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ESTADO
DE SANTA CATARINA TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO |
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Processo
nº: |
REC-03/02805834 |
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Unidade
Gestora: |
Secretaria de Estado da Saúde |
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Responsável: |
Sr. João José Cândido da Silva |
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Assunto: |
Recurso
de Reconsideração – art. 77 da LC 202/2000 – AOR-00/02898330 |
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Parecer
nº: |
GC/WRW/2008/59/ES |
Responsabilização.
Secretário de Estado.
Não se deve penalizar diretamente o Secretário
de Estado, por atos praticados na administração de nosocômio, quanto este possui
estrutura administrativa própria, evidenciando uma cadeia de
"comandos" (Direção e Chefias) e indicando uma repartição interna de
funções, ficando cada qual com a incumbência de controlar e zelar pelo
cumprimento da lei e demais regras que circunscrevem suas atribuições.
- RELATÓRIO
Cuidam os
autos de recurso, na modalidade de reconsideração, interposto pelo Ilmo. Sr.
João José Cândido da Silva, ex-Secretário de Estado da Saúde, em face do
Acórdão n. 0888/2002, proferido nos autos n. AOR-00/02898330, cominando-lhe
multas, em virtude de irregularidades constatadas pelos técnicos deste
Tribunal, quando da realização de auditoria in
loco no Hospital Governador Celso Ramos.
O recurso
foi examinado pela Consultoria-Geral, a qual se manifestou primeiramente, por
meio do Parecer n. COG-045/06 (fls. 30/38), pelo não-conhecimento da peça
recursal. Todavia, a Consultora-Geral em exercício lavrou o Parecer n.
COG-0200/06, posicionando-se pelo conhecimento do recurso e pelo seu
provimento, com o conseqüente cancelamento das multas (fls. 39/47).
O
Ministério Público junto a este Tribunal, ao se pronunciar nos autos, concordou
com o conhecimento e provimento do presente recurso, opinando, todavia, pela anulação
do acórdão recorrido, a fim de que o processo retomasse a fase de audiência dos
responsáveis pelos atos irregulares apontados (fls. 48/57).
Este o
breve relatório.
Com
efeito, o acórdão atacado possui a seguinte redação:
“ACORDAM
os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos
arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1.
Aplicar ao Sr. João José Cândido da
Silva - Secretário de Estado da Saúde, com fundamento nos arts. 70, inc.
II, da Lei Complementar n. 202/00 e 109, inc. II, c/c o 307, inc. V, do
Regimento Interno instituído pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo
discriminadas, com base nos limites previstos no art. 239, inc. III, do
Regimento Interno (Resolução n. TC-11/1991) vigente à época da ocorrência das
irregularidades, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao
Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor
recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento
da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71
da Lei Complementar n. 202/2000:
6.1.1.
R$ 1.000,00 (um mil reais), em face da cobrança irregular de honorários médicos
particulares pela Tesouraria do Hospital Governador Celso Ramos, em
descumprimento à Lei n. 6.745/85, arts. 2º e 81, e em desrespeito aos
princípios da legalidade, da finalidade e da moralidade, conforme arts. 37, caput,
da Constituição Federal e art. 16, caput, da Constituição Estadual (itens 5.4 e
5.5 do Relatório DCE );
6.1.2.
R$ 500,00 (quinhentos reais), em face da ausência de controle de estoque nos
setores de Almoxarifado e de Nutrição e Dietética e na Farmácia, em desrespeito
aos princípios do controle interno insculpidos nos arts. 74 da Constituição
Federal, 62 da Constituição Estadual e 75 e 76 da Lei n. 4.320/64 e à Instrução
Normativa n. 001/98/DIPA, (itens 7.2.8.2 e 10.5 do Relatório DCE);
6.1.3.
R$ 200,00 (duzentos reais), pela venda de medicamentos a funcionários sem
embasamento legal, em desrespeito aos princípios da legalidade e moralidade
insculpidos nos arts 37, caput, da
Constituição Federal e 16, caput, da Constituição Estadual (item 10.6 do
Relatório DCE).
6.2.
Recomendar à Secretaria da Saúde a adoção de providências junto ao Hospital
Governador Celso Ramos visando à(ao):
6.2.1.
eliminação da prática irregular tratada na Comunicação Interna n. 480/01, da
Consultoria Jurídica daquela Secretaria de Estado (item 5.2 do Relatório DCE);
6.2.2.
atendimento às orientações da minuta de procedimentos elaborada pela Diretoria
Administrativa Financeira da Secretaria de Estado da Saúde de acordo com prévia
orientação deste Tribunal de Contas (itens 5.6, 5.7 e 5.8 do Relatório DCE);
6.2.3.
reformas no setor de Almoxarifado a fim de torná-lo adequado ao desenvolvimento
de suas funções, em cumprimento ao princípio do controle interno (arts. 74 da
Constituição Federal e 62 da Constituição Estadual), e à Lei Federal n.
4.320/64, arts. 75, II, e 76 (item 7.1 do Relatório DCE);
6.2.4.
regularização das deficiências no controle de estoque do setor de Almoxarifado,
em cumprimento aos princípios do controle interno (arts. 74 da Constituição
Federal e 62 da Constituição Estadual), e à Lei Federal n. 4.320/64, arts. 75,
II, e 76 (item 7.2 e 7.3 do Relatório DCE);
6.2.5.
Implementação das providências apontadas por este Tribunal nos itens 8.1, 8.3,
9, e 13.1 do Relatório DCE, relativamente aos setores de Nutrição e Dietética
(conserto e reposição de equipamentos, transferência do terminal de
microcomputador para o setor de dispensa, aquisição de caixas com tampa para os
pães e solução para o problema com o leite), Lavanderia (contratação de
funcionários tercerizados) e Lixo Hospitalar (nova entrada para materiais do
almoxarifado). [...]”
Em
suas razões, o Recorrente apresentou, em síntese, os seguintes esclarecimentos:
[...]
que as penalidades de multa decorrem, exclusivamente, de procedimentos
realizados pela equipe da Direção e Gerência Administrativa do Hospital
Governador Celso Ramos.
[...]
a.3)
- a vedação à cobrança de honorários médicos, pela Tesouraria das Unidades
Hospitalares foi determinada por este ex-Secretário tão-logo tomou-se
conhecimento da manifestação dessa Corte de Contas, quando da diligência
inicial, conforme ofício circular n. 010/01, cuja cópia segue anexa.
[...]
a.5)
– cada unidade hospitalar, de acordo com as Leis ns. 8.245, de 18 de abril de
1991 e 9.831, de 17 de fevereiro de 1995, possuem (sic) a sua própria estrutura
funcional, com os Diretores e Gerentes designados em ato próprio e, portanto,
estes ao concordarem e serem designados assumem a responsabilidade pelo
controle interno de suas respectivas unidades, em especial dos estoques de
materiais e insumos necessários à prestação de assistência aos pacientes.
[...]
c) - não está indicado nos relatórios
preliminares o caso ou situações em que ocorreram a venda de medicamentos,
porém, ao (sic) setor de Pagamento da Diretoria de Administração de Recursos
Humanos em Saúde, através de comunicação Interna e cópia do Contra-recibo de
pagamento do servidor Clacir Brugnara, comprova o efetivo ressarcimento dos
valores ao erário público. [...]
d)
– ainda em relação à venda de medicamentos a funcionários, por ser este um
procedimento também oriundo da extinta Fundação Hospitalar de Santa Catarina,
em contato com a atual administração da Secretaria e Diretor do Hospital
Governador Celso Ramos, discutindo acerca do assunto, constata-se que tal
procedimento foi suspenso até que o controle interno apresente regulamentação
específica.
e)
– não restaram comprovados nos autos a existência de má-fé ou qualquer prejuízo
ao erário público, evidenciando-se, sim, a necessidade de maior ação nos
controles internos, por parte do dirigente da unidade hospitalar auditada, haja
vista ser ele legalmente designado e responsável.”[1]
A
Consultora-Geral em exercício, Walkíria M. Rodrigues Maciel, divergiu do
entendimento consignado no Parecer n. COG-045/06, razão pela qual lavrou seu
posicionamento (Parecer n. COG-200/06) nos seguintes moldes:
“[...]
Em que pese os argumentos esboçados pelo parecerista, à luz dos apontamentos
feitos pelo Corpo Instrutivo, esta Coordenadoria entende incabíveis as
penalidades aplicadas à pessoa do Secretário, haja vista que o art. 112 do
Regimento Interno é claro ao prescrever que "a multa cominada pelo
Tribunal recairá na pessoa física que deu causa à infração", e dar
causa à infração, nos termos das normas regimentais, é enquadra-se em quaisquer
das condutas descritas no art. 70 da Lei Complementar nº 202/00. Em outras
palavras, é ser "responsável por ato de gestão ilegal, ilegítimo ou
antieconômico do qual resulte dano ao erário; praticar ato com grave infração a
norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial; não atender, no prazo fixado, à diligência ou
recomendação do Tribunal; obstruir o livre exercício das inspeções e auditorias
determinadas; sonegar processo, documento ou informação, em inspeção ou
auditorias; reincidir no descumprimento de decisão do Tribunal; inobservar os
prazos legais ou regulamentares para remessa ao Tribunal de balancetes,
informações, demonstrativos contábeis ou de quaisquer outros documentos
solicitados, por meios informatizado ou documental; deixar de cumprir,
injustificadamente, decisão do Tribunal; e, por fim, não remeter o declarante
cópia da declaração de bens do Tribunal ou proceder a remessa fora do prazo
previsto no Regimento Interno.
Portanto,
qualquer conduta estranha àquelas acima mencionadas reveste-se de atipicidade.
Neste
contexto, considerando que:
1)
O art. 99 e parágrafos da Lei nº 9.831/95 citados pelo parecerista só seriam
aplicáveis caso ficasse comprovada a ocorrência de prejuízo à Fazenda estadual;
e como todas as infrações apuradas só resultaram na aplicação de multas, sem
qualquer menção à imputação de débito, fica sem efeito, no presente caso, a
regra por ele enunciada.
Art. 99 Os órgãos de contabilidade
inscreverão como responsável todo o ordenador de despesa, o qual só poderá ser
exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo
Tribunal de Contas do Estado.
§1º O ordenador de despesa é toda
e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização
de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos do Estado ou pelos quais este
responda.
§2º O ordenador de despesa é
solidariamente responsável por prejuízos causados à Fazenda Estadual
decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar as ordens
recebidas, ou por atraso na prestação de contas de adiantamentos recebido.
(grifamos)
2) À fl. 115 dos Autos nº
AOR-00/02898330 da Auditoria Ordinária "in loco" foi anexado pelo
Corpo Instrutivo o organograma da estrutura administrativa do Hospital Governador
Celso Ramos, nela verifica-se que há uma cadeia de "comandos" -
Direção e Chefias - o que indica uma repartição interna de funções, ficando
cada qual com a incumbência de controlar e prezar pelo cumprimento da lei e
demais regras que circunscrevem suas atribuições. Portanto, se irregularidades
estavam ocorrendo nessa estrutura, competia a este Tribunal, com o ônus de
apontar as infrações administrativas, tão-só determinar que o Secretário de
Estado da Saúde, sob pena de cominação de multa pelo descumprimento
injustificado de uma Deliberação Plenária, adotasse providências visando punir
disciplinarmente todos os servidores identificados no relatório de auditoria,
bem como aqueles que porventura não foram apontados pela Instrução deste
Tribunal.
[...]
3) O art. 12, §§ 1º e 2º da
Lei nº 9.831/95 que dispõe sobre a delegação de competência, não se coaduna com
o teor dos apontamentos constantes do acórdão condenatório, haja vista que não
retratam atos de ordenação de despesa. Em outras palavras, se o ordenador de
despesa é pessoa investida de autoridade e competência para emitir empenho e
autorizar pagamentos, e se as condutas tidas por violadas não se relacionam com
àquelas atinentes à função de ordenar despesa, é impróprio invocar-se o art. 12
da Lei nº 9.781/95 para sustentar a responsabilidade do ora Recorrente.
Com
efeito, o Decreto-lei 200/67 no art. 80, §§ 1º e 2º conceitua a figura do
ordenador de despesa da seguinte forma:
Art.
80 Omissis
§1º O ordenador de despesa
é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho,
autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela
qual esta responda.
§2º O ordenador de despesa,
salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional
decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens
recebidas.
A partir dessa definição
legal, Hélio Saul Mileski com minudência retrata a figura do ordenador da
seguinte forma:
[...]
Conforme a conceituação legal supratranscrita - §1º -, ordenador de despesa é
necessariamente uma autoridade administrativa, de cujos atos resultem emissão
de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos
financeiros. Assim, a função de ordenador de despesa está intimamente ligada á
atividade administrativa de execução orçamentária da despesa, envolvendo
responsabilidade gerencial de recursos públicos.
Nessa
circunstância, para identificação do ordenador de despesa é importante que este
só possa assim ser considerado quando investido de autoridade administrativa,
via de conseqüência, não podendo ser reconhecido na pessoa do agente
subordinado. Por isso, o simples assinador do empenho, o servidor que realiza a
liquidação da despesa ou o seu pagamento, em princípio, não pode ser identificado
como o ordenador de despesa. Ordenador de despesa é a autoridade
administrativa, o responsável mor, com poderes e competência para determinar ou
não a realização da despesa, de cujo ato gerencial surge a obrigação de
justificar o bom e regular uso dos dinheiros públicos.
Dessa
forma ordenador de despesa é o agente público com autoridade administrativa
para gerir os dinheiros e os bens públicos, de cujos atos resulta o dever de
prestar contas, submetendo-se, por isso, ao processo de tomada de contas, para
fins de julgamento perante o Tribunal de Contas.
[...]
Partindo
da conceituação legal de ordenador de despesa, consoante os aspectos referidos
no item anterior, em que se inclui a especial circunstância do agente
subordinado que exorbita das ordens recebidas, pode-se dizer que existem duas
categorias de ordenador de despesa: o originário e o derivado.
Ordenador
de despesa originário ou principal é a autoridade administrativa que possui
poderes e competência, com origem na lei e regulamentos, para ordenar as
despesas orçamentárias alocadas para o Poder, órgão ou entidade que dirige.
Como se trata da autoridade principal, cujas competências a atribuições se
originam da lei, o seu poder ordenatório é originário, cujo exercício cabe
tão-somente a ele.
Ostentam
a condição de Ordenadores de Despesa originários os Presidentes dos Poderes
Legislativo e Judiciário; os Ministros e Secretários de Estado, assim como os
dirigentes de autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas
públicas, por possuírem competências e atribuições fixadas em lei, regulamentos
ou estatutos societários, para administrarem estas organizações estatais,
aplicando os recursos financeiros postos a sua disposição.
Ordenador
de despesa derivado ou secundário é aquele com competências e atribuições
derivadas do Ordenador originário, por isso, podendo ser chamado também de
secundário. Ordenador de despesa derivado assume esta circunstância mediante o
exercício de função delegada ou por ter exorbitado das ordens recebidas. (MILESKI,
Hélio Saul. O controle da gestão pública. São Paulo; Revista dos
Tribunais, 2003. p. 121-123).
Destarte, considerando que as
infrações administrativas circunscrevem-se na cobrança irregular de honorários
médicos particulares pela Tesouraria do Hospital Governador Celso Ramos, em
descumprimento à Lei 6.745/85, arts. 2º e 81; na ausência de controle de
estoque nos setores de Almoxarifado e de Nutrição e Dietética e na Farmácia, em
desrespeito aos princípios do controle interno, arts. 74 da Constituição Federal,
62 da Constituição estadual e 75 e 76 da Lei nº 4.320/64; e na venda de
medicamentos a funcionários sem embasamento legal, em desrespeito aos
princípios da legalidade e moralidade, art. 37 da Constituição Federal;
configurando, assim, atos distintos da função de ordenar despesa, não há como
sustentar a tese trazida pelo parecerista relacionada a inexistência de ato
formal de delegação para ordenar despesa [...]” [2]
Tal
entendimento foi abraçado pelo Ministério Público, o qual, através do
Procurador Diogo Roberto Rigenberg, apresentou
a seguinte conclusão:
“[...]
Penso estarem corretas as conclusões a que chegou a Douta Consultoria em sua
última manifestação.
Não
é possível “pescar” o ordenador superior como responsável por todos os
equívocos ou desmandos praticados na gestão da coisa pública, apenas porque
isso é mais fácil.
No
caso em exame, a auditoria realizada pela Corte em uma das diversas unidades
hospitalares que integram o sistema estadual de saúde imputou a
responsabilidade pelos vícios que identificou apenas ao Secretário Estadual de
Saúde, sem, contudo, perscrutar sobre a responsabilidade da diretoria do
referido hospital.
Ora,
se a instituição possui uma diretoria que promove a sua gestão, e é esta que
está próxima dos atos praticados cotidianamente, será ela que deverá responder
pelos vícios identificados pela auditoria do Tribunal de Contas.
As
multas aplicadas ao ex-Secretário devem ser anuladas, como concluiu a Douta
Consultoria da Corte. [...]”[3]
Diante do exposto, entendo procedentes os posicionamentos
exarados pela Consultoria e pelo Ministério Público.
Todavia, ressalvo que não acato a sugestão de
anulação do acórdão e realização de nova audiência dos responsáveis, proposta
pelo Parquet.
A meu ver, deve ser considerado que as
irregularidades apontadas não causaram dano ao erário, sendo, portanto, apenas
passíveis de imputação de multa.
Além disso, tais infrações remontam ao
exercício de 2000, quando foi realizada a auditoria in loco, e o acórdão recorrido foi exarado em 2002, motivos pelos
quais entendo mais apropriada a conclusão proposta pela Consultoria,
consistente apenas no cancelamento das multas cominadas ao Recorrente,
mantendo-se, no mais, os termos do acórdão atacado.
2. VOTO
CONSIDERANDO
o que mais dos autos consta, VOTO em conformidade com os pareceres da
Consultoria e do Ministério Público, no sentido de que o Tribunal adote a
decisão que ora submeto a sua apreciação:
6.1. Conhecer
do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n.
202/2000, interposto contra o Acórdão n. 0888/2002, exarado na Sessão Ordinária
de 23/10/2002, nos autos do Processo n. AOR-00/02898330 e, no mérito, dar-lhe
provimento para:
6.1.1. cancelar
as multas constantes dos itens 6.1.1 a 6.1.3 da decisão recorrida;
6.1.2. manter
os demais termos da decisão recorrida.
6.2. Dar
ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem
como do Parecer n. COG-0200/06, ao Sr. João José Cândido da Silva - ex-Secretário
de Estado da Saúde.
Gabinete do Conselheiro, em 03 de março de 2008.
WILSON ROGÉRIO
WAN-DALL
Conselheiro Relator