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Processo: |
DEN-10/00192340 |
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Unidade
Gestora: |
Prefeitura Municipal de Joinville |
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Responsável: |
Carlito Merss |
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Interessado: |
Marco Antonio Tebaldi |
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Assunto:
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Suposta irregularidade na aplicação da
Lei Municipal n. 4.220, de 2000, com a redação da Lei n. 6.459/2009, para
aquisição de gêneros alimentícios com recursos do Programa PNAE/FNDE/MEC. |
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Relatório
e Voto: |
GAC/HJN - 825/2010 |
Denúncia.
Programa Federal de Alimentação Escolar. Repasse de Recursos. FNDE. Supostas
Irregularidades. Legislação Federal. Fiscalização. Competência.
1. Não se submete à jurisdição do
Tribunal de Contas do Estado o exame de
denúncias/representações referentes à aplicação dos recursos repassados
pela União, através do FNDE, e à execução de programa de abrangência nacional
(PNAE e PDDE), quando a legislação específica define, entre os órgãos
competentes para receber denúncias, o Tribunal de Contas da União (arts. 10 e
29, Lei Federal n. 11.947, de 2009). Remessa ao conhecimento do TCU.
Arquivamento do processo.
2. Prevalece a aplicação da
legislação federal sobre a local, quanto à forma, prestação de contas,
fiscalização e condições de execução de Programa Federal de Alimentação Escolar
com abrangência nacional.
1. INTRODUÇÃO
Os presentes autos derivam de
Trata-se na situação concreta, da aplicação
de recursos financeiros repassados ao Município de Joinville pelo Governo
Federal, através do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE),
relativos ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
O Representante menciona pedido de informações dirigido ao Chefe do Executivo Municipal de
Joinville, cujas respostas (fls. 06/09) motivam a denúncia, a qual especifica:
1 – que o dispositivo do art. 14 da Lei
Federal n. 11.947, de 2000, que prevê, que “no mínimo, 30% dos
recursos repassados deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios
diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas
organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as
comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas”, foi apenas parcialmente cumprido;
2 – que a aquisição dos gêneros alimentícios
através de dispensa de licitação junto a uma Cooperativa, no valor de pouco
mais de R$ 400.000,00, ofende disposições da Lei Federal n. 8.666, de 1993, bem
assim, o inc. XXI do art. 37 da CF, incorrendo ainda, o Responsável, em
hipótese do art. 10 da Lei Federal n. 8.429, de 1992.
Análise da Diretoria de Controle de Licitações e
Contratações (DLC)
Dada a conotação de Representação com base na
Lei de Licitações, haja vista o relato de supostas irregularidades na aquisição
de gêneros alimentícios mediante dispensa de licitação, a matéria foi encaminhada
ao exame da DLC.
Através do Relatório de Instrução
n. 587/2010 (fls. 11/14), a Diretoria Técnica, no tocante às preliminares
de admissibilidade da Denúncia/Representação,
conclui que o assunto “corresponde a
despesas decorrentes de recursos financeiros federais, repassados pelo FNDE, no
âmbito do PNAE”, não se sujeitando à apreciação deste Tribunal.
Assim, com base na falta de atendimento dos pressupostos para
conhecimento da Representação, propõe que seja
determinado o arquivamento do processo.
Parecer do Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas
Segundo o Despacho
n. GPDRR/90/2010 (fls. 15/17), o sempre zeloso Procurador Diogo Roberto
Ringenberg apresenta entendimento diverso daquele expresso pelo Órgão de
Instrução.
Alerta o Dr. Procurador que duas variáveis
pertinentes à matéria devem ser levadas em consideração:
- uma, no sentido de que
a “competência federal” cessa a partir do momento em que os recursos federais
são incorporados ao “patrimônio público local”.
A esse propósito arrola
jurisprudência proveniente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que inclusive
editou a Súmula n. 209 [1]
que atribui à Justiça Estadual a competência para processar e julgar ações
visando a devolução ou ressarcimento de recursos aplicados irregularmente, que
tem como um dos pólos Município que recebeu recursos federais já agregados ao
patrimônio municipal.
O Sr. Procurador considera que precisamente esta a situação descrita nos
autos, qual seja: os recursos do FNDE vinculados ao PNAE, transferidos ao
Município de Joinville, uma vez aplicados, passaram a integrar o patrimônio
municipal (sob a forma de bens consumíveis), fls.16.
- a segunda situação,
conforme o Sr. Procurador, reflete a existência de norma municipal que se revela cogente para a esfera local, mesmo
que se trate de reprodução da norma federal.
Em concordância com esse raciocínio aponta como indícios de irregularidade: (i)
o descumprimento parcial do disposto na
Lei Municipal n. 4.220, de 2000, art.
5º, § 1º, com redação inserta pela Lei
n. 6.459, de 2009, de Joinville; e, (ii)
realização de despesas com aquisição de gêneros alimentícios no valor de R$
406.554,88, sem prévia licitação, contrariando
a norma do inc. XXI do art. 37, da CF.
Defende, nesses termos, que este Tribunal de Contas promova o “integral acolhimento da denúncia” e
determine providências para apuração dos fatos.
2. DISCUSSÃO
A matéria representada, como se verifica,
diz respeito à utilização dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE) destinados à execução do Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no âmbito do Município de Joinville.
Essa transferência de recursos é disciplinada
entre outros textos normativos federais, pela Lei n. 11.947, de 16/06/2009 (resultante da conversão da Medida
Provisória n. 455, de 2008), sendo repassados sem convênio ou outro ajuste, em
parcelas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, além de
diretamente às escolas (art. 5º, § 1º da Lei).
Observa-se que o art. 14, caput, da Lei Federal n. 11.947 estabelece
que,
“no mínimo 30% deverão ser utilizados na
aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do
empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os
assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e
comunidades quilombolas”.
O § 1º do art. 14 da mesma Lei admite a dispensa do procedimento licitatório,
“desde que os preços sejam compatíveis com os
vigentes no mercado local, observando-se os princípios inscritos no art. 37 da
Constituição Federal, e os alimentos atendam às exigências do controle de
qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matéria”.
Esse regramento foi adotado pelo Município de
Joinville através da Lei Municipal n. 4.220, de 2000, art. 5º, §§ 1º e 2º
incluídos pela Lei n. 6.459, de 2009.
Ocorre que a legislação federal estabelece
detalhados procedimentos acerca da transferência e aplicação dos recursos para
atender os Programas nacionais - PNAE e PDDE, bem como acerca da prestação de
contas e fiscalização.
Entre outros, convém salientar os seguintes
dispositivos da Lei Federal n. 11.947, de
2009:
.........
Art. 5º
..........
...............
§ 2º Os recursos
financeiros de que trata o § 1º deverão ser incluídos nos orçamentos dos
Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios atendidos e serão utilizados exclusivamente na aquisição de
gêneros alimentícios.
.................
Art. 8º Os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios apresentarão ao FNDE a prestação de contas do total dos recursos
recebidos.
......
§ 2º Os estados, o Distrito Federal e os Municípios manterão em seus arquivos, em boa guarda e organização,
pelo prazo de 5 anos, contados da data de aprovação da prestação de contas do
concedente, os documentos a que se refere o caput, (...), e estarão obrigados a disponibilizá-los,
sempre que solicitado, ao Tribunal
de Contas da União, ao FNDE, ao Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal e ao Conselho de Alimentação Escolar-CAE.
.....
Art. 10. Qualquer
pessoa física ou jurídica poderá denunciar ao FNDE, ao Tribunal de Contas da União, aos órgãos de controle interno do
Poder Executivo da União, ao Ministério Público e ao CAE as irregularidades eventualmente identificadas na aplicação dos
recursos destinados à execução do PNAE. Grifou-se.
Aliás, o Representante/Denunciante transcreve
na peça inicial o art. 29 [2]
da Lei Federal, cuja redação assemelha-se a do art. 10, com a tão só diferença de que aquele é voltado ao Programa
PDDE-Programa Dinheiro Direto na Escola e este ao Programa PNAE-Programa
Nacional de Alimentação Escolar.
Nos presentes autos de Representação não há
informações acerca de qual o Programa especificamente atendido. Contudo, esse
dado não se reveste de importância para a solução do processo.
Importa mencionar, para efeitos de análise de
admissibilidade da Representação, que
as disposições dos arts. 10 e 29 da Lei
Federal n. 11.947, de 2009, são categóricas ao definir os destinatários
de denúncia a respeito de possíveis irregularidades na aplicação da legislação,
incluída a utilização dos recursos transferidos pelo FNDE e destinados ao PNAE
e ao PDDE:
a)
O FNDE-Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação;
b) O Tribunal de Contas da União;
c)
Os órgãos de controle
interno do Poder Executivo da União;
d)
O Ministério Público; e
e)
O CAE-Conselho de
Alimentação Escolar, com a competência prevista no art. 19 da Lei.
Ou seja, o Tribunal de Contas do Estado
não se encontra arrolado entre os entes competentes para receber e processar
denúncias/representações que versem sobre matéria pertinente à Lei Federal n. 11.947, de 2009, que
normatiza a execução de programas
federais de abrangência nacional,
dedicados à alimentação escolar.
Acrescento, para bem instruir os autos, que
em contato mantido pela Assessoria de meu Gabinete com o Sr. Diretor da DMU,
ficou esclarecido que a Diretoria Técnica não efetiva fiscalização acerca da
execução dos Programas Federais de Alimentação Escolar referidos neste
processo.
Sob essas circunstâncias, deixo de acompanhar
a proposição do Ministério Público Especial, acolhendo a sugestão do Órgão de
Instrução que se manifesta pelo não conhecimento da denúncia, considerando que
a matéria não se sujeita à jurisdição desta Corte de Contas, portanto, restando
desatendidos os pressupostos de admissibilidade estipulados na legislação
aplicável à espécie.
Contudo, à vista do estabelecido nos arts. 10 e 29 da Lei Federal n. 11.947, de
2009, proponho que cópia dos autos seja encaminhada ao conhecimento do
ilustre Tribunal de Contas da União.
3. VOTO
PROPOSTA
DE DECISÃO
Em conformidade com o exposto e com apoio na
manifestação da Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC), e com
base no art. 96, § 3º do Regimento Interno, com a redação da Resolução n.
TC-05/2005, VOTO por submeter à
deliberação Plenária a seguinte PROPOSTA
DE DECISÃO:
[1] STJ. Súmula n. 209: Competência. Processo e Julgamento. Prefeito. Desvio de Verba Transferida e Incorporada ao Patrimônio Municipal. Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal.
[2] Lei Federal n. 11.947, de 2009, art. 29: Qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá denunciar ao FNDE, ao Tribunal de Contas da União, aos órgãos de controle interno do Poder Executivo da União e ao Ministério Público irregularidades identificadas na aplicação dos recursos destinados à execução do PDDE.