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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL |
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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL |
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REC-05/01011617 |
| UNIDADE GESTORA: | Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S. A. - EPAGRI |
| Interessado: | Sr. Athos de Almeida Lopes |
| Assunto: | Recurso de Reconsideração (art. 77 da LC 202/2000) BLA-040620887 + REC-05/01011536 |
| Parecer n°: | GC/WRW/2007/913/ES |
Sociedade de economia mista. Entidade de Previdência. Repasse de recursos.
É legal o repasse de recursos de sociedade de economia mista à entidade de previdência, desde que atenda ao preceituado na Lei Federal n. 6.435/77, revogada pela Lei Complementar Federal n. 108/2001, bem como observe as exigências contidas nos §§ 3º e 4º do art. 202 da Constituição Federal, quais sejam: a) que a estatal atue na condição de patrocinadora; b) que o aporte de recursos se destine à entidade fechada de previdência privada; c) que a contribuição da estatal não exceda à do segurado.
Sociedade de economia mista. Plano de saúde dos empregados.
Em existindo acordo coletivo, assegurando o custeio de plano de saúde dos empregados, por parte da sociedade de economia mista, firmado em consonância com os preceitos legais, devidamente referendado pelo Conselho de Política Financeira-CPF e homologado pelo Governador do Estado, não há necessidade de lei autorizativa para tal despesa, haja vista que o acordo coletivo possui força de lei entre as partes, compelindo-as, portanto, ao seu cumprimento, sob pena do ajuizamento das ações cabíveis.
Todavia, deve a estatal observar as seguintes prescrições: "a) a adesão deve ser facultativa, as obrigações equânimes para as partes contratantes, com contribuições mensais paritárias, não podendo a contribuição do Poder Público ser superior a do beneficiário; b) deverão ser especificados os recursos orçamentários que serão disponibilizados para atender às despesas decorrentes da participação do Poder Público no custeio do Plano, assim como os limites com despesas de pessoal, observando-se os dispositivos da LRF pertinentes; c) a exigência de prévia licitação, para a contratação da prestação de serviços de saúde por empresa privada " ( Prejulgado n. 1764).
1. RELATÓRIO
Cuidam os autos de Recurso de Reconsideração, interposto pelo Sr. Athos de Almeida Lopes, à época Presidente Executivo da EPAGRI, em face do Acórdão n. 2.211/2004, proferido nos autos n. BLA-TC0406208/87, que determinou a adoção de providências para a cessação de repasses financeiros à Fundação de Seguridade Social dos Sistemas EMBRAPA e EMBRATER e à Caixa Assistencial e Beneficente dos Empregados da EPAGRI.
A peça recursal foi submetida ao crivo da Consultoria-Geral, a qual, mediante o Parecer n. COG-546/07, entendendo preenchidos os pressupostos que autorizam o seu conhecimento e, no mérito, propugnou que lhe fosse negado provimento (fls. 75/84).
Tal entendimento foi acompanhado pelo Ministério Público junto a este Tribunal, através de manifestação de seu Procurador-Geral Adjunto (fls. 85/86).
Este o breve relatório.
Conclusos os autos, passo à minha manifestação.
Com efeito, o acórdão recorrido possui a seguinte dicção:
"6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito e sem aplicação de multa, em caráter excepcional, na forma do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 1997 referentes a atos de gestão da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S/A. - EPAGRI, em face da incorrência de despesas ilegítimas, por contrariarem o interesse público e por conflitarem com os princípios da legalidade, da finalidade e da impessoalidade insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal, concernentes a repasses no montante de R$ 5.666.061,77 (cinco milhões seiscentos e sessenta e seis mil sessenta e um reais e setenta e sete centavos) realizados à CERES - Fundação de Seguridade Social dos Sistemas EMBRAPA e EMBRATER, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
6.2. Determinar ao Sr. Athos de Almeida Lopes - Presidente Executivo da EPAGRI:
6.2.1. a adoção de providências para cessação, a partir da data da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, de quaisquer repasses de recursos financeiros, por afrontarem o interesse público e por contrariarem os princípios da legalidade, da finalidade e da impessoalidade insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal, para:
6.2.1.1. a CERES - Fundação de Seguridade Social dos Sistemas EMBRAPA e EMBRATER;
6.2.1.2. a CASACARESC - Caixa Assistencial e Beneficente dos Empregados da EPAGRI.
6.2.2. que, quando da celebração de Acordos Coletivos de Trabalho, atenda ao disposto na Decisão n. 1443, de 08/09/2003, desta Corte de Contas, com caráter normativo, que respondeu Consulta processada sob o n. CON-03/02882073 (Parecer COG-353/2003), oriunda da própria EPAGRI, que assim prevê: "A concessão de quaisquer benefícios aos servidores das empresas públicas e sociedades de economia mista, à vista do disposto no art. 40, inciso IV e parágrafo único, da Lei Complementar n. 243/03, depende de prévia autorização do Conselho de Política Financeira - CPF, homologação pelo Governador do Estado e publicação no Diário Oficial do Estado, sendo condicionada, ainda, à observância da Lei Complementar Federal n. 101/2000 - LRF".
6.3. Determinar à Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE, deste Tribunal, que inclua na sua programação de auditorias a verificação do cumprimento, pela EPAGRI, das determinações constantes do item 6.2 desta deliberação.[...]"
Visando à reforma do decisum supramencionado, o Recorrente apresentou, em síntese, os seguintes argumentos:
"[...] a) No que tange à CERES - Fundação de Seguridade Social
Conforme já documentado nos presentes autos, antes da existência da pessoa jurídica chamada Epagri - existiu a ACARESC - Associação de Crédito e Assistência Rural de Santa Catarina, que, em 15.12.1982, firmou 'Convênio de Adesão' com a CERES - Fundação de Seguridade Social dos Sistemas EMBRAPA e EMBRATER - cujo objeto principal é o de suplementar os proventos de aposentadoria.
A EMPASC - Empresa Catarinense de Pesquisa Agropecuária S/A, por sua vez, celebrou referido Termo de Adesão, em 1º de janeiro de 1981, nos mesmos moldes firmados posteriormente pela ACARESC.
Referidos convênios de adesão tiveram aprovação do Conselho de Política Financeira, por intermédio das Resoluções P-162/83/056/83 e de n. P-090/94. Ora, todos sabemos que o CPF é o órgão do Governo encarregado de controlar financeiramente as empresas estatais.
Como é do conhecimento de todos - a Lei 8.245/91 dispôs sobre a Reforma Administrativa do Governo Vilson Pedro Kleinübing, em seu art. 30 e incisos, previu que as Resoluções, expedidas pelo Conselho de Política Financeira-CPF produzirão seus efeitos após sua homologação. Portanto, se aludidos Convênios de Adesão passaram pelo crivo do CPF, conclui-se pela sua legalidade, naturalmente.
Essa mesma lei autorizou em seu art. 98, inciso VIII, a incorporação da EMATER/SC pela EMPASC - que foi concretizada pelo Decreto 1.080/91 que constituiu a Epagri.
Como a incorporante é regida pela Lei das S/A, vamos buscar no 'caput' do art. 227 da aludida lei o conceito legal de 'incorporação' como sendo: '... a operação pela qual uma ou mais sociedades são absorvidas por outra, que lhes sucede em todos os direitos e obrigações'.
E ainda: no Governo Esperidião Amin Helou Filho - foi expedida a Resolução CPF n. 010/99 - autorizando a Epagri a celebrar contrato de transação e composição de dívida com a CERES!!!
Sob o ponto de vista jurídico e face o exposto nas legislações citadas - é inconcebível que esse e. Tribunal comungue do entendimento de que persiste a necessidade de lei autorizativa originária do Poder Executivo, dispondo sobre o repasse de verbas à referida entidade privada (fundos de pensão).
[...]
Alguns pontos da redação original do Convênio de Adesão sofreu e tem sofrido os influxos da legislação pertinente à previdência privada e hoje encontra-se fundamentada substancialmente pela Lei Complementar n. 108, de 29.05.2001. Na parte 'in fine' do art. 5º da referida lei complementar ratifica o entendimento de que é legal o aporte de recursos a entidades de previdência privada de caráter complementar - na condição de patrocinador !!
Não há dúvidas de que estamos diante de um 'direito adquirido' dos participantes/empregados - que se for extirpado implicará em violação ao previsto na Constituição Federal, em seu inciso XXXVI, do art. 5º [...]
Por outro lado, se não houver repasse de recursos à referida Fundação - parte patronal - fatalmente os empregados/participantes não terão acesso aos benefícios a que fazem jus, recorrerão à Justiça do Trabalho, para obrigar a Epagri a cumprir com tais compromissos. E a possibilidade de vitória é bastante grande, eis que a corrente majoritária é nesse sentido [...]
[...]
b) No que diz respeito à CASACARESC - Caixa Assistencial e Beneficente dos Empregados da EPAGRI
Conforme está fartamente documentado e relatado nos presentes autos, o repasse de verbas à CASACARESC remonta ao tempo em que a ACARESC e a EMPASC existiam como instituição. Com a incorporação das empresas esse direito passou a ser honrado pela Epagri, e não podia ser diferente, haja vista o que dispõe a Lei 6.404/76, em seu art. 227, quando conceitua 'incorporação' como sendo: '... a operação pela qual uma ou mais sociedades são absorvidas por outra, que lhes sucede em todos os direitos e obrigações'.
Vejam, Ínclitos Julgadores, que o Plano de Assistência Médica-Hospitalar - PASA (Acaresc) e PAMPS da ex-EMPASC remonta aos idos de 1986, enquanto que o da ex-ACARESC ao ano de 1979 !!! A Epagri herdou tal direito das antecessoras e passou a cumpri-los com respaldo legal, evidentemente.
Aludido direito, fez parte dos Acordos Coletivos celebrados com os sindicatos dos empregados - os quais sempre foram homologados pelo Conselho de Política Financeira, anualmente.
Sucede que, por ocasião da assinatura do Acordo Coletivo de Trabalho 2002/2003 com a Intersindical em 18.06.2002, homologado pelo Conselho de Política Financeira, via Resolução n. CPF 029/2002, publicado no DOE em 18.07.2002, foi autorizada a inserção no Regimento/Regulamento da empresa os direitos expressos na cláusula 7ª, que diz o seguinte:
'Inclusão no Regimento Interno/Regulamento - A Empresa, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, contados da homologação da DRT-MTb-SC, do presente Termo de Acordo, incluirá no seu Regimento/Regulamento Interno as cláusulas de cunho social já tradicionais e incorporadas no patrimônio dos trabalhadores e integrantes do Acordo Coletivo. Estas cláusulas são: auxílio-creche, complementação de auxílio-doença acidentado e Plano de Auxílio à Saúde.'
Na cláusula 6ª e em seus parágrafos do citado ACT - estão especificados o repasse do valor de 4,8% sobre a folha bruta de salários à Associação e/ou Caixa Assistencial - executora do Plano de Auxílio à Saúde, que no caso é a CASACARESC, prevendo participação paritária de 2,4% por parte da empresa e 2,4% por parte do empregado.
Referida concessão foi objeto de aprovação pela 38ª Reunião Extraordinária do Conselho de Administração da Epagri em 24.05.2002, cuja ata foi publicada no DOE, em 30.09.2002, conforme comprovam documentos inclusos.
Vê-se, pois, que se trata de direito advindo de acordo coletivo de trabalho - e que teve a aquiescência do Conselho de Política Financeira - entidade essa encarregada legalmente de autorizar despesas em relação às integrantes da Administração Indireta do Estado.
Segundo Sérgio Pinto Martins: '... O empregador não poderá restringir a aplicação do regulamento a pretexto de interpretá-lo, de modo a alterar ou suprimir alguma vantagem já conquistada pelo trabalhador, ou contrariar a lei ou norma coletiva da categoria.' Logo, no nosso entendimento, carece de amparo legal a determinação dessa Corte de Contas DE CESSAÇÃO do repasse de verbas para a CASACARESC.
[...]
Há que se traduzir pela desnecessidade de lei específica autorizando o repasse de verbas à CASACARESC face o farto amparo legal que garante tal direito. Por outro lado há que se frisar que não é privilégio da Epagri a manutenção de tal direito, haja vista tal fato ocorrer em toda a Administração Pública Estadual - seja direta e indireta, e nos Poderes Legislativo e Judiciário. A verdade é que os empregados e/ou funcionários não mantêm sozinhos os Planos de Saúde - todos necessitam da parte patronal por serem muito caros.
[...]
Diante do exposto, requerem que seja revisto o v. acórdão de n. 2.211/2004 e considerem como 'regular' o repasse de verbas à Ceres - Fundação de Seguridade Social e à CASACARESC - Caixa de Assistencial e Beneficente dos Empregados da Epagri, sob pena de sua supressão ocasionar mais prejuízos à empresa que sofrerá com avalanches de ações cíveis e trabalhistas, com mínima perspectiva de sucesso. [...]" (fls. 03/09)
De outra parte, o órgão consultivo se posicionou pela manutenção do acórdão recorrido, com supedâneo nos seguintes argumentos:
"[...] Não prosperam as razões do Recorrente quanto a proteção do direito adquirido. O caso concreto, pois, poderia comportar a tutela da segurança jurídica enquanto ato jurídico perfeito.
Entretanto, a hipótese dos autos sofre inferência de normas de proteção a interesses públicos (normas cogentes) insculpidas no art. 37, caput, da CF/88. Trata-se de imposição do princípio da legalidade, que deveria ser observado desde a assinatura do convênio.
A matéria abordada em sede recursal já foi objeto de análise no bojo da instrução, fls. 958/966, em Parecer 132/2003, da lavra do Dr. Theomar Aquiles Kinhirin, o qual acolho como razões deste Parecer:
Quanto à CASACARESC - Caixa Assistencial e Beneficente dos Empregados da EPAGRI, o Recorrente repisa os argumentos anteriormente esposados, pugnando pela legalidade dos repasses.
Sobre esse ponto, também houve análise pelo parecerista citado, o qual transcrevo, em parte:
Hipóteses semelhantes ao caso dos autos, já foram objeto de Prejulgado neste Tribunal:
Com efeito, o acórdão recorrido julgou irregulares as contas anuais de 1997 da EPAGRI, em face da realização de despesas, relativas a repasses à CERES (Fundação de Seguridade Social dos Sistemas EMBRAPA e EMBRATER) e à CASACARESC (Caixa Assistencial e Beneficente dos Empregados da EPAGRI).
Constato que os repasses feitos à CERES dizem respeito ao custeio de previdência complementar dos empregados da EPAGRI.
Em função disso, assinalou o Corpo Instrutivo, no Relatório de Reanálise n. TCE/DCE/INSP.4/DIV.11/160/00, a necessidade de lei autorizativa para a realização de tais dispêndios.7
Esta Corte já apreciou o tema, por ocasião do julgamento dos Processos ns. BLA-0022607/75 e 0130407/86, que resultaram, respectivamente, nos Acórdãos n. 660 e 659/2004, nos quais foi determinado que se desse ciência das mencionadas decisões "às sociedades de economia mista CELESC, CASAN, IAZPE, CIDASC, EPAGRI, CODESC, SCGÁS, BADESC, COHAB/SC, SANTUR e CEASA/SC, para que se abstenham de repassar recursos públicos de qualquer natureza para associações de empregados, entidades ou similares, por contrariar o interesse público, sendo ilegítimos, ressalvados os repasses de recursos na condição de patrocinadoras das entidades fechadas de previdência complementar legalmente constituídas, segundo o estabelecido no art. 202, § 3º, da Constituição Federal, com a redação da Emenda Constitucional n. 20/98, e pela Lei Complementar Federal n. 108/2001."
Examinando o Estatuto da CERES, cuja cópia junto aos autos, constato que a mesma é uma entidade fechada de previdência complementar, não lucrativa, multipatrocinada e gestora de multiplanos previdenciais, constituída sob a forma de fundação, tendo por objetivos instituir e administrar planos de benefícios de caráter previdenciário aos empregados dos patrocinadores (art. 1º).
O art. 6º, § 1º, "d", do citado estatuto elenca dentre os patrocinadores da CERES a EPAGRI.
Em princípio, parece-me atendido o art. 202, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal, verbis:
Art. 202 - omissis.
§ 3º - É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado.
§ 4º - Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas previdência privada. grifo nosso
Desta feita, não vejo ilegalidade nos repasses efetuados, desde que atendam aos critérios exigidos no texto constitucional, quais sejam: a) que a EPAGRI atue na qualidade de patrocinadora, b) que o aporte de recursos se dê para entidade fechada de previdência privada e c) que a contribuição da EPAGRI não exceda a do segurado.
Anoto que, quando do exame do Balanço Geral da EPAGRI referente ao exercício de 1997, tratava do tema a Lei Federal n. 6.435/77, mas mesmo levando em conta os preceitos do citado diploma legal, a irregularidade que deu azo ao julgamento irregular das contas não pode persistir, conforme exame efetuado nos autos n. REC-TC007230089, pela Consultoria-Geral (Parecer n. COG-541/2003), manifestando-se pela legalidade de repasses financeiros à entidade fechada de previdência privada, por sociedade de economia mista, nos seguintes moldes:
"[...] Com efeito, tem-se que a Lei n. 6475/77 é uma lei nacional posto que contém normas gerais aplicáveis às entidades de previdência privada, e como tal, reguladora também, das empresas públicas, de economia mista e respectivas autarquias vinculadas à administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na qualidade de patrocinadoras.
A Lei Federal n. 6.435/77, apesar de alcançar as entidades públicas enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada e regulamentar a destinação de recursos (art. 1º), não fixou critérios ou limites para o aporte destes recursos ou mesmo qualquer paridade entre as contribuições da patrocinadora e a contribuição do segurado. Contudo, atribuiu ao Ministério da Previdência e Assistência Social, através de órgão normativo, a estipulação das condições técnicas sobre o custeio, investimentos e outras relações patrimoniais (art. 35, I, c). Quando quis afastar a aplicabilidade de determinada norma às entidades fechadas de previdência complementar patrocinadas por empresas ou outras instituições vinculadas à administração pública, o fez expressamente como é o caso do § 1º do art. 35, do § 2º do art. 39 e do art. 50. [...]
De outro lado, as recentes modificações introduzidas no ordenamento jurídico pela Emenda Constitucional n. 20/98 e pela Lei Complementar n. 108, de 29 de maio de 2001, dissiparam de vez a celeuma em torno da legalidade do repasse de recursos financeiros às entidades de previdência privada pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, na qualidade de patrocinadoras. [...]"
Assim, no que tange à necessidade de lei autorizativa para a realização desses repasses, entendo que o permissivo constitucional e a Lei Federal n. 108/2001, já são suficientes para conferir essa autorização, o que, por certo, não afasta necessária fiscalização deste Tribunal, a fim de verificar a regularidade de tal procedimento.
Está, portanto, afastada a possibilidade de ofensa aos princípios da legalidade, finalidade e impessoalidade, posto que a própria Constituição Federal permite que os repasses sejam efetuados, nas condições especificadas.
Pelos motivos expostos, divirjo do entendimento do órgão consultivo, para cancelar a determinação, constante do item 6.2.1 do acórdão recorrido, no que concerne à cessação de repasses de recursos à CERES.
Anoto que é pertinente que a Diretoria Técnica competente, em sua programação de auditoria, verifique se a EPAGRI está atualmente efetuando o citado repasse em consonância com o preceito constitucional e com a Lei Complementar Federal n. 108/2001.
A próxima questão debatida nestes autos, diz respeito aos repasses de recursos à Caixa de Assistencial e Beneficente dos Empregados da EPAGRI - CASACARESC, com fim de suportar despesas com assistência médico-hospitalares, tendo o Corpo Instrutivo suscitado a necessidade de lei autorizativa para a realização de tal dispêndio.8
Compulsando os autos, percebo que o Recorrente juntou cópia do Acordo Coletivo de Trabalho 2002/2003, cuja cláusula 6ª possui a seguinte dicção:
"A empresa efetuará o repasse mensal de 4,8% [...], sobre o valor da folha bruta de salários, à Associação e/ou Caixa Assistencial, executora do Plano de Auxílio Saúde dos empregados, que discutirá em Assembléia Geral a forma de integralização e participação dos empregados."9
Sublinho que referido acordo fora firmado pelo então Presidente do Conselho de Política Financeira-CPF, pelo Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e da Agricultura, pelo Presidente da EPAGRI e pela Presidente do SINSESC.
O Recorrente comprovou que dito acordo coletivo foi homologado pelo CPF, mediante a edição da Resolução CPF n. 029/2002, a qual foi devidamente aprovada pelo Governador do Estado.10
Por fim, verifico que o Recorrente carreou aos autos cópia da Ata da 38ª Reunião Extraordinária do Conselho de Administração da EPAGRI de 24/05/2002, na qual consta o seguinte registro:
"[...] Prosseguindo-se passou-se ao quarto item da pauta: autorização para inserção de Cláusulas Sociais no Regulamento de Pessoal da Epagri, aprovado pelo CPF - Conselho de Política Financeira. O Sr. Dionísio Bressan Lemos ao prestar seus esclarecimentos, disse ser uma reivindicação antiga dos funcionários, que algumas cláusulas negociadas anualmente em Acordo Coletivo de Trabalho, fossem inseridas no Regulamento de Pessoal. Informa que o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, recomenda o não pagamento das cláusulas sociais, como o Auxílio Creche, Auxílio Saúde e Auxílio Doença ao Acidentado, em virtude da não renovação de Acordo Coletivo na data base. [...] Contando com a concordância do acionista majoritário e da aprovação do Conselho de Política Financeira-CPF, essas cláusulas, para serem incluídas no Regulamento de Pessoal, necessitam da aprovação do Conselho de Administração. Ressalta que integrando o Regulamento de Pessoal, estas cláusulas a partir de 2003 não serão mais discutidas em Acordo Coletivo de Trabalho. Submetido à apreciação dos Srs. Conselheiros, o assunto do quarto item da pauta foi por todos aprovado." 11
Assim, o Auxílio Saúde, a exemplo de outros benefícios sociais, passou a integrar o Regulamento de Pessoal da EPAGRI.
Ao se pronunciar acerca do tema, a Consultoria fez menção aos Prejulgados n. 1764 e 1753, que consubstanciam o entendimento deste Tribunal sobre a matéria.
Entendo que os referidos pronunciamentos são pertinentes, sendo, por isso, merecedores da atenção da Administração Pública, na qual se encontra inserida a EPAGRI.
Ressalvo, todavia, que os aludidos prejulgados, se originaram de consulta formulada por Prefeituras Municipais, entidades que, por sua natureza, se distinguem de uma sociedade de economia mista, como é o caso da EPAGRI.
Tal distinção reside no fato de que a EPAGRI celebra acordos coletivos com os sindicatos e que tais avenças vinculam as partes envolvidas.
A propósito, esse assunto já foi apreciado no Parecer n. COG-595/03, proferido nos autos n. REC-01/01197799, quando foi enfrentado tema semelhante, relacionado à realização de despesas com a Unimed, em benefício dos empregados do CIASC, tendo sido argumentado, em síntese, o seguinte:
"[...] Acerca da possibilidade da criação de benefícios e vantagens pela sociedade de economia mista, com base em acordo coletivo, esta Consultoria já se manifestou, através do Parecer nº COG-350/03, no Processo nº REC-02/08724966.
A referida estatal, como é sabido, integra a Administração Indireta do Estado e, por isso, o art. 37 do texto constitucional a submete à observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Não obstante, há que se ressaltar que essa entidade não possui personalidade jurídica de direito público, mas sim de direito privado, ex vi do inciso II, do art. 173 do texto constitucional:
Art. 173 - omissis.
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
Assinale-se, no entanto, que a Constituição Federal cuida de submeter a sociedade de economia mista a determinadas disposições, como, por exemplo, a exigência de concurso público, a submissão às normas atinentes à licitação, dentre outras, que não vigoram para as demais pessoas de direito privado, tornando, assim, o regime jurídico dessa estatal peculiar.
A norma constitucional preceitua que a sociedade de economia mista, nas suas relações trabalhistas, também sujeita-se ao regime próprio das empresas privadas, devendo, portanto, observar as disposições contidas na Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
Por conseguinte, é facultado à dita estatal a celebração de acordo coletivo, nos termos do § 1º, do art. 611, da CLT, in verbis:
Art. 611 - omissis.
§ 1º - É facultado aos sindicatos representativos de categorias profissionais celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais empresas da correspondente categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da empresa ou das empresas acordantes às respectivas relações de trabalho.
Maurício Godinho Delgado apresenta a seguinte conceituação doutrinária de acordo coletivo:
um pacto de caráter normativo pelo qual um sindicato representativo de certa categoria profissional e uma ou mais empresas da correspondente categoria econômica estipulam condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas empresas, às relações individuais de trabalho.12
Com efeito, o acordo coletivo é tido como fonte formal do Direito do Trabalho, sendo, inclusive, reconhecido pela Constituição Federal vigente, como direito dos trabalhadores urbanos e rurais (art. 7º, inciso XXVI, CF).
Adquire relevo, portanto, o "caráter normativo" que perpassa esse instrumento trabalhista, criando regras jurídicas (normas autônomas), dirigidas a normatizar situações ad futurum:
Os acordos coletivos constroem-se por empresa ou empresas, em âmbito mais limitado do que o das convenções, com efeitos somente aplicáveis à(s) empresa(s) e trabalhadores envolvidos. Do ponto de vista formal, traduzem acordo de vontades (contrato lato sensu) - à semelhança das convenções -, embora com especificidade no tocante aos sujeitos pactuantes e âmbito de abrangência. Do ponto de vista substantivo (seu conteúdo), também consubstanciam diplomas reveladores de regras jurídicas típicas, qualificadas por serem gerais (em seu âmbito, mais delimitado é verdade), abstratas e impessoais, sendo também dirigidas à regulação ad futurum de relações jurídicas.13
É da jurisprudência do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região:
ACORDO COLETIVO. VALIDADE. As normas convencionais, celebradas e autorizadas por agentes legalmente investidos em ato de gestão, têm força de lei entre as partes, representando um ato jurídico perfeito [...] (TRT/SC/RO-V 7146/2000- Rel. Juiz Estanislau Emílio Bresolin, DJ/SC 13/12/2000). Grifo nosso
ACORDO COLETIVO DE TRABALHO. EFICÁCIA. As regras ajustadas entre o sindicato representativo da categoria profissional e a empresa, através de acordo coletivo, herdam plena eficácia e prevalência, constituindo fórmula ideal de composição avalizada pela Constituição da República em seu art. 7º, inciso XXVI. (TRT/SC/RO-V01179-2002-003-12-00-6, Acórdão 3ª T- Nº 03493/2003, Rel. Juiz Gerson Paulo Taboada Conrado- DJ/SC 16/04/2003)
Para que possa ser conferida validade ao acordo, é necessário, consoante prescreve o art. 614 da CLT14, que o dito instrumento seja assinado pelos representantes dos sindicatos e das empresas acordantes, devendo, ainda, o citado documento ser depositado, para fins de registro e arquivo, nos órgãos regionais do Ministério do Trabalho, que no âmbito estadual corresponde à Delegacia Regional do Trabalho-DRT, entrando em vigor somente após essa providência.
Dessa forma, o instrumento trabalhista normativo, devidamente celebrado, torna-se lei entre os entes acordantes, de modo que o descumprimento de suas cláusulas, enseja a aplicação de multa à parte recalcitrante, a teor do art. 622, da CLT15.
Acrescente-se, ainda, a possibilidade de o sindicato acordante poder pleitear judicialmente a observância do acordo celebrado com o empregador, mediante a impetração da ação de cumprimento de acordo coletivo, em consonância com o Enunciado do TST nº 286, do seguinte teor:
Sindicato. Substituição processual. Convenção e acordos coletivos - A legitimidade do sindicato para propor ação de cumprimento estende-se também à observância de acordo ou de convenção coletivos.
A atuação do Conselho de Política Financeira-CPF, em relação às empresas estatais, encontra-se delienada pela Lei Estadual nº 9.831/95, vigente no exercício de 1998, que, assim, dispôs em seu art. 38:
Art. 38 - Ao Conselho de Política Financeira, integrado pelos Secretários de Estado da Fazenda, seu presidente, da Administração, da Casa Civil e pelo Procurador Geral do Estado, compete assessorar o Governador do Estado:
I - omissis.
II - na fixação de normas regulamentares, métodos, critérios e procedimentos destinados a reger a organização e o funcionamento dos órgãos entidades da administração pública do Poder Executivo.
III - na fixação de normas e diretrizes destinadas a compatibilizar a questão administrativa, financeira, orçamentária, salarial e patrimonial das entidades da administração indireta com as políticas, planos e programas governamentais;
IV - na definição da política salarial a ser observada pelas empresas públicas, sociedade de economia mista e suas subsidiárias ou controladas.
Parágrafo único - As decisões do Conselho de Política Financeira, que tenham caráter normativo ou autorizativo, revestirão a forma de resolução e produzirão efeitos após sua homologação pelo Governador do Estado e publicação no Diário Oficial do Estado.
O Decreto nº 6.310/90, por seu turno, ao tratar das competências do CPF, preceituou no seu art. 2º o seguinte:
Art. 2º - No exercício da coordenação referida no item III do artigo anterior, cabe, ainda, ao Conselho de Política Financeira:
I a VI - omissis.
VII - fixar limites máximos para remuneração dos administradores;
VIII - aprovar planos de classificação de cargos, empregos e funções e tabelas salariais;
IX - autorizar a criação e o provimento de cargos, empregos e funções, e, bem assim, alterações a contratos de trabalho que por qualquer forma impliquem aumento de despesa, nos casos e sob as condições que vier a estipular;
X - autorizar a concessão de reajustes e aumentos salariais gerais;
XI - coordenar e acompanhar os procedimentos negociais de reivindicação de aumentos salariais ou de outros benefícios formulados pela entidades representativas dos empregados.
XII - assinar, na condição de interveniente, os acordos coletivos de trabalho; [...]" Grifo nosso
Ora, a Prefeitura Municipal não celebra acordo coletivo com sindicato. O mesmo não pode ser dito da sociedade de economia mista, porquanto ao se encontrar sob a égide da Consolidação das Leis de Trabalho-CLT, pode inclusive ser constrangida ao cumprimento de tal avença, através da adequada ação judicial.
Neste ponto, são pertinentes as considerações exaradas nos autos n. REC-208724966, pela Consultoria-Geral (Parecer n. 350/03):
"[...] há que se acentuar, como dito anteriormente, que malgrado o fato da mencionada estatal compor a Administração Indireta, devendo, portanto, observar os princípios constitucionais consagrados no art. 37, caput, da CF, não deve ser desconsiderado que o próprio texto constitucional confere a essa estatal um regime jurídico diverso das outras entidades públicas, notadamente por prever que se sujeitarão ao regime próprio das empresas privadas, inclusive no que concerne aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários (art. 173, § 1º, inciso II).
Em decorrência desse regime híbrido, que possui a sociedade de economia mista, faz-se necessário que o aplicador e intérprete da lei, ao examinar o caso concreto, leve em consideração os preceitos de direito constitucional, administrativo e trabalhista que se entrelaçam ao incidirem sobre essa entidade da Administração.
Em relação aos acordos coletivos celebrados pela dita estatal, cabe dizer que a sociedade de economia mista poderá, mediante negociação com o sindicato da categoria, estabelecer direitos e incrementar garantias que favoreçam ao empregado público, tendo como parâmetro as disposições relativas ao direito do trabalhador, contidas na Constituição e na legislação infraconstitucional, consoante antes exposto.
Dessarte, poderá essa estatal, através da negociação coletiva, fixar, por exemplo, percentual superior ao estabelecido na Constituição para o pagamento de horas extras e de férias, bem como incrementar qualquer garantia trabalhista, contida na Lei Maior ou na CLT.
Tendo-se em conta que a própria Lei Fundamental sujeitou essas entidades ao regime das empresas privadas, distinguindo-as dos demais entes que integram a Administração, se os acordos forem firmados em consonância com o que prescreve a legislação, estando devidamente registrados no órgão competente, e não afrontarem determinação constitucional ou infraconstitucional, em matéria trabalhista, não há como alegar o malferimento do princípio da legalidade.
Em virtude desse raciocínio, impende assinalar que não cabe a esta Corte de Contas se pronunciar acerca do teor das cláusulas consignadas no mencionado instrumento trabalhista. Assinale-se que o art. 625 da CLT aponta a Justiça Trabalhista como a adequada para dirimir controvérsia sobre essa matéria:
Art. 625. As controvérsias resultantes da aplicação de Convenção ou de Acordo celebrado nos termos deste Título serão dirimidas pela Justiça do Trabalho.
Com efeito, é no Judiciário Trabalhista que será discutido e decidido se tal ou qual cláusula afronta ou não a Constituição ou outra norma de direito público e se o acordo se encontra maculado ou não pela nulidade.
Importante, pois, frisar que este Tribunal de Contas somente poderia considerar ilegal despesa, oriunda de benefício obtido mediante acordo trabalhista, se tal instrumento fosse devidamente tido por nulo, mediante decisão da Justiça do Trabalho, detentora de jurisdição especial sobre essa matéria.
Ora, para ocorrer um pronunciamento do Judiciário Trabalhista acerca dessa questão, seria necessária a impetração de ação buscando a anulação de acordo coletivo pela Procuradoria do Trabalho.
Assim, o Procurador do Trabalho é parte legítima para a impetração de ação com vistas à declaração de nulidade de acordo coletivo ou de suas cláusulas, como demonstra a ementa do aresto, abaixo transcrita:
ACORDO COLETIVO. NULIDADE DE CLÁUSULA. Declara-se nulidade de cláusula de acordo coletivo, por provocação do Ministério Público do Trabalho, que desconsiderava os períodos de 15 minutos antes e após a jornada, como tempo à disposição do empregador para cálculo de horas extras, por dispor contra a norma legal e contrariar o Precedente Normativo nº 23 da SDI do c. TST. (TRT/SC/AT-NUL 2813/2000 - AT-CAU 1941/2000- Acórdão-SDC-Nº 04383/2001, Rel. Juiz Luiz Fernando Cabeda , DJ/SC 09/05/2001). Grifo nosso
Dessa forma, caberia a este Tribunal, entendendo que as cláusulas de acordo coletivo firmados por estatais não atenderam ao princípios constitucionais, representar à Procuradoria do Trabalho, para que tomasse as providências que entendesse cabíveis no caso.
Não há possibilidade de os técnicos desta Casa se manifestarem acerca da legalidade ou não de cláusulas contidas em instrumentos trabalhistas, bem como das despesas delas oriundas, para o fim de sugerir o ressarcimento de gastos por parte do Administrador Público, sem uma decisão da Justiça do Trabalho sobre a nulidade do acordo."
Desta feita, no tocante aos Prejulgados ns. 1764 e 1753, ressalvo sua aplicação, apenas no que se refere à necessidade de autorização legislativa, para que a sociedade de economia mista realize despesas com planos de saúde, em virtude de tal benefício poder ser implantado mediante acordo coletivo, podendo, posteriormente, integrar o Regulamento de Pessoal da empresa, como é o caso dos autos.
Assevero, contudo, a necessidade de a EPAGRI definir de modo claro de que modo o Plano de Saúde será operacionalizado e, nesse ponto, as prescrições contidas no Prejulgado 1764 são plenamente válidas e pertinentes: a) a adesão deve ser facultativa, as obrigações equânimes para as partes contratantes, com contribuições mensais paritárias, não podendo a contribuição do Poder Público ser superior a do beneficiário; b) deverão ser especificados os recursos orçamentários que serão disponibilizados para atender às despesas decorrentes da participação do Poder Público no custeio do Plano, assim como os limites com despesas de pessoal, observando-se os dispositivos da LRF pertinentes; c) a exigência de prévia licitação, para a contratação da prestação de serviços de saúde por empresa privada.
Sublinho que o Acordo Coletivo (fls. 25/31), refere-se ao período de 2002/2003 e a despesa questionada diz respeito ao exercício de 1997. Todavia, tal fato não pode, em sede recursal, servir para manter o julgamento irregular das contas, porquanto o único motivo que ensejou esse resultado foi o repasse, tido por ilegal, para a Fundação CERES, conforme se depreende do item 6.1 da decisão recorrida.
Pelos motivos expostos, divirjo respeitosamente do entendimento do órgão consultivo e do Ministério Público, para cancelar a determinação constante do item 6.2.1, no que concerne à cessação de repasses de recursos à CASACARESC, para custear despesas com assistência médico-hospitalar.
2. VOTO
CONSIDERANDO o que mais dos autos consta, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a decisão que ora submeto a sua apreciação:
6.1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 2.211/2004, exarado na Sessão Ordinária de 29/11/2004, nos autos do Processo n. BLA TC-040620887 e, no mérito, dar-lhe provimento para:
6.1.1. alterar a redação do item 6.1 da decisão recorrida, para que assuma a seguinte redação:
"6.1. Julgar regulares, com fundamento no art. 18, inciso I, c/c o art. 19 da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 1997 referentes a atos de gestão da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S/A. - EPAGRI e dar quitação plena ao Responsável."
6.1.2. cancelar as determinações contidas no item 6.2.1 da decisão recorrida;
6.1.3. alterar a redação da determinação contida no item 6.3 da decisão recorrida, para que assuma a seguinte redação:
"6.3. Determinar à Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE, deste Tribunal, que, por ocasião da realização de auditoria, verifique se a EPAGRI está efetuando repasse para entidade de previdência, em consonância com os §§ 3º e 4º, do art. 202 da Constituição Federal e com a Lei Complementar Federal n. 108/2001."
6.1.4. manter os demais termos da decisão recorrida.
WILSON ROGÉRIO WAN-DALL
2
Idem, fls. 960/961. 3
Idem, fls. 958. 4
Idem, fls. 963/964. 5
Processo: CON-05/03943398 6
Processo: CON-05/03972657 7
Fl. 945 dos autos n. BLA-TC040620887. 8
Fl. 947 dos autos n. BLA-TC040620887.
9
Fl. 64 dos autos n. REC-05/01011617. 10
Fl. 69 dos autos n. REC-05/01011617. 11
Fls. 71/72 dos autos n. REC-05/01011617. 12
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. 2. ed. São Paulo: LTr, 2003, p. 1.369. 13
Idem, ibidem, p. 1.369. 14
Art. 614 da CLT:
Art. 614. Os sindicatos convenentes ou as empresas acordantes promoverão conjunta ou separadamente, dentro de 8 (oito) dias da assinatura da Convenção ou Acordo, o depósito de uma via do mesmo, para fins de registro e arquivo, na Secretaria de Emprego e Salário, em se tratando de instrumento de caráter nacional ou interestadual, ou nos órgãos regionais do Ministério do Trabalho e Emprego, nos demais casos.
§ 1º. As Convenções e os Acordos entrarão em vigor 3 (três) dias após a data da entrega dos mesmos, no órgão referido neste artigo.
§ 2º. Cópias autênticas das Convenções e dos Acordos deverão ser afixadas de modo visível, pelos sindicatos convenentes, nas respectivas sedes e nos estabelecimentos das empresas compreendidas no seu campo de aplicação, dentro de 5 (cinco) dias da data do depósito previsto neste artigo. 15
Art. 622 da CLT:
Art. 622. Os empregados e as empresas que celebrarem contratos individuais de trabalho, estabelecendo condições contrárias ao tiver sido ajustado em Convenção ou Acordo que lhes for aplicável, serão passíveis da multa neles fixada.
6.2. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam à EPAGRI, ao Sr. Athos de Almeida Lopes, à época Presidente da citada empresa, e à Diretoria de Controle da Administração Estadual-DCE.
Conselheiro Relator
1
Autos do Processo nº BLA-TC040620887, fls. 958.