TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
Gabinete do Conselheiro Substituto Gerson dos Santos Sicca
REC 05/00990433
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIÇARRAS
UMBERTO LUIZ TEIXEIRA
MÁRCIO LUIZ COLATTO
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ESTADO DE SANTA CATARINATRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADOGabinete do Conselheiro Substituto Gerson dos Santos Sicca | ||
| PROCESSO N. | REC 05/00804079 REC 05/00990433 | ||
| UG/CLIENTE | PREFEITURA MUNICIPAL DE PIÇARRAS | ||
| INTERESSADO | UMBERTO LUIZ TEIXEIRAMÁRCIO LUIZ COLATTO | ||
| ASSUNTO | RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO DO PROCESSO N. TCE 01/01959206 | ||
Tratam os autos de Recurso de Reconsideração interposto contra o Acórdão n. 2255/2004, exarado no Processo n. TCE 01/01959206.
Na forma regulamentar, os autos seguiram à Consultoria Geral que exarou parecer no sentido de prover o Recurso nº 05/00804079, em razão da constatação de inexistência de débito. Em decorrência, considerou prejudicada a análise do Recurso nº 05/00990433.
O Ministério Público Especial, à sua vez, acompanhou o entendimento exarado pela Consultoria Geral no sentido de cancelar a responsabilização pelo débito, porém, pugnou pela aplicação de multa por grave infração à norma legal.
Após o trâmite regular, os autos foram a Plenário no dia 23/08/2006, sendo adiado o julgamento por duas sessões. Posteriormente foi retirado de pauta em virtude de pedido de vista do nobre Conselheiro César Filomeno Fontes, que sugeriu algumas mudanças no voto através do parecer de fls. 53/63. O então Relator do processo, Auditor Clóvis Mattos Balsini, exarou voto acatando parcialmente as sugestões trazidas pelo Conselheiro César Filomeno Fontes, porém, tendo em vista o afastamento do Auditor por motivo de férias e posterior aposentadoria, o processo foi redistribuído. Na sessão do dia 05/02/2007, por ocasião do julgamento, houve debates em Plenário sobre a ocorrência, no caso em questão, de débito ou apenas situação de aplicação de multa e, também, se o Estado deveria ou não recompor os cofres municipais.
Em razão da necessidade de um aprofundamento da questão, solicitei a retirada de pauta. Passo, agora, a apresentar ao egrégio Plenário o voto a ser por mim proferido, que, conquanto mantenha, no mérito, a posição anterior, procura esclarecer, inclusive à luz da jurisprudência do TCU, o entendimento inicialmente sustentado.
É o relatório.
VOTO
Cumpre referir, antes de tudo, assim como fiz na fundamentação de meu voto de fls. 64/69, que as sugestões trazidas pelo Conselheiro Cesar Filomeno Fontes, constantes às fls. 53/56, foram parcialmente acolhidas. Entendi que o caso em estante não comportava nova citação, tendo em vista que a Decisão nº 2751/2003 (fl. 421, da TCE) trouxe expressamente a informação que as irregularidades apontadas pela extinta DDR eram passíveis de imputação de débito e/ou aplicação de multa. Assim, sabedores eram os recorrentes que esta Corte de Contas poderia aplicar-lhes multa. Ademais, entendo que os responsáveis produziram suas defesas sobre os fatos e não sobre a capitulação a eles imposta. Logo, se não houve mudança dos fatos, não há impedimento para o Tribunal mudar a capitulação, a fim de corretamente adequar a conduta transgressiva à norma repressiva. Por último, considerei que a aplicação de penalidade é medida repressiva mais branda que a imposição de débito. Porém, e é nesse ponto que concordo com as sugestões trazidas pelo Conselheiro César Filomeno Fontes, ambos os recorrentes afrontaram a legislação de trânsito ao aplicar recursos provenientes de multas de trânsito em desvio de finalidade.
Feitas essas considerações iniciais, passo a tecer alguns esclarecimentos que entendo necessários e de grande valia para a formação da convicção de Vossas Excelências sobre o caso dos autos.
O debate se circunstancia em duas situações. A primeira, que busca resolver se o desvio de finalidade de recursos públicos, que reverteu em benefício coletivo ou da municipalidade, contempla devolução por parte daquele administrador que deu causa ao desvio. A segunda, que pretende dirimir a questão se o ente beneficiado com a aplicação de recursos em desvio de finalidade deve recompor o ente supostamente prejudicado ou lesado.
No caso dos autos, restou devidamente demonstrado que as receitas provenientes da aplicação de multas de trânsito foram aplicadas em desacordo com o objeto do convênio e em descompasso com o preconizado no art. 320, do CTB. Em outros termos, houve a aplicação de recursos públicos, provenientes da aplicação de multas de trânsito, na reforma da delegacia de polícia civil, de propriedade do Estado de Santa Catarina. O destino dos recursos se deram em desrespeito ao art. 320, do CTB e, também, em desobediência à alínea "d" da cláusula terceira do convênio nº 464/95 (fls. 03/06, da TCE). Os documentos constantes nos autos da Tomada de Contas Especial atestaram, de forma exaustiva, que a despesa realizada teve como fato ensejador a construção de aproximadamente 150 m2 de área na Delegacia de Polícia Civil de Piçarras, obra esta pertencente ao Estado. Portanto, devidamente provado restou o desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos, que na linguagem de "contas" significa aplicar os recursos públicos em finalidades outras daquelas legalmente previstas.
Embora caracterizado o desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos provenientes da aplicação de multas de trânsito, em nenhum momento ficou demonstrado que tais recursos beneficiaram o Sr. Humberto Luiz Teixeira, prefeito municipal à época, e o Sr. Márcio Luiz Colatto, então delegado. Pelo contrário, os documentos constantes nos autos demonstram, de forma cabal, que os recursos desviados de sua finalidade em verdade foram aplicados na construção de um anexo da delegacia de polícia de Piçarras, com área aproximada de 150 m2 e de propriedade do Estado de Santa Catarina. Portanto, ainda que desviados os recursos, houve reversão destes em prol do bem comum da comunidade local. Em tal hipótese, a jurisprudência do TCU é uníssona no sentido que não cabe a devolução dos valores por parte daqueles administradores que deram causa ao desvio de finalidade. As decisões abaixo, extraídas do site do TCU (www.tcu.gov.br), dão conta de tal entendimento:
Portanto, provada a aplicação de recursos públicos em desvio de finalidade, assim como o não locupletamento por parte daqueles que deram causa ao desvio, pois houve reversão em prol da comunidade, não há falar em débito, mas somente em aplicação de multa com julgamento pela irregularidade das contas, assim como sugeri na sessão do dia 05/02/2007.
No que pertine à recomposição dos valores aos cofres do fundo municipal por parte do Estado, tenho que o caso dos autos não permite que este Plenário delibere nesse sentido. Devo afirmar, contudo, que a posição do TCU não está sedimentada. Ora o TCU entende que a Prefeitura deve recompor os cofres da União e ora entende que não, ou seja, que não cabe penalizar a comunidade com a devolução de valores em razão de recursos desviados de sua finalidade. Essa oscilação da jurisprudência do TCU fica bem evidenciada no voto proferido pelo Ministro BENTO JOSÉ BUGARIN nos autos do Processo: TC 004.596/90-0, senão vejamos
:[...]
6. Inicialmente, cabe deixar assente que as alegações do ex-Prefeito não merecem guarida desta Corte, pois não há como aceitar que um agente público requeira recursos para realização de determinada obra e, posteriormente, os desvie de sua finalidade original alegando que a obra acertada não era necessária. Assim, embora não exista locupletamento do responsável, estão irregulares as presentes contas, razão pela qual são pertinentes o juízo de mérito alvitrado nos pareceres e as providências daí decorrentes. 7. Polêmica se afigura, contudo, a determinação de recolhimento do valor transferido que os órgãos instrutivos sugerem seja feita à Prefeitura de Igreja Nova. 8. Como aponta o Sr. Assessor da SECEX/AL em seu pronunciamento, o Tribunal, em casos análogos ao ora em exame, tem decidido de forma distinta, ora determinando à Prefeitura o ressarcimento do valor desviado em seu proveito (TC 674.010/90-6 - Ata nº 24/92 - 2ª Câmara, Decisão nº 357/92; TC 279.037/91-0 - Ata nº 40/92 - Plenário, Acórdão nº 53/93; TC 700.925/89-9 - Ata nº 45/92 - Plenário, Acórdão nº 71/92), ora dispensando tal recolhimento (TC 005.202/89-2 - Ata nº 02/92 - Plenário, Decisão nº 005/92; TC 374.027/90-0 - Ata nº 15/92 - 1ª Câmara, Acórdão nº 060/92; TC 005.805/90-2 - Ata nº 27/92 - 2ª Câmara, Acórdão nº 059/92; TC 030.911/91-5 - Ata nº 16/93 - 1ª Câmara, Acórdão nº 072/93). 9. Não obstante os argumentos dos que esposam ponto de vista contrário, entendo que, verificado o desvio de finalidade na aplicação de recursos de convênio, não cabe impor à comunidade, já prejudicada pela não obtenção dos bens e serviços prioritários a que se destinavam originalmente os valores transferidos, a sanção adicional de ter que restituir importâncias cuja má utilização deveu-se exclusivamente à ação, ainda que despida de má fé, do dirigente pouco cônscio de suas obrigações. Nestes casos, em que não há quaisquer indícios de peculato ou locupletamento, dever-se-á apenas aplicar ao mandatário responsável pelo emprego distinto do inicialmente previsto a penalidade de multa, como propõem os pareceres no caso em tela. Destarte, acolhendo, parcialmente, os pronunciamentos da SECEX/AL e do Ministério Público, VOTO por que seja adotado o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.9 (Grifei)
Em que pese o excerto do voto trazer de forma clara a polêmica que existe no TCU sobre assuntos semelhantes aos dos presentes autos, fica evidente a convicção e posicionamento do Ministro Relator no sentido que a comunidade não pode arcar com a má gestão de recursos públicos, cuja ação deveu-se unicamente àquele que estava à frente das obrigações municipais. No mesmo sentido são os Acórdãos abaixo:
Apesar do assunto não estar devidamente pacificado no TCU, no caso específico dos autos entendo que a melhor solução a ser dada é no sentido de não condenar o Estado na devolução dos valores aplicados em desvio de finalidade. Primeiro, porque para condenar o Estado a recompor os cofres municipais em virtude da incorreta aplicação dos recursos provenientes do convênio deveria esta Casa propiciar ao referido ente os meios adequados de defesa. Em nenhum momento o Estado foi chamado ao processo para formar a relação processual.
Observo, por oportuno, que as decisões do TCU, que geralmente determinam ou condenam os Municípios a recompor os cofres da União, estão lastreadas em processos nos quais houve a regular polarização processual dos entes, fato este não observado no presente feito, que se deteve somente sobre as pessoas físicas do prefeito e do delegado de polícia. Em nenhum momento o Estado de Santa Catarina, por meio da Secretaria de Segurança Pública, participou ou foi chamado ao processo. Assim, se não houve a formação regular do processo, não é possível condená-lo a devolver valores. Essa não participação do Estado no processo, além de o impedir de formalizar questionamentos sobre os valores desviados de sua finalidade, configura, em caso de decidirmos pela sua condenação, afronta ao devido processo legal, ocasionando uma futura nulidade absoluta do processo.
Em segundo lugar, tenho que cabe ao Município, se entender que o desvio de finalidade na aplicação de recursos provenientes da aplicação de multas de trânsito lhe trouxe prejuízos, assim como à comunidade, intentar junto ao Estado, tanto na esfera administrativa como na judicial, as medidas que entender cabíveis para recompor o fundo.
Portanto, no caso em análise, entendo que este Tribunal Pleno deve se guiar no sentido de não determinar que o Estado recomponha os cofres municipais.
Desta forma e diante da particularidade que envolve o presente processo, faço as presentes razões complementares à proposta de voto defendida por ocasião da sessão do dia 05/02/2007, reiterando-a por completo nos seguintes termos:
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TCU, Acórdão 107/96 - Segunda Câmara - Ata 08/96, Processo nº TC 399.008/93-4, Unidade: Prefeitura Municipal de Mantena/MG, Rel. Min. ADHEMAR PALADINI GHISI. 3
TCU, Acórdão 205/95 - Segunda Câmara - Ata 26/95, Processo nº TC 399.166/91-2, Unidade: Prefeitura Municipal de Queluzito/MG, Rel. Min. ADHEMAR PALADINI GHISI. 4
TCU, Acórdão 246/1999 - Segunda Câmara, Processo 926.701/1998-3 - TCE, Entidade: Município de Sarandi/RS, Rel. Min.BENJAMIN ZYMLER 5
TCU, Acórdão 251/95 - Segunda Câmara - Ata 29/95, Processo nº TC 674.003/94-2, Entidade: Prefeitura Municipal de Içara/SC, Rel. Min. Paulo Affonso Martins de Oliveira. 6
TCU, Acórdão 293/1999 - Primeira Câmara, Processo 450.183/1998-0 - TCE, Entidade Órgão de Origem: Prefeitura Municipal de Bom Jesus do Tocantins - PA, Rel. Min. MARCOS VILAÇA.Tomada de Contas Especial. Recursos repassados mediante convênio celebrado com o extinto Ministério da Integração Regional. Desvio de finalidade na utilização de parcela residual dos recursos. Improcedência das justificativas. Utilização dos recursos em prol da comunidade local não favorece a imposição de recolhimento de débito pela Prefeitura, na forma dos entendimentos precedentes da Corte. Desnecessidade de abertura de novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias. Inexistência de débito. Ausência de locupletamento. Irregularidade das contas. Multa. Autorização para cobrança executiva.10
Tomada de Contas Especial. Recursos repassados mediante convênio celebrado com o extinto Ministério da Integração Regional. Desvio de finalidade. Improcedência das justificativas. Utilização dos recursos em prol da comunidade local impede a imposição de recolhimento de débito pela Prefeitura, na forma do entendimento pretoriano da Corte. Desnecessidade de abertura de novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias. Inexistência de débito. Ausência de locupletamento. Irregularidade das contas. Multa. Autorização para cobrança executiva.11 (Grifei)
1. CONHECER dos Recursos de Reconsideração interpostos pelo Sr. UMBERTO LUIZ TEIXEIRA, Prefeito Municipal de Piçarras, e pelo Sr. MÁRCIO LUIZ COLATTO, Delegado de Polícia, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, contra o Acórdão n. 2255/2004, proferido na Sessão do dia 08/12/2004, no Processo n. TCE 01/01959206, e, no mérito, dar-lhe provimento para modificar a decisão recorrida, que passa a ter a seguinte redação:
"6.1 Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, alínea 'b', c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades constatadas quando da auditoria ordinária realizada na Prefeitura Municipal de Piçarras, com abrangência sobre a receita com a cobrança das multas de trânsito referentes ao exercício de 2001.
6.2 Aplicar ao Sr. Umberto Luiz Teixeira, Prefeito Municipal, e ao Sr. Márcio Luiz Colatto - Delegado de Polícia em Piçarras em 2001, multa prevista no art. 69 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, no valor de R$ 800,00 (oitocentos reais) cada, em face da aplicação dos recursos decorrentes da cobrança das multas de trânsito em ações não-relativas à sinalização, engenharia de tráfego e de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, em afronta ao art. 320 do Código Nacional de Trânsito, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.
6.3 Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Parecer DDR n. 51/2004, ao Representante no Processo n. REP-01/01959206, e aos Responsáveis nominados nesta deliberação."
2. Determinar que seja trasladada cópia da presente decisão a ambos os recursos.
3. DAR CIÊNCIA desta Decisão, bem como do Parecer e Voto que a fundamentam, aos Srs. Umberto Luiz Teixeira e Márcio Luiz Colatto, já qualificados nos autos.
Gabinete, em 07 de março de 2007.
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TCU, Acórdão 3/94 - Primeira Câmara - Ata 01/94, Processo nº TC 325.378/91-6, Unidade: Prefeitura Municipal de Jataí - GO. Rel. Min. ADHEMAR PALADINI GHISI.
7 TCU, Acórdão 307/1999 - Segunda Câmara, Processo 400.003/1995-3, Entidade: Prefeitura Municipal de Paranaíba/MS, Rel. Min. ADYLSON MOTTA.
8 TCU, Acórdão 3445/2006 - Primeira Câmara, Natureza Tomada de Contas Especial Entidade: Prefeitura Municipal de Caucaia/CE, Rel. Min. VALMIR CAMPELO.
9 TCU, Processo nº TC 004.596/90-0, Acórdão 52/94 - Plenário - Ata 22/94, Entidade: Prefeitura do Município de Igreja Nova (AL), Rel. Min.BENTO JOSÉ BUGARIN.
10 TCU, Acórdão 16/2001 - Primeira Câmara, Processo: 016.122/1999-2 (TCE), Unidade: Prefeitura Municipal de Constantina/RS. Rel. Min. LINCOLN M. DA ROCHA.
11 TCU, Acórdão 69/2000, Segunda Câmara, Processo: 929.541/1998-7, Unidade: Prefeitura Municipal de Ponta Porã/MS, Rel. Min. LINCOLN M. DA ROCHA.