ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor Gerson dos Santos Sicca
PROCESSO N.			REC 03/07754855
UG/CLIENTE			DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGEM
RECORRENTE			EDGAR ANTÔNIO ROMAN
ASSUNTO			Recurso de Reexame-processo AOR 02/09759372

Recurso. Reexame. Preliminar. Responsabilidade pelos atos praticados.

Não há prova de que o responsável tenha delegado a subordinados a realização dos atos apontados pela auditoria.

Preliminar. Conceito de "grave infração à norma legal". Desnecessidade de regulamentação.

O conceito de "grave infração à norma legal", elemento da tipicidade considerado pressuposto para a aplicação de multa, não requer regulamentação infralegal para ser aplicado pelo intérprete.

Fiscalização da faixa de domínio.

Tendo o Plenário afastado a irregularidade, por entender que o responsável adotou providências para sanar a irregularidade, mostra-se razoável que se adote idêntico posicionamento no caso objeto de análise.

Bens apreendidos. Ausência de procedimentos para a realização de hasta pública.

Caracteriza grave infração ao Código de Trânsito Brasileiro a ausência de procedimentos para a realização de hasta pública com o objetivo de alienar bens apreendidos e não reclamados. Entretanto, tendo em vista recente decisão deste Tribunal em sentido contrário, e a fim de evitar disparidade decisória, deve ser afastada a multa aplicada.

Veículos apreendidos. Guarda.

Inexistindo regulamentação especídica que discipline as condições de guarda dos veículos apreendios deve-se afastar a multa aplicada.

I- RELATÓRIO

Trata-se de recurso de reexame interposto contra o teor do Acórdão n° 1513/2003, proferido no processo n° AOR 02/09759372. Eis o conteúdo do julgado:

"6.1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada no 17º Distrito Rodoviário do DER/SC, de São Bento do Sul, com abrangência sobre os mecanismos de controle dos equipamentos e dos veículos, os trabalhos executados através dos contratos de conserva, as atividades desenvolvidas, as obras e instalações existentes na faixa de domínio e a guarda e os procedimentos para a realização de leilão dos veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Estadual, relativa ao período de janeiro a julho de 2002.

6.2. Julgar improcedentes as preliminares suscitadas pelo Sr. Edgar Antônio Roman em suas alegações de defesa, considerando irregulares, com fundamento no art. 36, § 2º, alínea "a", da Lei Complementar n. 202/2000, atos descritos neste processo.

6.3. Aplicar ao Sr. Edgar Antônio Roman - ex-Diretor-Geral do Departamento de Estradas de Rodagem - DER/SC, CPF n. 070.426.639-34, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.3.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da fiscalização deficiente da faixa de domínio de competência do 17º Distrito Rodoviário do DER/SC (DEINFRA), de São Bento do Sul, em descumprimento aos arts. 56, VI, "a", da Lei Federal n. 9.831/95 e 2º, "a", do Regimento Interno do DER/SC (DEINFRA), aprovado pelo Decreto Estadual n. 1.164/96, conforme apontado no item (item 2.3 do Relatório DCE);

6.3.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de procedimentos com relação ao leilão dos veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Estadual, em descumprimento ao art. 328 do Código de Trânsito Brasileiro (item 2.4 do Relatório DCE);

6.3.3. R$ 400,00 (quatrocentos), em face da ausência de procedimentos quanto à guarda dos veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Estadual, em descumprimento aos arts. 262 do CTB, 37, § 6º, da Constituição Federal, 15 e 159 da Lei Federal n. 3.071/16, e 43 e 186 c/c o art. 927 da Lei Federal n. 10.406/02 (item 2.5 Relatório DCE).

6.4. Recomendar ao Departamento Estadual de Infra-Estrutura - DEINFRA a adoção de providências visando à elaboração de consistente controle:

6.4.1. das atividades das unidades decentralizadas, conforme preconiza o art. 35, I, do Regimento Interno do DER/SC (DEINFRA), aprovado pelo Decreto Estadual n. 1.164/96 (item 2.1 do Relatório DCE);

6.4.2. dos serviços executados pelos equipamentos e veículos de prestação de serviços, em atendimento ao disposto nos arts. 14 e 37 do Decreto Estadual n. 144/71 (item 2.2 do Relatório DCE).

6.5. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório de Auditoria DCE/Insp.2/Div.4 n. 315/2003, aos Srs. Edgar Antônio Roman - ex-Diretor-Geral do Departamento de Estradas de Rodagem - DER/SC, e Romualdo Theophanes de França Júnior - Diretor-Geral do Departamento Estadual de Infra-Estrutura - DEINFRA."

Manifesta o recorrente inconformismo com a análise das preliminares por ele sustentadas. Quanto às multas aplicadas, requer o afastamento das mesmas, tendo em vista diversas considerações apresentadas, e que serão descritas adiante.

A Consultoria Geral, por intermédio do parecer n° 123/2007(fls.19-53), sugere o cancelamento das multas referidas nos itens 6.3.1, 6.3.2 e 6.3.3 do Acórdão e a manutenção dos demais termos do julgado.

O Ministério Público acompanhou a Consultoria Geral.

Após, o Relator, Conselheiro César Filomeno Fontes, requereu a redistribuição do processo, por considerar-se impedido.

É o relatório.

II-FUNDAMENTAÇÃO

II.1. Preliminares

II.1.1. Impropriedade na identificação do responsável;

O recorrente aduz que a Área Técnica, no processo originário, manteve o tradicional entendimento de que o titular da unidade é o responsável por todos os atos praticados por seus subordinados, desconsiderando o disposto nos arts. 10 e 13, §1°, da Lei Complementar Estadual n° 202/2000. Alega, ainda, que em resposta à audiência afirmou que a ausência de elementos informativos sobre a razão de ter sido indicado como responsável cerceou o seu direito ao contraditório e à ampla defesa.

Não procede a alegação. Como bem asseverou a Consultoria Geral, a responsabilidade pelos atos praticados é do dirigente da unidade, salvo na hipótese em que haja delegação formal de competência, o que não ocorreu na situação em análise. Por essa razão, não sensibiliza o argumento do responsável de que era impossível tomar conhecimento de todo o ocorrido. Na hipótese em que o agente público verifique ser inviável controlar todo o processo decisório, deverá ele adotar as providências para delegar competências a servidores com grau de responsabilidade compatível com a atribuição que lhe está sendo atribuída. Não agindo desta forma, o ordenador primário continuará responsável por todos os atos.

Sendo assim, rejeita-se a preliminar.

II.1.2. Art.70, II, da Lei Complementar n° 202/2000 não é auto-aplicável;

Para o recorrente, o aludido preceito depende de regulamentação para ser aplicado. Entende, além disso, que não se pode adotar interpretação extensiva, a fim de buscar o conceito de grave infração na Resolução TC/SC n° 01/02.

Já analisei no processo nº REC 02/10983442(J. em 06/11/2006) preliminar desse jaez. Reproduzo aqui as conclusões que apresentei no aludido feito:

"O conceito de "auto-aplicabilidade", originário da teoria constitucional e pertinente à classificação das normas constitucionais, serve para designar as situações em que o legislador constituinte, já no texto constitucional, apresenta os elementos necessários à aplicação do comando normativo no mundo dos fatos. Pelo contrário, quando o preceito remete ao legislador ordinário a regulamentação ou inexiste no texto legal elementos que possam indicar uma regra de conduta, estar-se-á diante de norma sem auto-aplicabilidade.

No caso em questão, não se trata de preceito constitucional dirigido ao legislador ordinário, e sim de expressa previsão legal que prevê sanção por violação de lei. O fato do legislador ordinário agregar o adjetivo "grave" ao conceito de "infração legal" não retira sua normatividade e a conseqüente capacidade de aplicação imediata. A interpretação dos conceitos legais, independentemente de sua imprecisão, é tarefa do operador do Direito, que definirá, diante das circunstâncias relevantes para o caso concreto, os elementos conceituais que devem ser tomados em consideração.

A utilização de expressões vagas é corrente no direito, inclusive no direito penal, sem que se possa falar de uma violação ao princípio da legalidade. O conceito de "grave ingração" é colocado na lei justamente para distinguir os atos que merecem um sancionamento daqueles que configuram meras irregularidades. Sem essa nota conceitual, todos os atos dotados de algum vício, por mais irrelevante que fosse, gerariam uma sanção ao responsável, o que atentaria contra o princípio da proporcionalidade.

Por outro lado, a regulamentação pretendida pelo recorrente, ao invés de homenagear o princípio da legalidade, seria totalmente contrária a este, pois a intenção do legislador, ao estabelecer um conceito com um certo grau de elasticidade, foi justamente conferir ao aplicador elementos para uma justa ponderação do caso concreto, o que permite a busca de uma solução equilibrada. Com uma eventual regulamentação, o Tribunal estaria restringindo a atribuição para valorar claramente conferida pela lei ao aplicador do direito.

Superada a preliminar, segue a análise do mérito.

II.2. No mérito;

II.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da fiscalização deficiente da faixa de domínio de competência do 17º Distrito Rodoviário do DER/SC (DEINFRA), de São Bento do Sul, em descumprimento aos arts. 56, VI, "a", da Lei Federal n. 9.831/95 e 2º, "a", do Regimento Interno do DER/SC (DEINFRA), aprovado pelo Decreto Estadual n. 1.164/96, conforme apontado no item (item 2.3 do Relatório DCE);

De acordo com o recorrente, teriam sido aplicadas quinze multas em processos diferentes pela mesma restrição. Além disso, o Tribunal de Contas não teria competência para analisar a administração da faixa de domínio, eis que não identificada qualquer repercussão de natureza contábil, financeira ou patrimonial. Afirma ter sido editada a Resolução CA-nº 0017/2001, que instituiu diretrizes relativas à implantação de instalações ou obras de terceiros, públicos ou particulares, nas faixas de domínio, e que até agosto de 2002 foram arrecadadas receitas pelo uso das faixas de domínio no valor de R$4.367.236,31(quatro milhões, trezentos e sessenta e sete mil, duzentos e trinta e seis reais e trinta e um centavos).

Em primeiro lugar, deve-se apreciar o argumento de que o Tribunal de Contas não teria competência para impor a sanção, por não tratar o feito de prestação ou tomada de contas.

Sem fundamento a alegação. O Art. 70, II, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000 é expresso ao prever a possibilidade de aplicação de multa por ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Ao contrário do que afirma o recorrente, no vertente caso não se trata de intromissão em questão político-administrativa, e sim de verificação de cumprimento de obrigação legal, nomeadamente a fiscalização da faixa de domínio junto às rodovias.

No tocante a uma suposta aplicação de quinze multas pelo mesmo fato, mais uma vez não se evidencia substrato suficiente na alegação para afastar a sanção. Não obstante idêntico o enquadramento legal, os fatos foram verificados em locais distintos, ou seja, em quinze distritos rodoviários diferentes.

Quanto à posição da Área Técnica, a Consultoria Geral entende tratar-se de auditoria operacional, na qual não caberia a aplicação de multa. O argumento não pode ser acolhido. Independentemente da forma da auditoria realizada, a verificação de ato ilegal não pode ser menosprezada por este Tribunal de Contas e deve ser devidamente sancionada, como ocorreu na situação. Por outro lado, bem refere o Ministério Público que inexiste registro nos autos de que se tratava de uma auditoria operacional9fl.059).

Entretanto, constato que idêntica restrição vem sendo afastada em processos análogos(REC 03/07360059 e REC 03/07753700 por reconhecer-se que o responsável adotou providências para a correção da irregularidade. Em vista disso, a penalidade deve ser cancelada.

II.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de procedimentos com relação ao leilão dos veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Estadual, em descumprimento ao art. 328 do Código de Trânsito Brasileiro (item 2.4 do Relatório DCE);

A Consultoria Geral, quanto a este item, considerou o seguinte(fl.49):

"A regra prevista no artigo 328 do Código de Trânsito Brasileiro ao dispor que os veículos apreendidos ou removidos a qualquer título e os animais não reclamados por seus proprietários, dentro do prazo de noventa dias, serão levados à hasta pública, não se configura como norma de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, o que realmente impede a aplicação da multa prevista no artigo 70, II da Lei Complementar nº 202/2000.

O Artigo de Lei em questão, estabelece um direito do Órgão Público de agir conforme a lei, não fixando um prazo para que esta ação seja implementada, o prazo fixado na lei é para o proprietário do bem, que não o fazendo dentro de noventa dias, estará sujeito ao estabelecido na regra legal."

Não acompanho, com a devida venia, a posição sustentada pela Consultoria Geral. Para tanto, fundamento meu entendimento na disposição contida no art. 328 do Código de Trânsito Brasileiro(Lei nº 9503/97), verbis:

"Art. 328. Os veículos apreendidos ou removidos a qualquer título e os animais não reclamados por seus proprietários, dentro do prazo de noventa dias, serão levados à hasta pública, deduzindo-se, do valor arrecadado, o montante da dívida relativa a multas, tributos e encargos legais, e o restante, se houver, depositado à conta do ex-proprietário, na forma da lei."

Está correta a Consultoria Geral quando afirma que o prazo de noventa dias não é para a Administração Pública. Todavia, o art. 328 é claro ao estabelecer que os veículos apreendidos ou removidos a qualquer título e não reclamados devem ser levados à hasta pública, de forma que o preceito claramente constitui uma obrigação ao administrador público. Assim, aquele que deixa veículos ao relento, como no caso concreto, e não adota as devidas providências, está agindo em desconformidade com os mandamentos de correta observância do interesse público, de maneira que há evidente grave infração à norma legal. Não mereceria reparos, portanto, a decisão recorrida.

Por outro lado, o argumento apresentado já no processo originário de que nem todos os veículos estariam em condições de ser levados a hasta pública não pode ser acolhido, já que não foi juntada qualquer documentação comprobatória do alegado.

Entretanto, ainda que este Relator entenda restar configurada a grave infração à norma legal, não se pode desconsiderar o fato de que no julgado referente ao processo nº 03/07360059(Decisão nº 1896/2007), de 03/10/2007, o Plenário acolheu proposta de voto da Auditora Sabrina Nunes Yocken, que acolheu a sugestão da Consultoria Geral e afastou a multa. Cito o trecho que segue, da referente proposta de voto:

"(...);

Nota-se que a norma do Código de Trânsito não fixa prazo para que a Administração realize leilão dos bens apreendidos. Então não se pode fundamentar nesse dispositivo a aplicação da multa, por motivo de não realização do leilão. Considerando que o Acórdão n. 1386/2003 já contém recomendação para que a Unidade Gestora realize o leilão dos veículos e semoventes apreendidos - item 6.3, letra b - descabe proposição nesse sentido.

(...);"

Sendo assim, a fim de evitar disparidade decisória, o que seria inadequado, afasto a multa, não obstante entenda que está o administrador público obrigado a levar a hasta pública os bens apreendidos e não reclamados.

II.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ausência de procedimentos quanto à guarda dos veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Estadual, em descumprimento aos arts. 262 do CTB, 37, § 6º, da Constituição Federal, 15 e 159, da Lei Federal n. 3.071/16, e 43 e 186 c/c o art. 927 da Lei Federal n. 10.406/02 (item 2.5 Relatório DCE).

Assevera o recorrente que nenhuma norma legal foi descumprida, e que não tem o Estado obrigação de manter depósito com condições ideais. Afirma, também, que basta o proprietário pagar o débito pendente para que o veículo seja retirado.

A Consultoria Geral entende que o art. 262 do Código de Trânsito Brasileiro "não constitui norma de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, o que torna impossível a aplicação da multa prevista no art. 70, II da Lei Complementar 202/2000(fl.51)".

Conquanto guarde reservas em relação ao argumento da Consultoria Geral, entendo procedente o posicionamento do Ministério Público no sentido de que inexiste regulamentação específica que explicite todas as condições necessárias ao depósito. Ademais, no processo nº 03/07755150(Conselheiro Luiz Roberto Herbst, sessão de 20/08/2007) idêntica multa foi afastada, de modo que, em homenagem à segurança jurídica, trilho o mesmo caminho no presente recurso.

III- PROPOSTA DE VOTO

Diante do exposto, submeto ao Plenário a seguinte proposta de voto:

6.1. CONHECER do Recurso de Reexame interposto pelo Sr. Edgar Antônio Roman, Ex-Diretor Geral do Departamento de Estradas de Rodagem, nos termos dos arts. 79 e 80 da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, contra o Acórdão n. 1513/2003, proferido na Sessão do dia 25/08/2003, nos autos do Processo n. AOR 02/09759372, e, no mérito, dar-lhe provimento para cancelar os itens 6.2, 6.3, 6.3.1, 6.3.2 e 6.3.3 da decisão recorrida.

6.2. Manter os demais termos da decisão recorrida.

6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Parecer COG n. 146/07 (fls.19-54), ao recorrente.

Gabinete, em 03 de abril de 2009.

Gerson dos Santos Sicca

Auditor

Relator