ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor Gerson dos Santos Sicca
PROCESSO N.			REC 03/03045396
UG/CLIENTE			SECRETARIA DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE
INTERESSADO			FÁBIO SARDÁ
ASSUNTO			RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO CONTRA DECISÃO DO PROCESSO N. SPC TC 0165910/72

RECURSO. RECONSIDERAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE RECURSOS ANTECIPADOS. DIÁRIAS.

A absoluta falta de prestação de contas de recursos antecipados enseja a imputação de débito.

A existência de elementos probatórios que indiquem a realização de viagens a serviço justifica o afastamento de parte débito fixado na decisão recorrida.

Recurso parcialmente provido.

RELATÓRIO

O Sr. Fábio Sardá interpôs recurso de reconsideração contra os itens 6.1, 6.1.1 e 6.1.2 do Acórdão nº 1099/2002, a seguir citados:

" 6.1. Julgar irregulares, com imputação de débito, com fundamento no art. 18, inc. III, alínea "c", da Lei Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados referentes à Nota de Empenho n. 476, de 24/09/1996, P/A 2263, item 311102.03, fonte 00, e condenar o Responsável – Sr. Fábio Sardá - Gerente da Unidade de Administração Financeira e Contábil da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente em 1996 – ao pagamento da quantia de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em face das irregularidades abaixo descritas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar a este Tribunal o recolhimento do valor do débito aos cofres do Estado, atualizado monetariamente e acrescido de juros legais, calculados a partir da data da ocorrência do fato gerador do débito (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal):

6.1.1. R$ 3.886,25 (três mil oitocentos e oitenta e seis reais e vinte e cinco centavos), pertinente a dispêndios com pagamento de diárias sem que fossem apresentados os necessários Relatórios-Resumo de Viagem, em descumprimento aos arts. 44, III, 58 e 62, I, da Resolução n. TC-16/94 (item 2.4 do Relatório DCE);

6.1.2. R$ 6.113,75 (seis mil cento e treze reais e setenta e cinco centavos), referente a dispêndios sem documentação comprobatória de suporte dos mesmos, sem recolhimento do saldo e documento de estorno no valor mencionado, em descumprimento aos arts. 63 da Lei Federal n. 4.320/64 e 44, VI, da Resolução n. TC-16/94 (item 2.5 do Relatório DCE)."

Alega o recorrente, em suma, a) inexistir comprovação de dano ao Erário, que não pode ser capitulado em norma meramente administrativa, o que violaria o postulado da legalidade; b) deveria o Tribunal demonstrar o dano, com prova material da apropriação ou desvio, sendo que a imputação de débito ocorreu por mera irregularidade formal; c) os documentos comprobatórios foram juntados e entregues ao Tribunal, apesar da irregularidade de forma quanto à prestação de contas, de modo que tendo o "Recorrente juntado prova material das despesas o v. Acórdão estava impedido de exigir o ressarcimento integral ao adiantamento."(fl.15); d) o comando superior da Secretaria impediu o acesso aos documentos comprobatórios, o que impossibilitou a prestação de contas e significou a assunção de responsabilidade por parte do Secretário; e) o ordenador primário era o Secretário de Estado, e não o recorrente; f) há desigualdade punitiva entre o Recorrente e o Ordenador da Despesa.

A Consultoria Geral, por meio do Parecer COG-170/07, manifestou-se pelo provimento parcial do recurso, por entender que 1) quanto ao item 6.1.1, a fixação de obrigação em norma infralegal não possui força suficiente para caracterizar a obrigação de ressarcir o Erário; 2) ainda quanto ao item 6.1.1, a ausência de relatório-resumo de viagem não significa ter efetivamente ocorrido o prejuízo, sendo que outros documentos podem comprovar a realização da despesa; 3) no tocante ao item 6.1.2, não há comprovação da realização das despesas, sendo que "Ao concluir que havia falhas na comprovação das despesas e ainda assim efetuar os pagamentos, o ora Recorrente tornou-se conivente com a situação e assumiu o risco de ser responsabilizado pelas irregularidades em virtude de sua omissão"(fl.45).

Em vista dos argumentos expostos, a COG sugeriu o conhecimento do recurso e o seu provimento parcial, para cancelar o débito constante do item 6.1.1 da decisão recorrida e ratificar os demais termos do Acórdão nº 1099/2002.

O Ministério Público, por seu turno, acompanhou a Consultoria Geral(fl.049).

Vieram os autos conclusos.

É o relato.

PROPOSTA DE VOTO

O recurso deve ser conhecido, em razão da propriedade da modalidade recursal e de sua tempestividade.

O processo nº SPC TC 0165910/72, cuja decisão é objeto de questionamento de recurso, tem como objeto a análise da legitimidade da prestação de contas referente ao empenho estimativo nº 476/000(fl.54 do processo originário), de 20/09/1996, no valor de R$10.000,00(dez mil reais), no qual constava como credor o servidor Fábio Sardá, sendo identificada como espécie de prestação de contas o regime de adiantamento.

O empenho estimativo foi feito em nome do servidor Fábio Sardá, ora recorrente, à época Gerente de Administração Financeira da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, a fim de de viabilizar o pagamento de diárias aos servidores do órgão. O recorrente, dessa maneira, tinha sob sua responsabilidade a liberação do valor referente às diárias, após receber a solicitação de pagamento e verificar a autorização de viagem emitida pelo Secretário. Além disso, o recorrente era responsável pela devida prestação de contas da totalidade do valor referente ao empenho nº 476/000, o que deveria ser feito com a apresentação dos documentos comprobatórios dos deslocamentos realizados pelos servidores.

Afasta-se, antes da análise do mérito, a alegação de que o servidor não era o responsável, diante dos claros termos da Lei Estadual nº 9831/95:

"ART 99. OS ORGÃOS DE CONTABILIDADE INSCREVERÃO COMO RESPONSÁVEL TODO ORDENADOR DE DESPESAS, O QUAL SÓ PODERÁ SER EXONERADO DE SUA RESPONSABILIDADE APOS JULGADAS REGULARES SUAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO.

PARÁGRAFO 1. O ORDENADOR DE DESPESA É TODA E QUALQUER AUTORIDADE DE CUJOS ATOS RESULTAREM EMISSÃO DE EMPENHO, AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO, SUPRIMENTO OU DISPENDIO DE RECURSOS DO ESTADO OU PELOS QUAIS ESTE RESPONDA.

PARÁGRAFO 2. O ORDENADOR DE DESPESA É SOLIDARIAMENTE RESPONSÁVEL POR PREJUÍZOS CAUSADOS À FAZENDA ESTADUAL DECORRENTES DE ATOS PRATICADOS POR AGENTE SUBORDINADO QUE EXORBITAR AS ORDENS RECEBIDAS, OU POR ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE ADIANTAMENTO RECEBIDO."(grifo nosso)

A Lei, portanto, é expressa ao definir o responsabilidade do recorrente, que era responsável por emitir ordens de pagamento e receber as prestações de contas das diárias concedidas, para posteriormente demonstrar a regularidade da despesa. Afasta-se, por essa razão, a preliminar

Passo a analisar os itens 6.2.1 e 6.2.2, para verificar a substancialidade dos argumentos apresentados pelo recorrente.

6.1.1. R$ 3.886,25 (três mil oitocentos e oitenta e seis reais e vinte e cinco centavos), pertinente a dispêndios com pagamento de diárias sem que fossem apresentados os necessários Relatórios-Resumo de Viagem, em descumprimento aos arts. 44, III, 58 e 62, I, da Resolução n. TC-16/94 (item 2.4 do Relatório DCE);

O valor apontado como débito de responsabilidade do recorrente decorre de diárias cujas viagens a elas relacionadas não tiveram a devida prestação de contas, na forma disposta pelo art. 44, III, 58 e 62, I, da Resolução nº TC 16/94, preceitos que dispõem o seguinte:

"Art. 44 - As prestações de contas de recursos antecipados a título de adiantamentos, subvenções, auxílios,contribuições e delegação de recursos e encargos, inclusive por Convênios, Acordos e Ajustes, ficarão em poder e guarda do sistema de Controle Interno da unidade gestora repassadora dos recursos, e deverão ser compostas de forma individualizada, de acordo com a finalidade da despesa e no valor da parcela do recurso antecipado a serem encaminhadas ao Tribunal de Contas, se requisitadas, no prazo que for determinado,contendo os seguintes documentos:.

(...);

III - Documento comprobatório das despesas realizadas (notas fiscais, recibo, folhas de pagamento, roteiros de viagem, ordens de tráfego, bilhetes de passagem, guias de recolhimento de encargos sociais e de tributos, faturas, duplicatas, etc..);

(...).

Art. 58 - Constituem-se comprovantes regulares da despesa pública, a nota fiscal, recibo, folha de pagamento, roteiro de viagem, ordem de tráfego, bilhete de passagem, guia de recolhimento de encargos sociais e tributos, entre outros, que deverão ser fornecidos pelo vendedor, prestador de serviços, empreiteiro e outros.

(...).

Art. 62 - O pagamento de diárias deverá ser comprovado com os documentos seguintes :

I - Roteiro de viagem, que deverá consignar :

a) Identificação do servidor - nome, matrícula, cargo, função ou emprego;

b) Deslocamentos - data e hora de saída e de chegada à origem e local de destino;

c) Meio de transporte utilizado;

d) Descrição sucinta do objetivo da viagem;

e) Número de diárias e cálculo do montante devido;

f) Quitação do credor;

g) Nome, cargo ou função e assinatura da autoridade concedente;"

Não obstante o item 6.1.1 da decisão recorrida tenha apresentado como motivo a ausência de relatórios de viagem, o fato determinante para a imputação de débito, conquanto a redação do dispositivo decisório não indique aquele de forma exata, foi a constatação de que "as despesas foram comprovadas com documentos de tramitação interna da SDM(Requisição de solicitação de diárias), portanto não aptas para prestação de contas"(fl.112 dos autos do processo SPC TC0165910/72).

Assim, o débito não foi imputado porque o responsável, ora recorrente, não apresentou os documentos exigidos pela Resolução nº TC16/94, e sim porque não teria comprovado a utilização dos recursos por qualquer forma considerada idônea.

A prestação de contas, diga-se de passagem, não decorre de determinação estatuída em Resolução do Tribunal de Contas, e sim da própria Lei nº 6.745/85, verbis:

"Art. 132. O funcionário é responsável por todos os prejuízos que, nessa condição, causar ao patrimônio do Estado, por dolo ou culpa, devidamente apurados.

Parágrafo único. Caracteriza-se especialmente a responsabilidade:

I - pela sonegação de valores e objetos confiados à sua guarda ou responsabilidade, por não prestar contas, ou por não as tomar, na forma e no prazo estabelecido nas leis e regulamentos administrativos;

(...)."(grifo nosso)

O recorrente recebeu um adiantamento de R$10.000,00(dez mil reais) para cobrir despesas com diárias aos servidores da Secretaria(fl.54), cuja prestação de contas deveria ocorrer na forma prevista no Decreto nº 9.776, de 27 de outubro de 1970, que estabelece o seguinte:

Art. 65-O regime de adiantamento consiste na entrega de numerário a servidor, para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, sempre precedida de empenhos na dotação própria e é aplicável nos seguintes casos:

I- De pagamento de despesa extraordinária e urgente cuja realização não permita delongas, ou de despesa que tenha de ser efetuada em lugar distante da repartição pagadora.

(...).

VI- de diária e ajuda de custo

(...).

Art.70.- As contas de adiantamentos serão prestadas no prazo de 60(sessenta) dias, contados da data do recebimento, sob pena de multa 1%(um por cento) ao mês, e encaminhadas através das repartições a que pertencer o crédito."

No que tange à comprovação de gastos por diárias recebidas, o Decreto nº 2.182, de 09 de dezembro de 1988, vigente à época, por sua vez, estabelece a obrigação de prestação de contas quando haja o pagamento de diárias:

Art. 10 - As diárias estimadas para o deslocamento do servidor serão pagas com um mínimo de 24 (vinte e quatro) horas de antecedência do dia de viagem, devendo este prestar contas e apresentar relatório, por escrito, comprobatório do deslocamento, em até no máximo de 3 (três) dias do seu retorno.

Ora, resta evidente que o servidor, ora recorrente, tinha a obrigação de prestar contas do adiantamento com documentos que comprovassem a legítima realização da despesa pública, o que não ocorreria nos casos a que se referem os documentos de fls. 06,07,12,14/16, 22/24, 27,28, 31, 32, 36/38.

Dessa maneira, resta prejudicada a própria análise dos argumentos apresentados pelo recorrente e acolhidos no Parecer da Consultoria Geral, no tocante à impossibilidade de norma emanada pelo Tribunal de Contas constituir obrigação a terceiros. No caso em análise, inobstante uma eventual inadequação da capitulação legal contida no dispositivo, a falta de adequada prestação de contas representa violação do art. 132 da Lei nº 6.745/85, combinado com o art. 70 do Decreto nº 9.776/70. E a falta de indicação dos dispositivos pertinentes, evidentemente, não acarreta a desconstituição da penalidade, se provadas a ocorrência do fato e as conseqüências legais daí decorrentes.

O outro argumento apresentado pelo recorrente, também acolhido pela Consultoria Geral, versa sobre a inadequação de imputar-se débito pela simples ausência de relatórios de viagem, devido à inexistência de prova do dano.

Mais uma vez, a sanção deve ser analisada conforme as provas contidas nos autos, já que uma leitura isolada acaba por levar à conclusão apresentada pelo recorrente.

O recorrente não foi sancionado com a imputação de débito pela simples omissão na apresentação de relatórios de viagem. Na verdade, a imputação de débito ocorreu porque não houve prestação de contas, o que é exigido pelo Estatuto dos Servidores e pelo Decreto anteriormente mencionado. Dessa maneira, tratando-se de guarda de recursos públicos por servidor não é o Tribunal de Contas quem deve provar a malversação dos recursos: o responsável é que deve prestar contas e demonstrar a correta utilização, sob pena de devolução da quantia recebida. Essa é uma regra basilar de qualquer gestão de recursos alheios, sejam públicos ou privados. Quem recebe o que é de outrem para a utilização em determinada finalidade deve comprovar que agiu conforme as orientações do proprietário da coisa.

No entanto, no caso concreto, não posso deixar de mencionar que o processo originário poderia ter indicado como responsáveis solidários os servidores beneficiados pelo pagamento de diárias, cujas prestações de contas não constam nos autos. É digno de nota que a maioria dos adiantamentos a que se refere a Instrução(fls.06,07,12,14/16, 22/24, 27, 28, 31, 32, 36/38, 45/47, 51, 52) foram concedidos ao próprio Secretário ou ao motorista que o conduziu a alguma localidade.

Esses fato deve ser considerado para efeito de verificar-se a ocorrência do débito. Ainda que o responsável não tenha apresentado a prestação de contas dos recursos recebidos em adiantamento, não se deve menosprezar o fato de que o Secretário e seu motorista foram os servidores que receberam a maior parte do valor imputado como débito. Além disso, a descrição das viagens na solicitação de diárias indica eventos cuja participação do Secretário é provável, como visita à Prefeitura de Blumenau, representar o Governador na inauguração do Bier Plats, instalação do shopping Saci, entre outros.

Dessa forma, imputação de débito não parece pertinente, por haver razoáveis indícios de realização das viagens, ainda que se reconheça a deficiência na prestação de contas.Ademais, há nos autos do processo originário ordens de tráfego referentes a algumas das viagens, o que reforça a posição aqui sustentada.

Diante do exposto, e discordando da Consultoria Geral apenas quanto aos fundamentos, entendo que o recurso merece provimento parcial, para afastar a imputação de débito.

6.1.2. R$ 6.113,75 (seis mil cento e treze reais e setenta e cinco centavos), referente a dispêndios sem documentação comprobatória de suporte dos mesmos, sem recolhimento do saldo e documento de estorno no valor mencionado, em descumprimento aos arts. 63 da Lei Federal n. 4.320/64 e 44, VI, da Resolução n. TC-16/94 (item 2.5 do Relatório DCE)."

Quanto a este ponto, acolho o entendimento da Consultoria Geral, que sugeriu o improvimento do recurso. Cito trecho do Parecer:

"O Recorrente não traz aos autos nenhum documento que comprove as despesas, apenas limita-se a atacar as normas fundamentadoras da imputação de débito, a alegar que não restou demonstrado o dano e, ainda, que a responsabilidade pela sua ´suposta´ ocorrência deveria ter sido atribuída ao ordenador primário da despesa, in casu, ao Secretário de Estado, titular da pasta à época."

Portanto, diante da absoluta falta de prova da realização das despesas, o que significa ausência do cumprimento do dever de prestar contas, justifica-se a imputação de débito ao responsável.

Ante o exposto, proponho ao E. Plenário o seguinte voto:

6.1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 1099/2002, exarado na Sessão Ordinária de 10/12/2002, nos autos do Processo n. SPC TC0165910/72, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para:

6.1.1. cancelar o débito constante do item 6.1.1 da decisão recorrida;

6.1.2. ratificar os demais termos do Acórdão nº 1099/2002.

6.2. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, à Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável e ao Sr. Fábio Sardá.

Gabinete, em 26 de junho de 2007.

Auditor Gerson dos Santos Sicca

Relator