TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Gabinete do Auditor Altair Debona Castelan
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Auditor Altair Debona Castelan | ||
| PROCESSO N° | CON 0306229560 | ||
| O R I G E M: | PREFEITURA MUNICIPAL DE IMBUIA - SC | ||
| INTERESSADO: | ANTÔNIO OSCAR LAURINDO | ||
| A S S U N T O: | CONSULTA | ||
Tratam de Consulta formulada pelo Sr. Antônio Oscar Laurindo, Prefeito do Município de Imbuia, deseja orientação sobre a possibilidade de cobrança de dívida prescrita e não cobrada pela administração anterior, nos seguintes termos:
"....
Ao cumprimentá-lo mui cordialmente, servimo-nos do presente, para informar a esse Egrégio Tribunal de Contas, que ao assumirmos a municipalidade, no exercício de 2001, uma de nossas preocupações foi a de efetuar o ajuizamento de toda a dívida não prescrita, fato não ocorrido durante a Gestão anterior, o que prejudicou o erário público municipal.
Informamos ainda, que através do Ofício nº 300/2002 (cópia em anexo), de 06-12-2002, notificamos o ex-Prefeito deste Município, Senhor Nelson Guckert Scheidt, para que este efetuasse o recolhimento aos cofres públicos do Município, dos valores inerentes a débitos inscritos em dívida ativa, prescritas no exercício de 2000 e que não foram ajuizadas.
No entanto, não obtivemos nenhum tipo de manifestação por parte do ex-Prefeito até a presente data.
Por isso, solicitamos a orientação do Tribunal de Contas, sobre quais procedimentos e/ou providências deveremos adotar, relacionados ao assunto em questão ..."
" O consulente apresenta às fls. 04, rol de dívidas ativas que se econtram prescritas por não terem sido ajuizadas as competentes ações de execução fiscal (Lei Federal nº 6.830/80) pela gestão municipal anterior.
Consta dos autos às fls.03, ofício da atual administração municipal ao anterior Chefe do Executivo, objetivando o pagamento por parte deste dos referidos valores, contudo sem a observância do princípio do contraditório (art. 5º, LV, da Constituição da República) e do devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição da República).
Portanto, para que a atual administração possa cobrar os referidos valores, deverá comprovar a desídia do administrador anterior, através de documentação e competente procedimento de tomada de contas especial, e não apenas apresentando rol de dívidas que se tornaram prescritas na gestão anterior.
Visando orientar a municipalidade, colaciono parte de artigo do Coordenador de Recursos desta Consultoria Geral, Dr. Marcelo Brognoli da Costa1, que assim assevera:
"...
O procedimento de tomada de contas não é novo em nosso país e ganhou o delineamento atual a partir da disposição contida no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, o qual determinava a sua adoção quando da ocorrência de determinados fatos, sobretudo a não prestação de contas ou a lesão ao erário, in verbis:
A adjetivação Tomada de Contas "Especial" se deu na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, dela se propagando para os ordenamentos dos demais Tribunais de Contas pátrios, estando inserta no artigo 10 da Lei Complementar Estadual nº 202, de 15 de dezembro de 2000, Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, nestes termos:
A razão de ser desse procedimento reside no fato de que dentre as atribuições constitucionalmente atribuídas às Cortes de Contas está a de "julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário público."2
Note-se que a atuação como órgão julgador se restringe a contas, o que determina que atos e fatos praticados e ocorridos no âmbito da Administração Pública ou envolvendo dinheiros públicos, sejam convertidos em contas para então se processar o julgamento. É o caso dos atos submetidos à fiscalização do Tribunal de Contas e das denúncias e representações.3
Como se vê, tal medida se faz imperiosa para possibilitar a função judicante do Tribunal, a qual torna preclusa a matéria perante o Poder Judiciário, que dela só se manifestará quanto aos aspectos extrínsecos do ato, ou seja, se houve a observância do devido processo legal e se foi oportunizado o contraditório e a ampla defesa.
Nesse sentido o escólio do Ministro Victor Nunes Leal ao afirmar que:
Em síntese, nas palavras de José Cretella Jr., ao Poder Judiciário, quando chamado a examinar o ato administrativo "cumpre tão-somente o patrulhamento da legalidade ou da legitimidade do ato."5
Luciano Wagner Firme6, Analista de Finanças e Controle do Distrito Federal, assim define a tomada de contas especial:
A definição em realce, ainda que jungida à legislação pertinente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, sintetiza a essência da Tomada de Contas Especial, já que indica seus específicos fins, refere aos que a ela se submetem, e alude aos princípios basilares da Administração Pública e também aos regentes do procedimento e do processo administrativo.
O escopo da TCE é bem preciso: almeja a reparação de dano lesivo ao erário, bem como a efetividade do dever de prestar contas, dever este que encontra assento constitucional, mais precisamente no parágrafo único do artigo 70 da Lei Maior, que obriga a qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.7
Pelo comando legislativo, portanto, nos casos em que se der a omissão no dever de prestar contas, ou a prática de ato do qual resulte dano ao erário, se insere a TCE como o devido processo legal.
Cabe alertar que não havendo a observância do devido processo legal, mesmo que reste assegurada a ampla defesa e o contraditório, a decisão que dele advir é passível de nulidade. Afinal, esse princípio goza de status constitucional, no sentido de que ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal8, o qual, aliado ao direito de acesso à justiça, e o direito ao contraditório e à plenitude de defesa, completa o ciclo das garantias processuais, conforme o ensinamento de José Afonso da Silva9.
É importante realçar a confusão que comumente se instala na Administração quando ocorre um fato motivador de instauração de TCE.
Como se trata de uma espécie de procedimento administrativo, considerando exclusivamente a fase interna desenvolvida pela Administração, é freqüente àqueles que não são afeitos à TCE, darem início à sindicância ou processo administrativo disciplinar.
Para bem distingui-los basta atentar para os fins a que se destinam. A sindicância e o processo administrativo disciplinar se voltam para a apuração e posterior punição de servidor público por falta disciplinar, regulando-se invariavelmente pelo Estatuto dos Servidores. Já a TCE tem por objetivo apurar a ocorrência de dano ao erário, expressar o valor desse dano e o responsável pela ação ou omissão danosa.
A diferença entre esses procedimentos possibilita a sua concorrência podendo, portanto, serem instaurados concomitantemente, porque, além de lesiva ao erário, a ação também poderá implicar em uma falta funcional, passível de punição ao servidor que não cumpriu seus deveres.
Como exemplo dessa simbiose de procedimentos pode-se conjecturar o caso em que um servidor, sentindo-se ofendido por alguém em seu ambiente de trabalho, com a intenção de agredi-lo fisicamente lhe arremessa um bem público. Em uma só ação deflui: a ocorrência de dano que deve ser reparado - responsabilidade civil; comportamento não compatível com o exercício de cargo público - falta funcional; e ainda a ação dolosa da qual resultara lesão corporal - crime.
Cada fato tipificado deve ser tratado no foro apropriado. A sindicância e o processo displinar administrativo se desenvolvem e se encerram na própria Administração; o juízo formado e a punição ficam restritos àquele âmbito. A TCE tem seu desenvolvimento na própria Administração, fase interna. O julgamento, porém, dar-se-á no Tribunal de Contas, na denominada fase externa da TCE. O crime, por sua vez, será processado no juizado criminal.
O Professor e atual Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Jorge Ulysses Jacoby Fernandes, ao comentar sobre a distinção desses procedimentos, esclarece que em relação àqueles que se desenvolvem na Administração, há pontos de contato, asseverando que:
Em conformidade com o disposto no art. 10 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, a instauração de TCE cabe à "autoridade administrativa competente". Será que essa competência se encontra estabelecida em norma legal específica, conferindo capacidade para a instauração de TCE, ou provém ela de um dever?
A resposta, em apertada síntese: a iniciativa de instaurar o procedimento de TCE é corolário do dever de prestar contas.
Aquele ao qual se destina um patrimônio público, bens, dinheiro, recursos humanos, em razão da investidura em cargo ou função pública, se obriga a empregá-los regularmente na produção de bens e serviços públicos, se inscrevendo no rol dos obrigados a prestar contas.
Nesse desiderato, contudo, pode ocorrer a prática de ato lesivo ao erário, que não decorra de sua ação ou omissão, mas que envolva o patrimônio ou valores sob sua responsabilidade, impondo assim, o dever de instaurar TCE, o qual deriva do dever de prestar contas.
Apesar de no âmbito do Direito Civil a responsabilidade solidária não caracterizar uma punição, mas uma obrigação que decorre de um contrato ou de uma condição, ou vínculo estabelecido entre pessoas, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas lhe imprime esse caráter quando adota a expressão "sob pena de responsabilidade solidária". Por conseguinte, responderá a autoridade administrativa que se omitir nesse dever em igualdade de condições pelo valor do dano apurado, ainda que não tenha contribuído para a sua ocorrência.
Voltando-se para o pólo passivo da TCE, ou seja, visando identificar os que podem ser responsabilizados por meio desse procedimento, têm-se os agentes públicos, assim compreendendo os que se vinculam com a Administração Pública em razão de cargo, emprego ou função, cujos atos redundem em dano ao erário, e aqueles que sem vínculo com a Administração se obrigam à prestação de contas por receberem e gerenciarem recursos públicos.
Se no desenvolvimento de uma TCE se verificar que a responsabilidade recai exclusivamente sobre particulares sem vínculo com a Administração, ou, se o vínculo estabelecido não lhes imponha o dever de prestar contas, como no caso dos que celebram contratos com a Administração, é obrigatório o encerramento da TCE.
A exceção se dá quando é verificado conluio entre o particular e o agente público, conforme dispõe o artigo 18, § 2º, "b", da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, que prevê a fixação da responsabilidade solidária do "terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo, haja concorrido para a ocorrência do dano apurado".
Os motivos que devem mover a autoridade administrativa à instauração de uma TCE são: a omissão no dever de prestar e a ocorrência de dano ao erário.
De forma abreviada, tocando somente nos pontos que se entende mais problemáticos, torna-se necessário realçar alguns aspectos que invariavelmente orbitam esses motivos determinantes, comumente chamados de fatos ensejadores da Tomada de Contas Especial. ...
A ocorrência de dano ao erário deve desencadear a instauração de TCE, com o fim de elucidar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano.
Em consonância com o artigo 10, da Lei Complementar Estadual nº 202/00 o dano ao erário pode ser proveniente de desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos, ou pela prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico.
Desfalque, segundo De Plácido e Silva11, é sinônimo de alcance. A definição de alcance pode ser encontrada na Instrução Normativa nº 01/2001 do Tribunal de Contas, no parágrafo único do artigo 11, in verbis:
O desvio de dinheiro, bens e valores ocorre quando a finalidade que grava esses recursos públicos não é observada. Tratando de atos da administração pública, o seu fim não pode ser outro além do interesse público.
Há, porém, a possibilidade de concorrer o desvio de finalidade e a prestação de serviço público, caso em que a aplicação dos recursos satisfaz o interesse público, já que traz benefício à coletividade, mas descumpre o fim legalmente previsto. Nesse caso a Tomada de Contas Especial apurará as causas que levaram o administrador a afastar-se da finalidade definida em lei e analisadas as circunstâncias definirá a responsabilidade.
A Administração Pública, por força do princípio da legalidade, tem por amarras os termos da lei; o seu campo de ação se limita ao espaço posto pelo legislador. Concebida a lei como verdadeira baliza da atuação do administrador público, a ação praticada sem suporte legal é passível de anulação.
O ato ilegítimo é comumente adotado como sinônimo de ato ilegal. O ministro Marcos Vilaça, em matéria veiculada em 30.05.88 no Jornal do Brasil, sob o título "Contas Públicas e Descentralização" assere que: "a legitimidade formal das ações do governo é sua conformidade à lei. A legitimidade substantiva envolve o bom uso dos recursos públicos, significando, ao mesmo tempo, seu emprego socialmente desejado, tecnicamente factível e economicamente eficiente. A legitimidade substantiva, em suma, mede-se na escala dos resultados."12
Como se vê, é mais amplo o exame da legitimidade, não se ajustando plenamente à legalidade, pois a legitimidade, em seu aspecto substancial guarda consonância com a justiça, e no caso de envolvimento de recursos públicos será justo se satisfizer o interesse público.
No que concerne ao ato antieconômico, este se revelará quando se mostrar uma desvantagem para a Administração na relação custo benefício.
Para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes o ato antieconômico se revela pouco inteligente, ainda que seja praticado com base na lei e vise o interesse público.
Assim, tanto o exame da ilegitimidade quanto o da economicidade se prendem ao mérito do ato, o qual pode ser considerado no julgamento das contas com apoio em comando constitucional13, posto que na fiscalização a cargo do controle externo há que se atentar para a legalidade, a legitimidade e a economicidade, dispondo ainda a Lei Complementar nº 202/00:
Maior efetividade do controle da legitimidade e da economicidade pode ser atingida pelo controle interno, que à vista de tais constatações pode, de forma mais célere, impugnar tais atos e encaminhar meios aos agentes administrativos para o seu expurgo assegurando economia e eficiência na gestão pública.
A adoção de providências para a instauração de TCE, segundo a dicção do artigo 10 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, deve ser imediata. Porém, considerando a Instrução Normativa nº 01/2001, da Corte de Contas de Santa Catarina, sobressai um lapso temporal que antecede a TCE.
Consoante o § 3º do artigo 1º da sobredita Instrução Normativa, a TCE é medida de exceção, devendo ser instaurada somente após esgotadas as providências administrativas internas com vistas à recomposição do erário.
Instala-se aí o que o Professor Léo da Silva Alves14 denomina de "Pré-fase", posto que ocorre antes da fase interna da TCE, a qual é sucedida pela fase externa que se processa no Tribunal de Contas, findando com o julgamento.
A Pré-fase se caracteriza por procedimentos mais singelos e céleres, não desprezando as formalidades que são inerentes aos procedimentos administrativos, e o seu emprego se dirige mais às situações em que ocorre dano ao erário.
Conforme estipulado no parágrafo único do artigo 2º da Instrução Normativa nº 01/2001 a adoção dessas medidas administrativas deve ocorrer no prazo máximo de trinta dias.
Como não se trata ainda de uma TCE, pode ser iniciada pelo Chefe imediato do setor onde ocorreu o fato gerador do dano, procedendo à notificação do servidor ou servidores responsáveis para que seja examinada a forma de recomposição do prejuízo.
Na hipótese de acerto, é devida a formalização de Termo de Responsabilidade e de Composição, assegurando à Administração o compromisso por parte do responsável e garantindo a este a extinção da responsabilidade civil.
A reparação do dano se efetivará com a reposição do bem ou pela indenização, podendo, neste caso, mediante autorização do funcionário, efetuar-se desconto em folha de pagamento.
Visando regularizar as contas cujo reparo se deu por meio das providências administrativas faz-se necessário o registro contábil do Termo de Responsabilidade e Composição. Esse registro deve preferencialmente ser efetivado de forma impessoal referindo ao número do Termo de Responsabilidade e Composição.
Caso não haja solução para a recomposição do dano, quer pelo não atendimento à notificação, ou comparecendo o funcionário e não assumindo a reparação do dano, o Chefe encaminha ao ordenador de despesa o comprovante da Notificação, cientificando-o do resultado infrutífero e recomendando a instauração de Tomada de Contas Especial.
Há que se reconhecer uma falha na Instrução Normativa nº 01/2001, que não fixou um prazo para a conclusão das providências administrativas que antecedem a instauração da TCE pela autoridade administrativa. Todavia, não se pode admitir que tais providências superem o prazo fixado para a conclusão da TCE na fase interna, considerando que aqueles procedimentos são mais singelos. O Tribunal de Contas da União15 estabeleceu o prazo de cento e oitenta dias para a adoção das providências administrativas.
Segundo o Professor Léo, a autoridade administrativa, considerando o valor do dano, poderá determinar ao setor jurídico que tente novo contato e acerto, e persistindo o resultado, deverá instaurar a TCE para resguardar a própria responsabilidade.
A flexibilização da expressão "imediatamente" guarda consonância com o princípio da razão suficiente ab-rogável, como afirma o Professor Jacoby:
Para que os procedimentos inerentes à Pré-fase se constituam em prática rotineira e eficiente é necessária a sua regulamentação pelo administrador.
A fase interna tem por marco a instauração da TCE pela autoridade administrativa, e o primeiro passo nessa direção é a designação da Comissão de Tomada de Contas Especial.
A designação, preferencialmente de Comissão, há que se dar por meio de portaria, que delega a um colegiado a execução de um encargo definido, transferindo-lhe autoridade e dever.
O Professor Léo assevera que a designação de uma comissão ao invés de um único servidor, congrega as seguintes vantagens: inibe atitudes intimidativas e robustece o ônus da prova nos depoimentos, facilita as apurações à medida que permite a divisão de tarefas, reduz o tempo dos trabalhos, pelo mesmo motivo, divide a responsabilidade das funções e facilita o treinamento prático dos servidores.
A Comissão de TCE, em síntese, deve se empenhar na fase instrutória, coligindo provas que possam esclarecer e elucidar os fatos e a responsabilidade, apurando então o valor do dano, podendo, para tanto, encaminhar os autos à área específica capaz de proceder a quantificação do prejuízo, zelando sempre pela organização necessária à formalização dos autos.
De posse dos elementos essenciais, a Comissão procederá à notificação do responsável, a ele informando: da instrução preliminar do processo de tomada de contas, da apuração do valor cuja responsabilidade é a ele atribuída, da forma de recolhimento no prazo de cinco dias, da possibilidade de em não recolhendo oferecer as suas alegações.
Por se constituir a Tomada de Contas na fase interna em mero procedimento, a não concessão do direito de defesa não implicará em nulidade, mas, considerando a possibilidade de melhor esclarecer os fatos, atento ao princípio da verdade material, e ainda a hipótese de o responsável consentir na reparação do dano nesse novo chamamento, é de bom alvitre que pelo menos se instale, nessa fase, o contraditório. Considerando a Comissão de TCE que as alegações do notificado são plausíveis, poderá, ainda, permitir-lhe a produção de provas.
Cabe insistir que o atingimento da verdade material deve ser uma constante nesse procedimento, pois a indicação incorreta de responsável se verificada em fase posterior denotará a ineficiência da Comissão e o desperdício de tempo e de recursos públicos na execução do procedimento.
O ato derradeiro da Comissão de TCE é o Relatório, que, em cumprimento à Instrução Normativa nº 01/2001, indicará de forma circunstanciada o motivo determinante da instauração da TCE, os fatos apurados, as normas legais e regulamentares desrespeitadas, os respectivos responsáveis e as providências que devem ser adotadas pela autoridade competente para resguardar o erário.16
Ultimado o Relatório, dá-se ciência do mesmo à autoridade administrativa responsável, a qual poderá determinar novas diligências, discordar das conclusões sob fundamentações, devendo ao final encaminhar o processo para a manifestação do controle interno.
Atrelado à Instrução Normativa nº 01/2001 o órgão de Controle Interno emitirá Certificado de Auditoria, acompanhado do respectivo Relatório, manifestando-se quanto à adequada apuração dos fatos, indicando as normas ou regulamentos eventualmente infringidos; correta identificação do responsável; precisa quantificação do dano e das parcelas eventualmente recolhidas.
Aqui pode surgir uma dúvida: se o relatório em questão se trata do Relatório da Comissão ou de outro Relatório produzido pelo órgão de Controle Interno.
Para dirimi-la basta atentar para o que se encontra estabelecido no artigo 11, inciso III, da Lei Complementar Estadual nº 202/2001:
Aduziu ainda a Exma. Conselheira:
Conforme o desenho processual do TCDF, nas Tomadas de Contas Especiais que se situam abaixo do valor de alçada, a busca pela reparação do dano fica sob a responsabilidade da Administração, que deverá manter a inscrição do débito do responsável.
No caso da Corte de Contas Catarinense a vinculação traçada foi outra, a sua referência se dá em relação ao valor adotado pela Fazenda Pública Estadual para dispensa do ajuizamento da dívida ativa.
Assim, por forca do disposto no art. 24 da LC 202/0020, as Tomadas de Contas Especiais que se situarem abaixo do valor de alçada, mas acima do valor fixado pela Fazenda Pública Estadual para dispensa do ajuizamento da dívida ativa mereceram o julgamento do Tribunal de Contas. Àquelas que representarem valor abaixo do adotado pela Fazenda Pública Estadual para dispensa do ajuizamento da dívida ativa, serão arquivadas e o débito imputado será inscrito em cadastro específico de devedores.
No julgamento das contas o Tribunal poderá decidir que são regulares, dando quitação plena ao responsável21, regulares com ressalva, dando quitação ao responsável e recomendando à unidade gestora para que adote medidas necessárias à correção das faltas identificadas e previna a ocorrência de outras semelhantes22; ou julgá-las irregulares.
Cabe alertar que o julgamento das Contas Anuais, as quais abrangem atos de gestão de um exercício, deve aguardar o julgamento de Tomada de Contas Especial que envolva o mesmo responsável. Isso porque a irregularidade apurada em Tomada de Contas Especial pode macular as Contas Anuais.
Se as Contas Anuais já foram submetidas a julgamento e consideradas regulares, dando-se assim a quitação plena ao responsável, a apreciação posterior de irregularidades em outros processos envolvendo o mesmo responsável só deverá ocorrer se houver recurso de Revisão, para o qual tem legitimidade o Ministério Público.23
Julgando irregulares e havendo débito fica o responsável condenado a pagá-lo atualizado monetariamente, acrescidos dos juros de mora devidos, sendo ainda passível de multa.24
A Constituição Federal de 1988 conferiu à decisão do Tribunal de Contas que resulte em imputação de débito, eficácia de título executivo25. Imprescinde, portanto, de lançamento em dívida ativa para que se promova a cobrança do débito.
Entretanto, é devida a inscrição de débitos e multas imputadas pelo Tribunal de Contas em dívida ativa, primeiro, porque tal procedimento é posto pela Lei Federal nº 4.320/6426; segundo, porque somente com o pagamento será possível ao responsável inscrito em dívida ativa fazer prova da sua regularidade fiscal, necessária, por exemplo, para a contratação com a Administração27, sendo um motivo a mais para a quitação do débito.
Existe, ainda, duas outras modalidades de decisão. Uma é a consideração das contas iliquidáveis, quando caso fortuito ou força maior, comprovadamente alheios à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento do mérito.28
Para bem garantir o direito à ampla defesa no âmbito da Corte de Contas é assegurado ao responsável o manejo dos recursos previstos na Lei Orgânica do Tribunal de Contas.
Frente às decisões do Tribunal proferidas em julgamento de contas é facultado ao responsável a interposição de recurso nas seguintes modalidades: Reconsideração, Embargos Declaratórios e Revisão. ..."
Se houver comprovada omissão no dever de promover a cobrança dos créditos inscritos em dívida ativa e isto resultou e dano ao erário, o responsável pode ser instado a raparar o dano.
Com base em regular procedimento de Tomada de Contas, cabe ao município inscrever o débito em dívida ativa e promover execução judicial dos valores com base no art. 2º, da Lei Federal 6.830/80, e art. 39, § 2º, da Lei Federal 4.320/64.
Cabe ressaltar, a partir da instauração da Tomada de Contas Especial, e já conhecido o crédito provisório e o responsável, o serviço de contabilidade pode inscrever o crédito na conta "Responsabilidade Financeira" (ou "Responsáveis"), do Ativo Financeiro Realizável, integrante do Balanço Patrimonial do município, até o pagamento definitivo ou a exoneração da responsabilidade.
Nesse sentido, João Angélico29 indica que a conta Responsabilidades Financeiras se presta a "inscrição de responsabilidade por alcance, pagamento indevido, pagamento sem autorização expressa, pagamento de débito prescrito, diferença de caixa, perdas de dinheiro por qualquer circunstância".
Além disso, a negligência na cobrança dos créditos públicos pode constituir ato de improbidade administrativa, consoante previsto no art. 10, inciso X, e art. 11, inciso II, da Lei nº 8.429/92:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:
...
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
...
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:
...
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;...
Neste caso, a Lei de Improbidade Administrativa prevê sanções, dentre as quais o ressarcimento do prejuízo ao erário. Cabe à autoridade que tiver conhecimento dos fatos lesivos ao erário representar à autoridade competente.
Sugere-se ao Exmo. Auditor Relator Altair Debona Castelan, que submeta voto ao Egrégio Tribunal Pleno, sobre consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Imbuia, Sr. Antônio Oscar Laurindo, para respondê-la nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. O não ajuizamento das competentes ações de execução fiscal de dívida ativa regularmente inscrita, decorrente de comprovada desídia do administrador, deixando-as prescrever, e conseqüentemente causando dano ao erário, enseja a instauração de Tomada de Contas Especial por parte da municipalidade (art. 10, da Lei Complementar nº 202/2000), com posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado, nos termos da Instrução Normativa nº TC-001/2001.
2.2. A Tomada de Contas Especial ao ser recebida por esta Corte de Contas constitui processo, que será julgado em separado se alcançar o valor de alçada. Não atingindo o referido valor, a decisão será dada junto com as Contas Anuais, ou com as Contas de Administrador.
2.3. O município, com base em regular procedimento de Tomada de Contas Especial, independentemente de manifestação ou não do Tribunal de Contas, deve inscrever o débito em dívida ativa, promovendo, se for o caso, diretamente a execução judicial dos valores (art. 2º, da Lei Federal 6.830/80 c/c 39, §2º, da Lei Federal 4.320/64).
2.4. A partir da instauração da Tomada de Contas Especial, o serviço de contabilidade municipal pode promover a inscrição do crédito conhecido na conta "Responsabilidade Financeira" (Responsáveis), do Ativo Financeiro Realizável, integrante do Balanço Patrimonial do município."
A douta Procuradoria ao analisar o questionamento apresentado pelo Chefe do Poder Executivo do Município de Imbuía, Sr. Antônio Oscar Laurindo, a respeito da possibilidade de cobrança de dívida ativa prescrita e não cobrada pela gestão anterior, acompanha a manifestação da Consultoria Geral em conhecer da consulta, em face ao entendimento dos comandos de admissibilidade contidos no art. 59, XII, da Constituição Estadual, bem como o inciso XV do art. 1º da LC 202/00, e quanto ao mérito, responder como o acima transcrito.
É o Relatório
Este Relator, considerando que o Consulente detém legitimidade para o encaminhamento de consultas a esta Corte de Contas;
Considerando o Parecer da Consultoria Geral que é acompanhado na íntegra pela douta Procuradoria, formula ao Egrégio Tribunal Pleno a seguinte proposta de julgamento:
Diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no Art. 59 da Constituição Estadual, no artigo 1º da Lei Complementar n. 202/2000, decide:
6.1 - Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
6.2. Responder a consulta nos seguintes termos:
6.2.1. O não ajuizamento das competentes ações de execução fiscal de dívida ativa regularmente inscrita, decorrente de comprovada desídia do administrador, deixando-as prescrever, e conseqüentemente causando dano ao erário, enseja a instauração de Tomada de Contas Especial por parte da municipalidade (art. 10, da Lei Complementar nº 202/2000), com posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado, nos termos da Instrução Normativa nº TC-001/2001.
6.2.2. A Tomada de Contas Especial ao ser recebida por esta Corte de Contas constitui processo, que será julgado em separado se alcançar o valor de alçada. Não atingindo o referido valor, a decisão será dada junto com as Contas Anuais, ou com as Contas de Administrador.
6.2.3. O município, com base em regular procedimento de Tomada de Contas Especial, independentemente de manifestação ou não do Tribunal de Contas, deve inscrever o débito em dívida ativa, promovendo, se for o caso, diretamente a execução judicial dos valores (art. 2º, da Lei Federal 6.830/80 c/c 39, §2º, da Lei Federal 4.320/64).
2.4. A partir da instauração da Tomada de Contas Especial, o serviço de contabilidade municipal pode promover a inscrição do crédito conhecido na conta "Responsabilidade Financeira" (Responsáveis), do Ativo Financeiro Realizável, integrante do Balanço Patrimonial do município
Gabinete de Conselheiro Substituto, em 18 de junho de 2004.
Altair Debona Castelan
Conselheiro Substituto
4
Apud. Fernandes. Pág. 415. 5
Apud. Fernandes. Pág. 417. 6
Firme, Luciano Wagner. O Procedimento de tomada de contas especial na administração do Distrito Federal. Jus Navegandi, Teresina, 2002. 7
O dever de prestar contas também se encontra inscrito no parágrafo único do art. 58 da CE, sendo extensivo aos Municípios por força do § 1º do art. 113 da CE. 8
Art. 5º, LIV, da Constituição Federal. 9
Curso de Direito Constitucional Positivo, 1999. 10
Obra citada, página 43.
11
Vocabulário jurídico, p. 259. 12
Citado Jacoby Fernandes, p. 181. 13
Art. 70 da CF. 14
Curso: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, promovido pelo Centro Ibero-Americano de Administração e Direito CEBRAD, ministrado pelo Professor Léo da Silva Alves, em Brasília, em dezembro de 2002. 15
Instrução Normativa nº 13, de 04 de dezembro de 1996, art. 1º, § 1º. 16
Art. 5º, IV, da I.N. nº 01/2001. 17
Art. 10, § 2º da LC 202/00 e art. 6º da IN nº 01/2001. 18
Art. 15 da LC 202/00. 19
Art. 10, § 3º da LC nº 202/00 e art. 7º da IN nº 01/2001. 20
Art. 24. A título de racionalização administrativa e economia processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrança seja superior ao valor do ressarcimento, o Tribunal, em decisão definitiva, poderá determinar o arquivamento do processo, sem cancelamento do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor, para lhe ser dada quitação.
§ 1º O valor do débito imputado na forma do caput deste artigo, para fins de arquivamento de processo sem cancelamento do débito, será o mesmo adotado pela Fazenda Pública Estadual para dispensa do ajuizamento de dívida ativa.
§ 2º O débito imputado na forma do caput este artigo será inscrito em cadastro específico de devedores, mantido pelo Tribunal de Contas. 21
Art. 19 da LC nº 202/00. 22
Art. 20 da LC nº 202/00. 23
A regra, apesar de não expressa na legislação do Tribunal, guarda consonância com a lógica processual da Lei Orgânica, haja vista que o julgamento pela regularidade dá quitação plena ao responsável. Para recurso à analogia é possível valer-se esta Corte de Contas do artigo 206 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, Resolução nº 155, de 4 de dezembro de 2002. 24
Art. 21 da LC nº 202/00. 25
Art. 71, § 3º da CF. 26
Art. 39, § 2º. 27
Art. 29, III, da Lei Federal nº 8.666/93. 28
Arts. 22 da LC nº 202/00. 29
João Angélico. Contabilidade Pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1994.
Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de co-responsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares, deverão tomar imediatas providências para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo-se as comunicações a respeito ao Tribunal de Contas.
Art. 10. A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências administrativas com vistas à instauração de tomada de contas especial para apuração de fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, quando não forem prestadas as contas ou quando ocorrer desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos, ou ainda se caracterizada a prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário.
A disposição constitucional de que a lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão de direito individual não é obstáculo a esse entendimento – de que a competência das Cortes de Contas torna prejudicial e definitivo o pronunciamento sobre o fato material – porque, no caso, a redução de competência do Judiciário resulta da Constituição e não da lei.4
TCE é um instrumento de rito singular utilizado pela Administração Pública para verificar, à luz dos princípios pertinentes, a correta aplicação dos recursos públicos, bem como apurar a responsabilidade civil de todos aqueles que, quer pelo exercício de funções ou cargos, quer em razão da gestão de recursos do erário, tem o dever de prestar contas.
Parágrafo único. Considera-se alcance:
I - as despesas impugnadas pelo Tribunal;
II - as diferenças verificadas para menos na receita e para mais na despesa;
III - os desfalques verificados em dinheiro, bens, ou valores públicos;
IV- o adiantamento e demais antecipações de recursos cuja aplicação não tenha sido devidamente comprovada no prazo fixado;
V- os saldos em poder dos responsáveis, após esgotado o prazo de prestação de contas;
VI - os saldos não escriturados devidamente.
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:
( . . . )
§ 2º No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade, a eficiência e a economicidade dos atos de gestão e das despesas dele decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas.
O princípio em tela ganhou grande impulso em 1996, pelo advento, na esfera federal, da Instrução Normativa nº 13, que, disciplinando o art. 8º da Lei Orgânica do TCU, concedeu o prazo de 180 dias para que a Administração adotasse as providências necessárias à recomposição do erário, findo o qual seria obrigatória a instauração da TCE.
Tanto ganha a Administração, que tem prazo mais do que razoável para implementar medidas, visando extinguir a razão suficiente para a instauração de TCE, quanto o controle, que poderá dedicar-se a tarefas de maior relevo, em que a recomposição do erário é mais dificultada.
No prazo da norma, se as providências adotadas forem suficientes para compor o prejuízo ou fazer cessar a causa da instauração, não haverá a TCE.
Art. 11. Integrarão a prestação de contas e a tomada de contas, inclusive a especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento Interno do Tribunal, os seguintes:
I- relatório de gestão;
II- relatório do tomador de contas, quando couber;
III- relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão do controle interno que consignará qualquer irregularidade ou ilegitimidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigi-las; e
IV- pronunciamento do Secretário de Estado ou de Município, supervisor da área, conforme o caso, ou da autoridade de nível hierárquico equivalente.
Com isso se afasta qualquer dúvida quanto ao responsável pela autoria do Relatório exigido no inciso IV do artigo 5º da Instrução Normativa nº 01/2001 - trata-se de atribuição do órgão do Controle Interno.
No que concerne ao relatório de gestão, previsto no inciso I do artigo 11 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina, não deve ele ser exigido no caso de TCE, mas sim em relação às contas gerais, anuais.
Por força do disposto no art. 11, IV, da Lei Complementar nº 202/2000, repisado na Instrução Normativa nº 01/2001, em seu art. 5º, VI, o dirigente máximo do órgão gestor dos recursos ou de autoridade por ele delegada deverá pronunciar-se declarando qualquer irregularidade ou ilegalidade constatadas e as medidas adotadas para corrigi-las ou para ressarcir o erário.
Impõe-se também o registro contábil da Tomada de Contas Especial o qual permitirá o fechamento das contas, e do mesmo apontado quanto ao registro contábil do Termo de Responsabilidade e Composição, deve ser efetuado de forma impessoal, indicando o número da TCE correspondente.
Vencidas essas etapas, a Tomada de Contas Especial será encaminhada ao Tribunal de Contas para julgamento.
Chegada a fase externa, a Tomada de Contas Especial passa a constituir um processo, pois até então tratava-se de um procedimento de caráter excepcional, não envolvendo partes, nem redundando em julgamento, mas sim de mera atividade verificadora e investigatória, cujo escopo era desvendar a ocorrência de dano, clareando os fatos e circunstâncias que o motivaram e, em decorrência, identificar a autoria.
Como processo, na fase externa a Tomada de Contas Especial se desenvolverá com a observância do contraditório e da ampla defesa, respeitando direito fundamental inscrito no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
A ocasião da remessa da Tomada de Contas Especial ao Tribunal dependerá do valor de alçada, excepcionadas aquelas que tenham como fato ensejador a omissão no dever de prestar contas por responsáveis não vinculados à Administração Pública. Nesse caso, e tomando por exemplo os recursos transferidos a entidades privadas por meio de convênios, o encaminhamento independe do valor.
A razão dessa distinção sustenta-se no fato de que se trata de uma obrigação original, afeta ao gestor da entidade beneficiada, e como gestão específica deve se submeter ao julgamento do Tribunal de Contas, que se incumbe da atividade de controle externo.
A regulação referente ao envio de Tomada de Contas Especial, traça uma diferenciação em razão ao valor de alçada, atualmente fixado em R$10.000,00. Em decorrência dessa distinção pode o Tribunal de Contas dedicar-se mais detidamente às ocorrências que envolvam maiores danos, possibilitando, destarte, pela força executiva de sua decisão, melhor resultado na recomposição do erário.
Segundo as disposições da Lei Orgânica do Tribunal de Contas e a Instrução Normativa nº 01/2001, as Tomadas de Contas Especiais concluídas serão encaminhadas ao Tribunal para julgamento se o valor do dano, atualizado monetariamente e acrescido dos encargos legais, for superior ao valor de alçada fixado anualmente pelo Tribunal, mediante Decisão Normativa, para viger no ano civil seguinte.17
O exercício do contraditório e da ampla defesa se torna efetivo com a citação do responsável. A citação pode ser ordenada pelo Relator ou pelo Tribunal, em processo de contas em que se verifique débito ou irregularidade passível de aplicação de multa.
Citado o responsável, no prazo estabelecido poderá este apresentar defesa ou recolher a quantia devida. Havendo o recolhimento, e não havendo outras irregularidades dá-se o saneamento do processo.18
Se o dano for de valor inferior ao valor de alçada, a TCE será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do ordenador da despesa ou do administrador, para julgamento em conjunto.19
Como destaca Wagner Luciano Firme, já referenciado, a Conselheira do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Dra. Marli Vinhandeli, acompanhando manifestação do Ministério público em voto por ela proposto no Processo nº 2587/99-A, asseverou:
( . . . ) ao apreciar conjuntamente tais TCEs com as contas anuais (art. 9º, § 3º, da LC n.º 01/94), esta Casa está imprimindo ao julgamento, que não deixa de existir, um tratamento mais consentâneo com o ordenamento jurídico constitucional, na medida em que a análise das contas especiais, in casu, passa a ser de modo genérico e com enfoque voltado para as contas anuais, (. . . )
( . . . ) De acordo com o disposto nos arts. 71, II, da Constituição Federal, 78, II, da Lei Orgânica do DF, o julgamento das contas, em qualquer situação, cabe a este Tribunal, porém esta Corte, atenta aos princípios da economicidade e razoabilidade (arts. 70 da CF e 19 da LODF), não se imiscui em TCE envolvendo valor inferior ao de alçada. ( . . . )
Em consonância com o acima exposto e considerando:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
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