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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL |
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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL |
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ARC - 04/02945360 |
| UNIDADE GESTORA: | Prefeitura Municipal de Romelândia/SC |
| RESPONSÁVEL: | Sr. Antônio Derli Rodrigues da Costa - Prefeito Municipal de Romelândia - SC (Gestão 2001-2004) |
| INTERESSADO: | Sr. Reni Antônio Villa - Prefeito Municipal de Romelândia - SC |
| Assunto: | Auditoria Ordinária "In Loco" de Registros Contábeis e Execução Orçamentária, com abrangência ao exercício de 2003 e de 01/01/2004 a 31/05/2004. |
| Parecer n°: | GC - WRW - 2008/305/JW |
A Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, elaborou o Relatório n.º 1310/2004 (fls. 289/301), apontando restrições, sugerindo a Audiência do Sr. Antônio Derli Rodrigues da Costa - Prefeito Municipal de Romelândia - SC (Gestão 2001-2004) para apresentar alegações de defesa.
Através de Despacho (fls. 303) determinei a realização da Audiência.
Em 28/10/04 o responsável requereu (fls. 306) prorrogação de prazo, que foi deferido.
Em 16/11/04, através do documento protocolado nesta Egrégia Corte de Contas sob o nº 20458 (fls. 308) o Sr. Antônio Derli Rodrigues da Costa, apresentou esclarecimentos e documentos (fls. 308/385).
Diante dos documentos e esclarecimentos apresentados, a Diretoria de Controle dos Municípios - DMU, elaborou o Relatório n.º DCO 248/2007 (fls. 386/407), sugerindo em conclusão:
"(...)
I - CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, § 2°, "a" da Lei Complementar n.° 202/2000, os atos abaixo relacionados, aplicando ao Sr. Antônio Derli Rodrigues da Costa - Prefeito Municipal no exercicio de 2003, CPF 384.420.009-10, residente a Av. Brasil 483, Centro, Romelândia, CEP. 89.908-000 multas previstas no artigo 70, II da Lei Complementar n.° 202/2000, fixando-Ihe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.° 202/2000:
1.1 - Ausência de elaboração de Boletim Financeiro pela Tesouraria com a conseqüente falta de controles das entradas e saídas e do saldo financeiro, em desacordo ao disposto no art. 4° da Res. TC - 16/94 (item .1 deste Relatório);
1.2 - Conciliação Bancária apresentando pendências antigas (posição em 31/03/2004), resultante da ausência de avisos de débitos/créditos bancários não registrados pela contabilidade, em desacordo com os artigos 83 e 94 da Lei 4320/64, evidenciando também controle interno deficiente - Resolução TC-1 6/94, artigo 4° (item 1.2 deste Relatório);
1.3 - Conciliação Bancária efetuada com 2 meses de atraso (última em 31/03/2004), em desacordo com os artigos 83 e 94 da Lei 4.320/64, evidenciando também controle interno deficiente - Resolução TC-1 6/94, artigo 4° (item 1.3 deste Relatório);
1.4 - Tesouraria municipal com arrecadação de receitas e pagamentos de despesas diretamente pelo Caixa Municipal, caracterizando que a Unidade não mantém controles financeiros apropriados através da rede bancária, e, com os pagamentos efetuados através de cheque nominal, podendo causar sérios prejuízos ao erário, em desacordo com o artigo 94 da Resolução TC-1 6/94 (item 1.5 deste Relatório);
1.5 - Livro da Dívida Ativa com ausência de lnscrição dos Débitos Tributários
pendentes de cobrança no exercício de 2003, na época da Auditoria "In Loco", caracterizando deficiente no controle e cobrança de dívidas tributárias, em descumprimento ao artigo 39, § 1° da Lei n.° 4.320/64 (item 2.1.1 deste Relatório);
1.6 - Divergência de R$ 861,61 entre os valores da Dívida destacados pelo setor de Tributação a Titulo de Dívida Ativa inscrita que apresenta o valor de R$ 20.196,80 e o registrado na conta Crédito pela Contabilidade através do anexo 15 que demonstra o valor de R$ 19.335,19, caracterizando que a contabilidade municipal não reflete com fidegnidade (sic) a situação patrimonial do município, em desacordo com as Norrnas Brasileiras de Contabilidade NBC- T-2.1 e em descumprimento aos artigos 39 "caput" e parágrafos 10º, 2° e 4° e artigos 83, 85, 101 e 105 da Lei Federal 4320/64 (item 2.2 deste Relatório);"
2 - DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas manifestou-se, através do Parecer nº MPTC 1418/2008 (fls. 409/415), no sentido de acompanhar integralmente a proposição conclusiva da Instrução.
3 . DISCUSSÃO
Com fulcro no art. 224 da Resolução n. TC-06/2001 (Regimento Interno), com base no Relatório da Instrução acatado pelo Ministério Público, e, após compulsar atentamente os autos, me permito divergir de alguns apontamentos levantados, razão pelas quais passo a tecer algumas considerações.
a) Ausência de elaboração de Boletim Financeiro pela Tesouraria com a conseqüente falta de controles das entradas e saídas e do saldo financeiro, em desacordo ao disposto no art. 4° da Res. TC - 16/94 (item 1.1 do Relatório 248/2007);
b) Tesouraria municipal com arrecadação de receitas e pagamentos de despesas diretamente pelo Caixa Municipal, caracterizando que a Unidade não mantém controles financeiros apropriados através da rede bancária, e, com os pagamentos efetuados através de cheque nominal, podendo causar sérios prejuízos ao erário, em desacordo com o artigo 94 da Resolução TC-16/94 (item 1.5 do Relatório 248/2007);
Como se vê, trata-se de sugestão de aplicação de penalidade - multa - com fundamento em dispositivo de Resolução (TC 16/94) desta Corte de Contas.
Com relação a matéria cabe trazer aos autos os muito bem lançados argumentos do Parecer COG nº 100/07, da lavra da Parecerista Anne Christine Brasil Costa, do qual extraímos as lições abaixo transcritas:
"(...)
Analisando as alegações esboçadas pelo Recorrente, constata-se que lhe assiste razão. Vejamos os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o assunto:
"(...) O próprio processo de elaboração das leis, em contraste com o dos regulamentos, confere às primeiras um grau de controlabilidade, confiabilidade, imparcialidade e qualidade normativa muitas vezes superior ao dos segundos, ensejando, pois, aos administrados um teor de garantia e proteção incomparavelmente maiores.
(...)
São visíveis, pois, a natural inadequação e os imensos riscos que adviriam para os objetivos essenciais do Estado de Direito - sobreposse, repita-se, em um país ainda pouco afeito a costumes políticos mais evoluídos - de um poder regulamentar que pudesse definir, por força própria, direitos ou obrigações de fazer ou não fazer imponíveis ao administrados.
Resoluções, instruções e portarias
Tudo quanto se disse a respeito do regulamento e de seus limites aplica-se, ainda com maior razão, a instruções, portarias, resoluções, regimentos ou quaisquer outros atos gerais do Executivo. É que, na pirâmide jurídica, alojam-se em nível inferior ao próprio regulamento. Enquanto este é ato do Chefe do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalão mais baixo e, de conseguinte, investidas de poderes menores.
Tratando-se de atos subalternos e expedidos, portanto, por autoridades subalternas, por via deles o Executivo não pode exprimir poderes mais dilatados que os suscetíveis de expedição mediante regulamento.
Assim, toda a dependência e subordinação do regulamento à lei, bem como os limites em que se há de conter, manifestam-se revigoradamente no caso de instruções, portarias, resoluções, regimentos ou normas quejandas. Desatendê-los implica inconstitucionalidade. A regra geral contida no art. 68 da Carta Magna, da qual é procedente inferir vedação a delegação ostensiva ou disfarçada de poderes legislativos ao Executivo, incide e com maior evidência quando a delegação se faz em prol de entidades ou órgãos administrativos sediados em posição jurídica inferior à do Presidente e que se vão manifestar, portanto, mediante atos de qualificação menor.
Se o regulamento não pode criar direitos ou restrições à liberdade, propriedade e atividades dos indivíduos que já não estejam estabelecidos e restringidos na lei, menos ainda poderão fazê-lo instruções, portarias ou resoluções. Se o regulamento não pode ser instrumento para regular matéria que, por ser legislativa, é insuscetível de delegação, menos ainda poderão fazê-lo atos de estirpe inferior, quais instruções, portarias ou resoluções. Se o Chefe do Poder Executivo não pode assenhorear-se de funções legislativas nem recebê-las para isso por complacência irregular do Poder Legislativo, mesmo ainda poderão outros órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta."
No artigo entitulado "Poder Regulamentar ante o Princípio da Legalidade" (publ. na RTDP nº 4, 1993), o mestre Celso Bandeira de Mello, ainda acrescenta:
"(...) São inconstitucionais as disposições regulamentares produzidas na conformidade de delegações disfarçadas, resultantes de leis que meramente transferem ao Executivo o encargo de disciplinar o exercício da liberdade e da propriedade da pessoas."
Torna-se, nesse contexto, oportuna a transcrição de trechos da Informação nº COG-172/05, da lavra da Auditora Fiscal Walkíria Maciel, emitida nos autos do Processo nº REC-04/01498034 que, com muita propriedade, analisou situação análoga:
"(...)
Em distinto artigo, Luís Roberto Barroso, no texto abaixo transcrito, faz uma importante análise acerca do exercício do poder regulamentar pelo Tribunal de Contas, a partir de uma acepção constitucional:
Convém, a propósito deste tópico, traçar algumas distinções essenciais entre lei, regulamento e atos administrativos inferiores. Com a ascensão da ideologia liberal e a consagração da separação de Poderes, os Estados democráticos, há mais de duzentos anos, se organizam atribuindo as funções estatais de legislar, administrar e julgar a órgãos diversos. Como corolário de tal ordenação de Poderes, é nota essencial desta modalidade de Estado a submissão de todas as atividades dos cidadãos e dos órgãos públicos a normas gerais preexistentes. Tal peculiaridade recebe a designação de princípio da legalidade.
O tema abriga complexidades e sutilezas que envolvem conceitos como os de preferência da lei e reserva da lei, e, dentro desta última, a reserva absoluta e relativa, e a reserva de lei formal e de lei material. Não será necessário tal aprofundamento para os fins do raciocínio aqui desenvolvido. Basta que se assinale que o princípio da legalidade, na sua aplicação aos particulares, traduz-se em que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", na locução clássica reproduzida no inciso II do art. 5º da Carta de 1988. Inversamente, no que toca à Administração Pública, seus órgãos e agentes, o princípio tem significado simétrico: só se pode fazer aquilo que a lei autoriza ou determina. A nova Constituição também abrigou a regra (art. 37, caput).
Pois é de tal circunstância que decorre a distinção fundamental, ao ângulo material, entre a lei e o regulamento. Um e outro, é certo, são atos normativos, de caráter geral e impessoal. Mas somente a lei - e não o regulamento - pode inovar na ordem jurídica, modificando situação preexistente. Sempre a lei, e jamais o regulamento, será a via legítima de se criarem obrigações para os particulares. A doutrina é indiscrepante na matéria. A faculdade regulamentar, lembra Sérgio Ferraz, longe de infirmar o princípio da separação dos Poderes, antes o confirma: o regulamento é uma das principais formas de manifestação da atuação administrativa, e não poderá contrariar a lei formal.
O conceito de poder regulamentar foi expresso, com a clareza habitual, pelo saudoso professor Hely Lopes Meirelles:
"O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os Chefes do Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre a matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV)."
No mesmo sentido veja-se a lição do professor Caio Tácito, expondo, de forma didática, os diferentes níveis de atuação normativa do Estado:
"A capacidade ordinária do Estado se manifesta por meio de círculos concêntricos que vão, sucessivamente, da Constituição à lei material e formal, isto é, aquela elaborada pelos órgãos legislativos; desce aos regulamentos por meio dos quais o Presidente da República complementa e particulariza as leis; e, finalmente, aos atos administrativos gerais, originários das várias escalas de competência administrativa."
Como se constata, singelamente, não é controvertido, em doutrina, que o poder regulamentar é privativo do Chefe do Executivo. A única polêmica que existe na matéria é sobre a existência ou não de regulamentos autônomos, ao lado dos regulamentos de execução, generalizadamente admitidos. Estes últimos têm seu fundamento constitucional no art. 84, IV, ao passo que os primeiros legitimar-se-iam nos incisos II e VI do mesmo artigo. A discussão não é importante para os fins aqui visados.
À vista da clareza da dicção constitucional, bem como da univocidade da doutrina quanto à competência privativa do Chefe do Executivo para exercer o poder regulamentar, coloca-se a questão da validade da norma do inciso I, do art. 4º, da Lei Complementar 63, de 1º de agosto de 1990, do Estado do Rio de Janeiro - a chamada Lei Orgânica do Tribunal de Contas -, onde se lê:
"Art. 4º Compete, ainda, ao Tribunal de Contas:
I - exercer o poder regulamentar, podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções normativas sobre a aplicação de leis pertinentes a matéria de suas atribuições e organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade."
É de grande interesse assinalar, desde logo, que a regra acima transcrita foge do modelo da lei federal, que não faz menção a atos e instruções "sobre a aplicação de leis pertinentes a matéria de suas atribuições", utilizando tão-somente a locução "atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições." Vale dizer: o que vai ser regulamentado não são as leis - porque jamais poderia caber ao Tribunal de Contas fazê-lo - mas apenas as matérias que a lei já lhes atribuiu. Confira-se o texto federal, extraído do art. 3º da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992:
"Art. 3º Ao Tribunal de Contas da União, no âmbito de sua competência e jurisdição, assiste o poder regulamentar; podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade."
De todo modo, embora a diferença assinalada acima não seja de pouca relevância, o problema é com as palavras "poder regulamentar", presentes em ambos os textos. Entendida no seu sentido mais óbvio, a expressão é evidentemente inconstitucional. De fato, do longo elenco de competências atribuídas ao Tribunal de Contas, constante dos onze incisos do art. 71, da Constituição, não consta a referida expressão, até porque, como já se viu, o poder regulamentar é privativo do Poder Executivo. A inconstitucionalidade, portanto, seria patente.
Porém, a doutrina e a jurisprudência brasileiras, inspiradas pela produção do Tribunal Constitucional Federal alemão, têm desenvolvido e aplicado a diversos casos a chamada interpretação conforme a Constituição. Por este mecanismo, procura-se resguardar a validade de uma determina norma, excluindo-se expressamente a interpretação mais óbvia - que conduziria à sua inconstitucionalidade - e estabelecendo uma outra interpretação, que permita ao dispositivo ser aplicado em harmonia com o texto constitucional maior. Por esta técnica, é possível admitir a validade da expressão "poder regulamentar", desde que se entenda que o legislador quis referir-se a uma competência administrativa normativa. Vale dizer: fez referência à espécie - regulamento -, quando queria significar o gênero: ato administrativo normativo.
De fato, parece aceitável reconhecer-se ao Tribunal de Contas competência para editar atos normativos administrativos, como seu Regimento Interno, ou para baixar uma Resolução ou outros atos internos. Poderá, igualmente, expedir atos ordinatórios, como circulares, avisos, ordens de serviço. Nunca, porém, será legítima a produção de atos de efeitos externos geradores de direitos e obrigações para terceiros, notadamente quando dirigidos a órgãos constitucionais de outro Poder. Situa-se ao arrepio da Constituição, e foge inteiramente ao razoável, o exercício, pelo Tribunal de Contas, de uma indevida competência regulamentar, equiparada ao Executivo, ou mesmo, em alguns casos de abuso mais explícito, de uma competência legislativa, com inovações à ordem jurídica.
Tal é o caso, por exemplo, de Deliberação que estabeleça regras para contratação de empresas para prestação de serviços à Administração ou para terceirização. Não pode o Tribunal de Contas expedir regulamento autônomo, nem muito menos invadir esfera legislativa, impondo requisitos e vedações que não têm lastro em texto legal. Da mesma sorte, não há juridicidade em editar o Tribunal de Contas normatização sobre contratação temporária, estabelecendo critérios próprios, substituindo-se ao administrador e ao legislador.
O Supremo Tribunal de Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 828-5-RJ, fulminou, por insconstitucionais, pretensões normativas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Assim é que considerou inválida a Deliberação nº 45, na qual se previa que a solução de consulta encaminhada ao Tribunal teria caráter normativo. Também já se pronunciou a invalidade da Resolução Normativa que, em estranhíssimo conteúdo, adiou, no Rio de Janeiro, a vigência da Emenda à Constituição Federal nº 1/92, que limitou a remuneração de deputados estaduais e vereadores.
Não bastassem os argumentos incontestáveis até aqui deduzidos, um outro fundamento evidencia a implausibilidade do exercício de poder regulamentar pelo Tribunal de Contas. É que, na hipótese de abuso de poder regulamentar pelo Executivo, a Constituição provê expressamente o mecanismo de sanção: compete ao Legislativo "sustar os atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar". Não existe qualquer mecanismo constitucional destinado a neutralizar o abuso por parte do Tribunal de Contas. Como não há competência constitucional insuscetível de controle, a conclusão é que simplesmente não há a competência invocada pelo Tribunal de Contas.
Em síntese das idéias enunciadas neste tópico, é possível deixar assentado que a referência feita pela lei ao poder regulamentar do Tribunal de Contas somente será constitucional se interpretada no sentido de uma competência normativa limitada, consistente na ordenação interna de sua própria atuação. Não tem competência o Tribunal de Contas para editar atos normativos genéricos e abstratos, vinculativos para a Administração, nem muito menos para invadir esfera legislativa, estabelecendo direitos e obrigações não contemplados no ordenamento. (grifo nosso)
(...)
Diante do exposto, conclui-se pelo não acatamento da sugestão de aplicação de multa, relativamente aos itens 3.1.a e 3.1.b, retro transcrito, uma vez que fundamentada em norma administrativa, qual seja, a Resolução n. TC-16/94, a qual não pode caracterizar sozinha a fundamentação para aplicação de pena pecuniária.
4 - VOTO
Considerando o mais que dos autos consta, VOTO, no sentido de que o Tribunal adote a decisão que ora submeto a sua apreciação:
4.1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Romelândia - SC, com abrangência sobre registros contábeis e execução orçamentária relativos ao exercício de 2003 e de 01/01/2004 a 31/05/2004.
4.2. Aplicar ao Sr. Antônio Derli Rodrigues da Costa - Prefeito Municipal de Romelândia - SC (Gestão 2001-2004), CPF 386.420.009-10, residente à Av. Brasil 483, Centro, Romelândia - SC, CEP 89.908-000, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo descritas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado da multa cominada, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
4.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais) por apresentar Conciliação Bancária efetuada com 02 (dois) meses de atraso (última em 31/03/2004) e apresentando pendências antigas (posição em 31/03/2004), resultante da ausência de avisos de débito/créditos bancários que não registrados pela contabilidade, em desacordo com os artigos 83 e 94 da Lei 4.320/64 (itens 1.2 e 1.3 do Relatório DMU)
4.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais) face a ausência de lnscrição dos Débitos Tributários pendentes de cobrança no exercício de 2003 no Livro da Dívida Ativa, caracterizando deficiências no controle e cobrança de dívidas tributárias, em desacordo com o artigo 39, § 1° da Lei n.° 4.320/64 (item 2.1.1 do Relatório DMU);
4.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais) em face a existência de divergências entre os valores da Dívida destacados pelo setor de Tributação a Titulo de Dívida Ativa inscrita (R$ 20.196,80) e o valor registrado na conta Crédito pela Contabilidade através do anexo 15 (R$ 19.335,19), demonstrando que a contabilidade municipal não reflete com fidedignidade a situação patrimonial do município, em desacordo com as Norrnas Brasileiras de Contabilidade NBC- T-2.1 e em descumprimento aos artigos 39 "caput" e parágrafos 10º, 2° e 4° e artigos 83, 85, 101 e 105 da Lei Federal 4320/64 (item 2.2 do Relatório DMU).
4.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, ao Sr. Antônio Derli Rodrigues da Costa - Prefeito Municipal de Romelândia - SC (Gestão 2001-2004) e à Prefeitura Municipal de Romelândia - SC.
Gabinete do Conselheiro, em 10 de junho de 2009.
WILSON ROGÉRIO WAN-DALL
Conselheiro Relator