TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Otávio Gilson dos Santos

1. RELATÓRIO

Em data de 21/05/03, o Exmo. Sr. Presidente do Tribunal de Contas da União, enviou ao Exmo. Sr. Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, cópia do Acórdão nº 515/2003 (fls. 03 a 43), aprovado em sessão plenária do Tribunal de Contas da União, no julgamento dos autos nº TC nº 003.152/2002-2, que apontou irregularidades na obra de construção da Via Expressa Sul.

Tendo em vista que o acompanhamento da referida obra foi feito anteriormente pelos Técnicos deste Tribunal de Contas do Estado, originando Decisões do Tribunal Pleno julgando regulares os diversos procedimentos analisados na Obra da Via Expressa Sul, constatou-se a divergência destas análises comparativamente àquelas elaboradas pelos Técnicos do Tribunal de Contas da União.

Diante destas divergências, que resultaram em grande repercussão nos Órgãos de Imprensa, entendeu o Exmo. Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, Conselheiro Salomão Antônio Ribas Júnior, por determinar, por meio do despacho de fl. 02, a autuação dos documentos recebidos do TCU e solicitou às diretorias técnicas deste Tribunal, responsáveis pelo acompanhamento da obra em comento, que juntassem aos autos todos os elementos de informação já preparados pela DCE e DCO, com vistas ao esclarecimento ao assunto.

Em cumprimento ao despacho do Digno Presidente desta Corte, a Diretoria de Controle de Obras - DCO, inicialmente, emitiu o Relatório nº 067/2003 (fls. 178 a 211), anexando os documentos de fls. 212 a 630, e, posteriormente, emitiu o Relatório nº 228/03 (fls. 631 a 670), onde repisa todos os termos constantes do relatório anterior, acrescendo apenas a Decisão Plenária nº 2587 proferida nos autos AOR 02/07893608. Deste modo, diante do fato do Relatório nº 228/03 conter informações mais atualizadas, passa a ser a referência para a análise deste Relator.

No referido Relatório, os técnicos cuidadosamente apontam os critérios adotados no acompanhamento das obras na Via Expressa Sul, que resultaram na emissão de Relatórios Técnicos, os quais serviram como alicerces das Decisões proferidas por esta Corte de Contas em processos que tinham como objeto a fiscalização em várias etapas da construção da Via Expressa Sul. Além disso, os técnicos da DCO traçam um paralelo entre a análise procedida pelo TCE/SC e a análise executada pelo TCU na Obra em apreço, fundamentando o porquê dos pontos divergentes, justificando o posicionamento favorável desta Corte quanto à regularidade dos procedimentos adotados na execução das obras na Via Expressa Sul.

Inúmeros aspectos que foram enfatizados no Relatório Técnico nº 228/03, de extrema especificidade e relevância, porém, por serem extensos e por economia processual, este Relator deixa de transcrever todo o seu conteúdo, remetendo-se aos termos do citado Relatório como fundamento do Voto que ao final profiro. Entretanto, por espelhar resumidamente o conteúdo do Relatório Técnico, entendo cabível a transcrição abaixo da afirmação do Corpo Técnico desta Corte, constante do item 2.27 da proposta de Voto (fl. 668), verbis:

"Diante disso, o TCE/SC tem absoluta convicção de ter cumprido com o seu papel, no acompanhamento da execução das obras da Via Expressa Sul, que inclui a execução de túneis, aterro hidráulico, macrodrenagem e viadutos, inclusive tendo procurado encontrar alternativas para evitar a paralisação e que a mesma tivesse sua continuidade assegurada, notadamente quando consultado emitiu seu parecer favorável a ultrapassar os 25% de aditamento contratual pela pertinência das razões que considerou, eis que sua paralisação é que representa as maiores perdas para a sociedade que dela precisava dispor o mais breve possível."

Enfim, de toda a fundamentação constante do Relatório Técnico nº 228/03, verifica-se que, conforme os próprios técnicos afirmam "Toda a avaliação do TCE/SC foi cercada de muita prudência, respeitando a norma legal e o interesse público", do que conclui-se que a fiscalização procedida pelo TCE na Obra da Via Expressa Sul, nesta Capital, não merece reforma, indicando a regularidade dos procedimentos adotados na referida Obra.

Deste modo, este Relator posiciona-se em adotar a sugestão proposta pelo Corpo Técnico em seu Relatório nº 228/03 (fls. 631 a 670).

Por sua vez, a Procuradoria-Geral do Ministério Público junto a este Tribunal de Contas emitiu o Parecer de MPTC nº 2784/2003 de fl. 671, no qual posiciona-se no sentido de acompanhar as conclusões apresentadas pelo Corpo Instrutivo.

2. VOTO

VOTO, no sentido de que o Egrégio Tribunal Pleno adote a decisão que agora submeto à sua apreciação:

2.1. Conhecer do Acórdão nº 515/2003, aprovado pelo TCU na sessão ordinária do Plenário de 14/05/2003, que deliberou sobre o Relatório da Auditoria realizada pela SECEX/SC na Via Expressa Sul, bem como dos respectivos Relatório e Voto do Ministro-Relator Ubiratan Aguiar que o fundamentam (TC nº 003.152/2002-2), protocolado no TCE/SC em 21/05/03;

2.2. Conhecer do Relatório nº DCO 228/2003 que trata, na sua 1ª parte, da síntese dos Processos apreciados pelo TCE/SC, acerca da licitação, contratação e da execução contratual pertinente às obras da Via Expressa Sul e, na 2ª parte, do estudo comparativo requerido a partir do Acórdão nº 515/2003 do TCU, que em síntese assim dispôs:

2.2.1. Tendo em vista o acompanhamento, análises e decisões produzidas pelo TCE/SC notadamente com a participação da Diretoria de Controle de Obras - DCO, ao longo dos últimos anos, temos o entendimento sereno e maduro de que os procedimentos adotados pelo então DER/SC durante toda a execução das obras, seja na aferição de quantitativos, ou mesmo de preços praticados especialmente para serviços novos foram motivos de estudo, de discussão e até, em alguns casos, de proposição de multas e recomendações ao órgão contratante, conforme se pode ver nas decisões dos diversos processos relacionados no Item II do relatório DCO 228-2003, no entanto a contratação, também em termos de preços, assegurou a melhor proposta para o estado catarinense.

2.2.2. A execução das obras seguiu os melhores parâmetros da engenharia utilizando-se de tecnologias internacionais de ponta para muitos dos serviços executados, servindo de referência inclusive para o meio acadêmico interessado no contato e aprendizado de novas tecnologias, onde atuaram consultores internacionais.

2.2.3. O DER/SC, à época, assegurou a realização de uma obra com paralisações é verdade, mas, que a cada dia de atraso na sua execução representava perdas para a frota que dela poderia ter se utilizado quer pela redução do percurso de 1.200m aproximadamente, quer pela facilidade de acesso, quer pela redução do tempo de viagem, quer pela melhoria e desafogamento do tráfego do entorno. Na verdade, a obra precisa ter continuidade imediata na ligação com o Aeroporto e o sul da Ilha para cumprir integralmente todos os objetivos pelos quais foi concebida.

2.2.4. Quanto à atuação da SECEX/SC do TCU, que fez sua auditoria, em decorrência de uma solicitação do Senado Federal, e assim procedeu a sua avaliação, relatório e apreciação, com as obras já na fase de conclusão, levantando valores "superfaturados" em alguns itens de serviços, onde os compara com valores orçados e/ou praticados na execução das obras do Túnel da BR-101, no Morro do Boi em Balneário Camboriú, sobre os quais a DCO se manifestou no item III.6, em síntese verificou-se que a apuração da SECEX/SC, tem pouca consistência, pois entre outros elementos ora adotou os preços do Orçamento do DNER (DENIT), ora adotou o preço contratado, ora adotou os valores do Sistema de Custos Rodoviários - SICRO do DNER(DENIT).

2.2.5. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina avaliou os preços com base no processo licitatório iniciado em dezembro de 1993, relacionados a um orçamento básico de julho de 1993, portanto num período em que a inflação média era superior a 30% ao mês.

2.2.6. Da análise efetuada a época, entre os itens de preços de cada serviço ofertado pelas 14 licitantes, na grande maioria deles os preços propostos pelo Consórcio CBPO/CNO eram inferiores a média dos preços das 14 empresas;

2.2.7. Em todos os preços de serviços que envolveram métodos construtivos mais modernos, (relacionados com a execução de túnel e aterro hidráulico) onde também a relação de produtividade é variável de empresa para empresa, os do Consórcio CBPO/CNO estavam sempre bem abaixo daqueles orçados pelo então DER/SC (até 88% menores);

2.2.8. Os preços ofertados para o concreto projetado, na licitação, variaram de R$ 251,75 a R$ 729,51/m3, ou seja, uma variação de 189,8%, o que evidencia que esta diferença pode ter origem em variação de custos de materiais, equipamentos, mão-de-obra ou mesmo de avanço tecnológico, mas especialmente de avaliação futura da inflação e da expectativa de prazo para recebimento das faturas dos serviços. Sob qualquer ótica que se queira avaliar o preço para concreto projetado do consórcio vencedor da licitação (CBPO/CNO), dentro do conjunto de preços ofertados na licitação, não era possível considerá-lo um valor excessivo (Ver item III.1 - Quadro 2 do relatório DCO 228/2003).

2.2.9. Os preços ofertados para os tirantes variaram de R$ 27,76 a R$ 532,86, ou seja, uma variação de 1819,5%, confirmando a evidência de que os preços ofertados à época, não apresentavam consistência pois, entre outras variáveis, dependiam muito da avaliação futura da inflação e da expectativa de prazo para recebimento das faturas dos serviços de cada empresa. Da mesma maneira que no item concreto projetado o preço para tirantes de aço especial com resina ø 1" x 4,5m do consórcio vencedor da licitação (CBPO/CNO) de 14,02% acima da média dos 14 proponentes, dentro do conjunto de preços ofertados na licitação, apresentava um valor aceitável (Ver item III.2 - Quadro 4 do relatório DCO 228/2003).

2.2.10. No caso do transporte de materiais de 1ª e 2ª categoria com distância de transporte entre 5 e 25km, apesar dos preços apresentarem uma maior uniformidade, com variação de R$ 0,22 a R$ 0,49, ou seja de 122,7%, e ao fato do preço do Consórcio CBPO/CNO ser dos maiores da tabela, situa-se apenas 19,5% acima do preço médio, quando, como visto anteriormente, as diferenças de preços nesta época eram enormes, não permitindo taxá-lo como abusivo (Ver item III.3 - Quadro 5 do relatório DCO 228/2003).

2.2.11. Os preços globais propostos por todas as empresas ficaram abaixo do orçado pelo DER/SC (R$ 53.613.381,16), e que no caso do Consórico CBPO/CNO, vencedor da licitação o seu preço R$ 28.358.237,86 ficou em 52,9% daquele. Na verdade o que se discutia na época era a questão da exiquibilidade da proposta apresentada. Já a maior proposta classificada em 14º Lugar (DM Const Obras/ Rodoférrea) com R$ 46.869.406,09 ficou em 87,4% do orçado pelo DER/SC. Por conta de que os itens que poderiam receber maior incremento tecnológico, eram justamente os que correspondiam a 70% dos custos total das obras (túneis e aterro hidráulico), a questão da inexeqüibilidade restou superada. (Ver item III.4 - Quadro 6).

2.2.12. Para as diferenças de valores constatadas analisou-se os critérios de composição de custos entre as propostas das empreiteiras e o preço orçado pelo DER/SC, e da mesma forma como comentado nos itens III.1 a III.3 do relatório DCO 228/2003, as variáveis consideradas pelos proponentes de forma particular, a expectativa inflacionária para propostas elaboradas em período de inflação extremamente alta, aliada à tradição de obras públicas serem pagas com prazos superiores a 2 meses, provocaram grandes variações de preços.

2.2.13. Por outro lado, com o advento da Lei 8.666/93, criou-se uma nova perspectiva de mercado, onde as empresas buscaram métodos construtivos mais modernos, aumentando-se a produtividade, reduzindo custos e diminuindo sua margem de lucro.

2.2.14. A importância da obra pela sua magnitude provocou uma disputa acirrada com a conseqüente redução das propostas comerciais apresentadas. A comprovação do fato decorre de haverem 14 empresas na relação de classificação, sendo que todas apresentaram preços inferiores ao global do DER/SC.

2.2.15. A tabela de preços do DER/SC mostrou-se válida pois, nos itens que não utilizam métodos construtivos modernos, não representou maiores discrepâncias de preços. Na Via Expressa Sul, os serviços que permitiam métodos mais modernos representavam 70% do valor da obra. Tratava-se da execução dos túneis e do aterro hidráulico, cujos serviços não eram e ainda não são usualmente realizados pelo DER/SC, ou por outro órgão, na verdade tratando-se de obra de execução pouco comum, à época, em todo o território Nacional.

2.2.16. Os preços globais apresentados pelas empreiteiras concorrentes bem abaixo dos orçados pelo DER/SC, poderiam ter decorrido também da perspectiva de estabilidade monetária baseada na URV que culminaria com o Plano Real, que permitiu às empresas orçar itens com valores abaixo e outros acima, numa engenharia financeira compensatória, deixando de embutir na soma geral de seus preços a expectativa de altas taxas inflacionárias.

2.2.17. Convêm destacar a dificuldade encontrada, à época, de se obter parâmetros confiáveis para preços numa cultura ainda exacerbadamente inflacionária e, tendo em vista tratar-se de obras não usualmente feitas pelo DER/SC, ou mesmo por outros órgãos no Brasil.

2.2.18. O Tribunal de Contas de Santa Catarina, centrou sua atenção especialmente nos quantitativos de serviços executados e medidos, sem deixar de emitir seu parecer quando solicitado em processo de consulta, acerca de aditamento de serviços imprevisíveis ou de difícil previsão na fase de projeto, em valores que excedessem a 25%;

2.2.19. Como o TCU encontrou "superfaturamento" a partir de preços praticados no túnel do Morro do Boi na BR 101 em Balneário Camboriú, fêz-se necessário um exame mais detalhado com comparações entre as duas obras, onde constatou-se:

2.2.20. Os dois túneis da Via Expressa Sul juntos têm uma extensão de 1.447m, e o túnel do Morro do Boi tem uma extensão de 1.007m (ou seja, 69,6%).

2.2.21. Os valores praticados nos dois contratos, após a conclusão das obras, com todos os sistemas de segurança, ventilação, iluminação e demais assessórios em funcionamento, levados para a mesma data de referência (outubro de 1999) são os seguintes: o Túnel do Morro do Boi custou o total de R$ 30.986.219,98, enquanto nos túneis da Via Expressa Sul o custo total foi de R$37.900.865,10.

2.2.22. O custo do túnel do Morro do Boi foi de R$30.770,82/m (trinta mil, setecentos e setenta reais e oitenta e dois centavos) por metro linear de túnel, enquanto nos túneis da Via Expressa Sul foi de R$ 21.355,12/m (vinte e um mil trezentos e cinquenta e cinco reais e doze centavos) por metro linear de túnel, ou seja, na Via Expressa Sul o custo por metro linear dos túneis atingiu a 69,40% do custo do Túnel da BR 101.

2.2.23. Relativamente a quantitativos, tem-se que o concreto projetado executado somou o volume de 6.446,96m³ segundo as planilhas de medição do DER/SC (hoje DEINFRA), para os dois túneis da Via Expressa Sul, que juntos medem 1.447m de extensão, ou seja 4,455m³ por metro linear de túnel, enquanto o túnel do Morro do Boi com uma extensão de 1.007m, teve no concreto projetado o volume de 13.929,14m³, ou seja 13,832m³ por metro linear de túnel, segundo planilhas do DNER (hoje DENIT). Decorre então que, no Túnel do Morro do Boi o consumo de concreto projetado foi 3,1 vezes maior que nos túneis da Via Expressa Sul.

2.2.24. Disso decorre que este item custou na Via Expressa Sul, R$3.400.976,64, obra que teve o acompanhamento do TCE/SC enquanto na BR 101 custou R$4.724.854,55, obra com controle externo a cargo do TCU;

2.2.25. Numa análise financeira ainda tem-se que o concreto projetado em relação ao custo total dos túneis da Via Expressa Sul, representou 8,97%, enquanto no Túnel da BR 101 representou 15,25%;

2.2.26. Com estas considerações, o Tribunal de Contas de Santa Catarina conclui que o túnel do Morro do Boi, com características de acabamento inferiores, foi 44,09% mais caro que os túneis da Via Expressa Sul (túneis totalmente revestidos e com sistema de vigilância por TV) entretanto, desconhece-se qualquer decisão do TCU que aponte irregularidade em preço praticado naquelas obras.

2.2.27. Diante disso, o TCE/SC tem absoluta convicção de ter cumprido com o seu papel, no acompanhamento da execução das obras da Via Expressa Sul, que incluiu a execução de túneis, aterro hidráulico, macrodrenagem e viadutos, inclusive tendo procurado encontrar alternativas para evitar a paralisação e que a mesma tivesse sua continuidade assegurada, notadamente quando consultado emitiu seu parecer favorável a ultrapassar os 25% de aditamento contratual pela pertinência das razões que considerou, eis que sua paralisação é que representava as maiores perdas para a sociedade que dela precisava dispor o mais breve possível;

2.2.28. Qualquer demanda judicial que viesse a ser travada entre o Consórcio CBPO/CNO que detinha o contrato de execução com a responsabilidade técnica para a execução total das obras, e o Estado representado pelo DER/SC, imporia paralisações por prazos indeterminados às obras, acarretando prejuízos maiores em termos de custos operacionais à frota dos usuários pela demora na utilização. Toda a avaliação do TCE/SC foi cercada de muita prudência, respeitando sempre a norma legal e o interesse público;

2.29. Há ainda algumas diferenças de dados e características técnicas notórias sintetisadas no quadro 9 do relatório DCO 228/2003, reapresentado a seguir, para torná-las de fácil compreensão;

Quadro 9 - Dados e Características técnicas

ELEMENTO	TÚNEL DA VIA EXPRESSA SUL	TÚNEL DO MORRO DO BOI
Extensão (m)	1.447	1.007
Custo Total (R$ out/99)	37.900.865,10	30.986.219,98
Custo por metro (R$/m out/99)	21.355,12	30.770,82
Quantidade de Concreto Projetado(m³)	6.446,96	13.929,14
Quantidade de Concreto Projetado por metro de túnel (m³/m)	4,46	13,83
Custo total do Concreto Projetado (R$ - out/99)	3.400.976,64	4.724.854,55
Custo unitário do Concreto Projetado (R$/m³ - out/99)	527,53	339,21
Atirantamento (unid.)	10.693	12.667
Atirantamento p/ metro de túnel (unid/m)	7,39	12,58
Custo unitário do atirantamento (R$/unid)	339,04	152,73
Custo Total do atirantamento (R$ out/99)	3.625.347,62	1.515.606,55
Quantidade total de Concreto fck 18Mpa/20Mpa (m³)	25.678,09 (1)	8.297,63 (2)
Quantidade de Concreto fck 18Mpa/20Mpa p/ metro de túnel (m³/m)	17,75 (1)	8,24 (2)
Custo unitário do Concreto fck 18Mpa/20Mpa (R$/m³ out/99)	131,99	159,39
Custo total do Concreto fck 18Mpa/20Mpa (R$ out/99)	3.389.350,20	1.305.942,76
Tipo de Pavimento	Concreto de cimento Portland(3)	Concreto asfáltico (4)
Sistema de Ventilação	20 ventiladores	11 ventiladores
Custo Unitário dos ventiladores (R$ out/99)	30.622,43	62.740,26
Sistema de vigilância por TV	Existente	Não existente
Extensão total de áreas problemáticas para escavação (fraturas/falhas em m)	490	60
Extensão revestida em concreto moldado (m)	1.447	210

(1) Revestidos 100% do túnel (2) Revestidos apenas cerca de 20% da extensão do túnel

(3) Incluído no Custo total do túnel (4) Não incluído no custo total do túnel

2.2.30. É temerário decidir-se sobre superfaturamento de preços tomando por base alguns itens de uma contratação, sem examinar o todo contratual, as condicionantes e demais variáveis da contratação.

2.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto que a fundamentam, bem como do Relatório Técnico DCO nº 228/03, ao Exmo. Sr. Presidente do Tribunal de Contas da União - TCU, Ministro Valmir Campelo, ao Exmo. Presidente da Assembléia Legislativo do Estado de Santa Catarina, Deputado Volnei José Morastoni, ao Exmo. Presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, Senador Gilberto Mestrinho e ao Exmo. Presidente do Senado Federal, Senador José Ribamar Sarney.

Gabinete do Conselheiro, em 26 de julho de 2004.

Otávio Gilson dos Santos

Conselheiro Relator