b) a irregularidade dos atos relativos à ausência de Lei Municipal instituindo o Sistema de Controle Interno e a Lei Municipal estabelecendo valores a título de diárias através de percentual sobre o vencimento do servidor;

c) a aplicação de multas ao Responsável.

b) lei municipal estabelecendo valores a título de diárias através de percentual sobre o vencimento do servidor, caracterizando ato atentatório aos princípios da impessoalidade e igualdade, consagrados pelos arts. 5º e 37, caput, da Constituição Federal, fixadas em valores irreais e abusivos, em afronta aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade;

c) ineficiência na cobrança da Dívida Ativa, resultando no ingresso de apenas R$ 77.217,98, que corresponde a 4,73% do Saldo do Exercício Anterior - R$ 1.632.655,50, caracterizando renúncia de receita, nos termos do disposto no art. 30, III, da Constituição Federal.

Considerações deste Relator:

Da proposta de argüição de inconstitucionalidade das Leis Municipais e dos Decretos Regulamentadores que instituíram o regime de diárias no município.

A Diretoria de Controle dos Municípios ao analisar a questão relativa à legislação municipal que estabeleceu valores a título de diárias através de percentual sobre o vencimento do servidor, propôs, ao seu final, a argüição de inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 806/94 e 970/98, bem como dos Decretos Regulamentares nº 208/99 e 175/2003, em razão do seguinte argumento:

A Legislação Municipal transcrita além de tratar com profunda diferenciação os servidores e agentes políticos municipais, atentando contra os Princípios da Igualdade e da Impessoalidade, na sua aplicação, tem sido concedidos valores irreais e abusivos a título de diárias, chegando a R$ 880,00 o valor de uma única diária em viagem a Florianópolis, conforme se evidencia na amostra dos empenhos a seguir listados, fato de afronta o princípio constitucional da moralidade.

O ex-Chefe do Poder Executivo de Garuva em suas alegações defensivas, ressaltou, em síntese, a ilegitimidade desta Corte de Contas em propor argüição de inconstitucionalidade de leis, acrescentando que, para a validade desta restrição, impunha-se prévia declaração de inconstitucionalidade das leis referidas, em face da Constituição Estadual, ou a declaração de sua ilegalidade, em face da Constituição Federal, por afronta aos princípios constitucionais tidos como violados.

Consigne-se desde logo que a tese aventada pelo Responsável carece de sustentabilidade jurídica, capaz de afastar a legitimidade desta Corte de Contas em apreciar a constitucionalidade das normas e atos em análise.

Nesse sentido, interessante trazer à baila a súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal, cuja redação vem vazada nos termos que seguem:

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.

Neste particular, muito embora tenha esta Corte de Contas legitimidade para tal feito, este Relator se associa ao posicionamento do Órgão Ministerial que atua junto a este Tribunal de Contas, em relação à proposta de argüição de inconstitucionalidade das Leis Municipais e dos Decretos que instituíram o regime de diárias no município, que, nos termos do Parecer nº 0427/2007, assim se manifestou:

[...] a diferenciação dos valores atribuídos a título de diárias de acordo com a hierarquia funcional do Quadro de servidores de uma determinada entidade não afronta, no meu entender, nenhum princípio relacionado com a igualdade e a impessoalidade, mas é um paradigma encontrado para fazer frente às usuais diferenciações de gastos que naturalmente decorrem das atividades e compromissos assumidos por aqueles que detêm cargos de nível mais elevado na estrutura Administrativa do Ente.

Para reforçar o posicionamento até aqui expresso, colaciono o anexo do Decreto nº 5.992, de 19 de dezembro de 2006, que dispõe sobre a concessão de diárias no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional, no qual demonstra a variação do valor da diária de acordo com a natureza do cargo:

Classificação do Cargo, Emprego e Função	Valor da Diária em R$
Cargos de Natureza Especial, DAS-6 e CD-1; e Presidentes, Diretores e FDS-1 do BACEN	98,86
DAS-5, DAS-4, DAS-3 e CD-2, CD-3 e CD-4; FDE-1, FDE-2, FDT-1, FCA-1, FCA-2, FCA-3; e Cargos Comissionados Temporários do BACEN.	82,47
DAS-2 e DAS-1; FDO-1, FCA-4 e FCA-5 do BACEN; e Cargos de Nível Superior.	68,72
FG-1, FG-2, FG-3 e GR; FST-1, FST-2 e FST-3 do BACEN; e Cargos de Nível Médio (BACEN), de Nível Intermediário e de Nível Auxiliar.	57,58
Indenização de que trata o art. 16 da Lei nº 8.216/91, alterado pelo art. 15 da Lei nº 8.270/91.	17,46

Nessa linha de raciocínio, interessante ressaltar o teor do Prejulgado nº 1001 desta Corte de Contas, que tratou sobre as formas do Município custear as despesas com viagens a serviços de servidores públicos. Veja-se:

Prejulgado 1001

São duas as formas para o Município custear despesas com viagens a serviço de servidores públicos. Uma mediante o pagamento de diárias previamente fixadas em tabela, cujo valor tem por base o destino da viagem e o cargo do servidor. Outra, com o ressarcimento das despesas com hospedagem, alimentação e deslocamento, regularmente comprovadas quando do regresso do servidor.

Por se tratar de despesa pública, há que se observar as fases da despesa, empenhamento, liquidação e pagamento, e para tanto poderá se adotar o regime de adiantamento ou a estimativa de empenho.

Neste particular, não restou configurado que a prefalada legislação tenha afrontado os princípios da igualdade e impessoalidade conforme sustentou o Órgão de Controle. De igual sorte, também não deve prosperar o posicionamento da Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, ao afirmar que:

houve irregularidade na edição do Decreto nº 175/2003, ao instituir valores de diárias em percentuais sobre a remuneração do Secretário Municipal, correspondente a valores que extrapolam o custeio com alimentação, estada e deslocamento, portanto, desprovidos de caráter indenizatório e em descompasso com o objeto da Lei Municipal nº 970/98 (grifo nosso).

Com base nesse raciocínio, concluiu aquele Órgão Ministerial pela aplicação de multa ao Responsável, com fundamento no art. 70, inciso II, da Lei Complementar nº 202/00, que possui a seguinte redação:

art. 70. O Tribunal poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por:

II - ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

Com a devida vênia ao entendimento daquele órgão, não vejo plausibilidade na invocação do dispositivo legal acima mencionado como suporte a fundamentar a penalização que ora se pretende imputar ao Responsável pelo ato inquinado. Explico.

Salientou a douta Procuradora que o Decreto nº 175/2003, que fixou o valor das Diárias aos servidores públicos municipais de Garuva, estaria em desacordo com o objeto da Lei Municipal nº 970/98.

Por sua vez, vejamos o que diz a Lei Municipal nº 970/98:

Art. 1º Fica instituído o regime de pagamento de diárias para o Sr. Prefeito, Vice-Prefeito, Presidente da Câmara de Vereadores, Vereadores e servidores Público deste Município.

Art. 2º Fica o chefe do Poder Executivo autorizado a estipular a diminuição dos valores, através de Decreto Municipal.

Parágrafo único. Os valores para as diárias do Presidente, Vereadores, deverão ser fixados através de Resolução.

Art. 3º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação

Art. 4º Revogadas as disposições em contrário.

Nesse sentido não consigo vislumbrar nesses autos que a edição do Decreto nº 175/2003, pelo Poder Executivo de Garuva, tenha afrontado o objetivo da lei a ponto de justificar a apenação do Responsável por ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nos termos preconizados no art. 70, inciso II, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

Além disso, há que se considerar a existência da Lei Municipal nº 806/94 (que não se encontra revogada diante da entrada em vigor da Lei Municipal nº 970/98), que estabeleceu o valor das diárias a serem pagas ao Prefeito, Secretários, Assessores e demais servidores Municipais de Garuva, fazendo-o nas seguintes bases:

Art. 1º Para efeito de normatização de custeio com as despesas relacionadas com o deslocamento do Prefeito Municipal, Vereadores, Secretários, Assessores e demais servidores Municipais, ficam estabelecidos as seguintes diárias:

I - Diárias do Prefeito e Vereadores corresponderá a 45% da remuneração do Secretário quando o deslocamento ocorrer para a Capital da República ou para outras Capitais e cidades fora do Estado de Santa Catarina. O valor será de 30% da remuneração do Secretário Municipal, se o deslocamento ocorrer dentro do Estado.

II - Diárias dos Secretários e Assessores, corresponderá a 20% por cento, do valor do vencimento quando o deslocamento ocorrer dentro do Estado, e será acrescida de mais 30% quando o deslocamento ocorrer para Capitais e demais cidades do País.

III - Diárias de servidores, corresponderá a 20% do valor do vencimento da carreira funcional (grifei).

Por outro lado, relativamente ao disposto no art. 2º, da Lei Municipal 970/98, observo que este não encerra uma regra impositiva mas sim de uma faculdade colocada à disposição do Poder Executivo de Garuva, no sentido de diminuir, caso entenda necessário, o valor das diárias a serem concedidas aos servidores daquele Município, através da edição de um Decreto Municipal.

Nessa seara, o Decreto Municipal nº 175/2003, que tratou sobre o regime de pagamento de diárias aos servidores públicos municipais com base nas Leis Ordinárias Municipais nºs 806/94 e 970/98, fixou, em seu art. 1º, incisos I, II e III, os seguintes valores:

[...].

I - Para Prefeito Municipal e Vice-Prefeito:

a) Diária no valor de 40% da remuneração base do Secretário Municipal quando o deslocamento ocorrer para a Capital Federal e para as demais cidades dos Estados-Membros;

b) Diária no valor de 25% da remuneração base do Secretário Municipal quando o deslocamento ocorrer dentro do Estado de Santa Catarina;

II - Para Secretários Municipais:

a) Diária no valor de 15% de seu vencimento base quando o deslocamento ocorrer dentro do Estado de Santa Catarina;

b) Acréscimo de 25% ao valores constante na alínea "a" deste inciso "II" quando o deslocamento ocorrer para a Capital Federal e para demais cidades dos Estados-Membros;

III - Para os servidores de provimento efetivo, comissionado e contratados temporariamente para substituir servidores do quadro efetivo diária no valor de 20% da sua remuneração base (grifei).

Cumpre registrar que a edição deste Decreto Municipal teve como escopo atualizar os valores das diárias fixadas anteriormente pelo Decreto Municipal nº 208/99, que muito embora tenha regulamentado a Lei Municipal nº 970/98, não mais condizem com a atual realidade financeira do País, e, portanto, não suprem mais as despesas efetivadas pelos servidores quando em serviço fora da sede.

Nesse sentido e, diante da leitura dos valores fixados pelo respectivo Decreto Municipal, percebe-se, claramente, que este buscou como paradigma os valores então fixados pela Lei Municipal nº 806/94, e, diante da faculdade prevista no art. 2º, da Lei Municipal nº 970/98, diminui os valores então fixados por esta, tudo conforme se pode observar das transcrições legais acima colacionadas.

Sendo assim, afasto a sugestão de aplicação de multa ao Responsável, por não restar configurado afronta ao disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar nº 202/00.

De outro norte, não se pode olvidar, diante dos valores apresentados pela Diretoria dos Municípios, que referidas diárias estão em patamares superiores se comparadas com as concedidas por outros municípios catarinenses, pois, conforme se observa dos autos à fl. 125, uma única diária chegou a corresponder o valor de R$ 880,00 (oitocentos e oitenta reais), para deslocamento à cidade de Florianópolis.

A respeito da forma de fixação dos valores das diárias no âmbito do Poder Executivo de Garuva, entende a ilustre Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas que a Prefeitura Municipal de Garuva deva estabelecer valores fixos para as diárias devidas a seus servidores. E preconiza a expedição de determinação ao atual Chefe do Poder Executivo para que suspenda os pagamentos das diárias que tenham como base de cálculo valores percentuais sobre a remuneração dos servidores.

Neste Particular, muito embora a sugestão seja pertinente, não estaria legitimado este Tribunal em determinar à suspensão dos pagamentos das diárias por não haver qualquer óbice legal no critério adotado pela Administração Pública de Garuva na fixação dos respectivos valores. Contudo, sob a ótica da moralidade administrativa, a solução que mais se afeiçoa ao caso seria a de se determinar que o Chefe do Poder Executivo de Garuva proceda aos estudos necessários com vistas à readequar os valores dessas diárias, ajustando-os a parâmetros similares aos adotados por outros municípios catarinenses de mesmo porte econômico.

Da proposta de aplicação de multa ante a ausência de lei municipal instituindo o Sistema de Controle Interno no Município de Garuva.

A implantação e operação do Sistema de Controle Interno nas Administrações Municipais é uma exigência constitucional e legal, para o exercício da fiscalização dos atos administrativos, e também em apoio às funções fiscalizatórias confiadas ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas, conforme disposto nos artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal, artigos 76 a 79 da Lei Federal n° 4.320/64, e artigos 54, parágrafo único, e 59 da Lei Complementar n° 101/2000.

Explicando-se acerca desta restrição, o Responsável alega, em síntese, que encaminhou projetos de Lei ao Poder Legislativo de Garuva, por dois anos consecutivos, visando à criação do Controle Interno da Prefeitura Municipal. Contudo, por questões meramente políticas, estes não foram aprovados por aquele Parlamento.

Nessa linha, sustenta que, diante da ausência de aprovação dos respectivos projetos de Lei pela Câmara Municipal, não foi possível implantar o Sistema de Controle Interno e, portanto, diante da omissão do Poder Legislativo, não poderia recair sobre ele, individualmente, a penalização correspondente.

De fato, procederiam os argumentos de defesa do Responsável se tais projetos de Lei, efetivamente, tivessem sido rejeitados por questões meramente políticas. Nesse sentido inclusive já se manifestou este Tribunal de Contas, através do Prejulgado nº 1555, verbis:

A responsabilidade pela ausência de sistema de controle interno é do Poder Legislativo se a rejeição do projeto de lei for desproporcional aos motivos da desaprovação, revelando omissão no dever de legislar sobre a matéria exigida pelas Constituições Federal e Estadual

No caso em tela, todavia, observo que o Chefe do Poder Executivo, no exercício de 2000, encaminhou o Projeto de Lei nº 626/00, cuja ementa vem vazada nos seguintes termos: "Institui órgão de controle interno para auditagem do planejamento e procedimentos de gestão, treinamento de servidores, cria cargos e da outras providências". Não constam dos autos as razões que motivaram o Parlamento a rejeitar o prefalado Projeto de Lei. Mas sabe-se por que houve rejeição do Projeto de Lei nº 002/2001, cujo objeto é idêntico ao anterior. Neste, conforme se extrai da leitura dos pareceres da Comissão de Finanças e Orçamento e da Comissão de Justiça, observo que os motivos determinantes na rejeição residem na falta de remessa de dados relativos ao impacto orçamentário-financeiro e à adequação do aumento de despesa com a Lei Orçamentária Anual, com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme impõe a Lei Complementar nº 101/2000, no seu art. 16.

Acerca do caso em questão, assim se manifestou a ilustre a Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas:

[...] não verifico, in casu, nenhuma natureza política nos motivos que levaram à rejeição do referido Projeto de Lei, mas, tão-somente, cumprimento aos comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal, haja vista que o referido projeto previa a criação de cargos de provimento efetivos e de cargos comissionados (parágrafo 1º do art. 1º), o que acarretaria no aumento de despesa com pessoal.

Este Relator, na matéria em questão, associa-se mais uma vez ao posicionamento traçado pelo Órgão Ministerial, pois, conforme se depreende da leitura do art. 21, da Lei Complementar nº 101/00, todo o ato que provoque aumento de despesas deve atender às exigências dos arts. 16 e 17 do mesmo diploma legal.

Nesta concepção, interessante transcrever a redação do art. 17, da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.