ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO OTÁVIO GILSON DOS SANTOS

1. RELATÓRIO

Tratam os autos de expediente encaminhado a esta Corte de Contas, autuado como Representação, o qual relata a ocorrência de suposta irregularidade cometida pela Titular do Poder Executivo do Município de Florianópolis, qual seja, não realização de audiência pública para elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício de 2004, em descumprimento, portanto, ao que estabelece o artigo 48, parágrafo único da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

O Representante juntou aos autos os documentos de fls. 06 a 147, incluindo o Edital de Audiência Pública nº 010/2003, publicado no Diário Oficial nº 17.159, de 23/05/2003 (fl. 19), onde a Câmara Municipal de Florianópolis convida os Munícipes para a participação da Audiência Pública para discussão do Projeto de Lei nº 10.198/03, proposta de Diretrizes Orçamentárias do Município de Florianópolis para o exercício de 2004, além da juntada da lista de presença na referida Audiência (fl. 26), bem como atas de sessões realizadas pela Câmara Municipal de Florianópolis.

Seguindo os autos para análise do Corpo Técnico, este manifestou-se por meio do Relatório nº 1440/2003 (fls. 148 a 150), entendendo estarem preenchidos os requisitos para seu recebimento, nos termos do art. 66 da LC 202/2000 c/c arts. 100 a 102 do Regimento Interno.

O Ministério Público junto a esta Corte de Contas emitiu o Parecer nº 0668/2004, de fls. 152 e 153, por meio do qual acompanha a posição do Corpo Técnico, no sentido de conhecer da presente Representação, eis que cumpridos os requisitos legais para tanto.

Vindo os autos à minha apreciação, na condição de Relator, entendendo que a conduta irregular alegada pelo Representante, qual seja, ausência de realização de audiência pública para elaboração da LDO, trata-se de conduta omissiva, e portanto, necessitando da ouvida da Representada para concluir-se pela sua ocorrência, determinou por meio do despacho de fl. 154, diligência à Prefeita Municipal de Florianópolis, para que apresentasse documentos e/ou informações acerca do cumprimento do artigo 48, parágrafo único da LRF (LC 101/2000), incluindo prova quanto à realização de audiência pública na fase de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício de 2004.

Assim, em resposta à Diligência, a Responsável encaminhou os documentos de fls. 159 a 168, sendo os mesmos submetidos à reanálise do Corpo Técnico, o qual emitiu a Informação nº 225/2004 (fls. 170 e 171), onde ratifica o entendimento anteriormente exposto, sob o argumento de que os documentos anexados aos autos pela Responsável já constavam da peça de Representação.

Voltando os autos à análise deste Relator, tem-se a observar que foi comprovada a realização de uma audiência pública, em data de 26/05/2003, na sede da Câmara Municipal de Florianópolis, de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo, contando com a presença de representantes de vários órgãos da Administração Pública Municipal, bem como do legislativo municipal, conforme atestam os documentos de fls. 161 a 167 dos autos, com a finalidade de discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de Florianópolis para o exercício de 2004.

Diante da participação de representantes do Município, seja no âmbito do legislativo, seja do executivo, resultando na discussão da referida LDO e considerando a publicação do Edital de Audiência Pública nº 010/2003, no Diário Oficial (fl. 168), visando a publicidade do ato, tem-se, a princípio, o cumprimento do disposto no artigo 48, parágrafo único da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe o que segue, verbis:

"A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos"

Entretanto, o disposto no referido artigo, refere-se ao princípio da transparência da gestão fiscal. Segundo consta do Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal, produzido e publicado no ano de 2001 pelo Tribunal de Contas, o texto do artigo 48 da LC 101/2000 representou "uma contribuição muito importante da Lei de Responsabilidade Fiscal ao definir que os principais relatórios fiscais devam ter ampla divulgação, assegurando inclusive a participação da sociedade na discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos."

Acerca dos meios em que se alcançará a transparência da gestão fiscal, segue a referida obra tecendo as considerações abaixo transcritas:

"A Lei estabelece que será dada ampla divulgação, ou seja, em diversos meios de comunicação (periódicos, diário oficial, mural público, entre outros), inclusive pela internet, para os planos, leis de diretrizes orçamentárias, orçamentos, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o Relatório Resumidos da Execução Orçamentária, o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos.

É obrigatória a realização de audiências públicas pelo Poder Público, à época da elaboração do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual (art. 48, parágrafo único da LRF), com ampla divulgação e devidamente comprovadas (editais de convocação e atas)."

Com base no texto acima descrito, conclui-se que o disposto no parágrafo único do artigo 48 da LC 101/2000, no que se refere à transparência da gestão fiscal, busca a mais ampla divulgação dos atos praticados pelo Poder Público, com utilização de publicações, disponibilizando informações a toda população, e criando mecanismos para a participação popular, como por exemplo, na elaboração da proposta de lei de diretrizes orçamentárias pelo Poder Público, que é o caso tratado nos presentes autos.

O conceito de transparência necessita de interpretação, e devemos fazê-la com base nos princípios que regem a administração pública, dando especial atenção à criação de incentivos variados que visem à efetiva participação da população, seja individualmente, seja por seus representantes, passando pela informação de modo geral, com disponibilização de dados referentes às ações e projetos do Poder Público, mas sobretudo com projetos que busquem a conscientização dos cidadãos quanto à importância da sua parceria com o administrador público na gestão da coisa pública.

Enfim, observando-se o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a inserção do princípio da transparência da gestão fiscal, verifica-se que a simples publicação em Diário Oficial acerca da realização de uma audiência pública para discussão da Lei de Diretrizes Orçamentários do Município, não produz o resultado esperado, eis que não atinge todos os segmentos da sociedade, sendo necessário um maior empenho do Poder Público, com iniciativas como as anteriormente sugeridas, para obter a maior participação possível da população.

Entretanto, estamos lidando com a mudança de comportamento da própria população e do administrador público. Isso não se dá de imediato e carece de um trabalho constante de conscientização, seguido de atitudes cada vez mais eficazes do Poder Público para melhor alcançar o resultado pretendido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial, pelo seu artigo 48.

Por estes motivos, que se aliam aos argumentos do Secretário Chefe do Gabinete de Planejamento da Prefeitura Municipal de Florianópolis, Sr. Edson Caporal, por meio do Ofício juntado à fl. 160, no sentido de que o artigo 48 da LC 101/2000 não representa regra encerrada em si mesma, eis que não deixa claro o número de audiências que devem ser realizadas, em que momento, etc. (o que, na opinião do Secretário geraria a necessidade de regulamentação da norma), é que se conclui que o dispositivo deve ser analisado - no caso de falta de normas que tragam mais objetividade ao mesmo - de uma forma sistêmica, para fins de definição de tais procedimentos, sempre fazendo uso do bom senso e da busca pelo Poder Público da forma mais eficaz para praticar seus atos com a maior transparência possível.

Assim, considerando todo o acima exposto, entendo que não obstante a audiência pública realizada na data de 26/05/2003, para discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de Florianópolis do exercício de 2004, não ter alcançado amplamente o objetivo buscado pelo parágrafo único do artigo 48 da LC 101/2000, é de se considerar o momento e as circunstâncias específicas dos presentes autos, especialmente a dificuldade de interpretação do referido dispositivo, diante de sua imprecisão (pois não define número de audiências, forma de sua realização, etc) - o que, na opinião de muitos, dependeria de regulamentação - motivo pelo qual este Relator posiciona-se por relevar a falha ocorrida no encaminhamento do processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício de 2004.

Oportuno ressaltar que, por meio dos documentos juntados aos autos pela Unidade Representada, às fls. 173 e seguintes, verificou-se que o Poder Executivo do Município de Florianópolis, tem tomado providências para discussão na fase de elaboração da LDO do exercício de 2005, com a participação popular no momento de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme demonstram o Edital de Convocação para a Audiência Pública, publicado em periódico, além de Ata da Audiência e Lista de Presença.

Contudo, considerando todo o acima exposto, este Relator considera relevante o encaminhamento de recomendação desta Corte de Contas, ao Titular da Unidade, para que passe a interpretar a norma contida no parágrafo único do artigo 48 da LRF, de forma sistêmica, buscando o seu cumprimento, diante do alcance de seus objetivos, que é a transparência da gestão pública, aprimorando os procedimentos que visem o incentivo e à oportunização da participação cada vez maior da população, in casu, na elaboração e discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município.

2. VOTO

Desta forma, considerando as razões expostas por meio do Parecer deste Relator, VOTO no sentido de que o Tribunal Pleno adote a Decisão que ora submeto a sua apreciação:

2.1. Conhecer da presente Representação, eis que atendidos as exigências contidas no artigo 66 da LC 202/00 c/c art. 100 e segs. do Regimento Interno desta Corte, deixando de determinar a apuração dos fatos, eis que já foi exaurida tal etapa por meio dos presentes autos;

2.2. No mérito, recomendar ao Titular do Poder Executivo do Município de Florianópolis, que tome providências efetivas para o alcance dos objetivos traçados pelo parágrafo único do artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, promovendo esforços para incentivar e oportunizar a participação da população na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município, realizando inclusive audiências públicas, que representem a transparência do processo;

2.3. Determinar o arquivamento dos presentes autos;

2.4. Dar ciência desta Decisão ao Representante e à Representada, encaminhando cópia do Relatório e Voto deste Relator que a fundamentam.

Gabinete do Conselheiro, em 26 de novembro de 2004.

Otávio Gilson dos Santos

Conselheiro Relator