RELATÓRIO

Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Marco Antônio G.M. Wanrowsky, Presidente da Câmara de Vereadores de Blumenau, através de requerimento datado de 12/07/2005, em que indaga sobre a viabilidade de instituição de plano de saúde para os servidores públicos municipais.

Relata o Sr. Presidente que este Tribunal manifestou-se sobre o assunto no processo de consulta nº 01/02058962, originária da Prefeitura de Pinheiro Preto, quando admitida a instituição de assistência médica para os servidores públicos municipais, com participação financeira do Município, em face às disposições então vigentes do art. 149 da CF, com a redação da Emenda Constitucional nº 33, de 2001.

Porém, a Emenda Constitucional nº 41, de 2003, provocou alteração na redação do dispositivo, razão pela qual "entende seja necessário submeter novamente a questão à apreciação deste Tribunal de Contas".

Pergunta o Consulente "quanto à possibilidade de, através de lei, instituir sistema de assistência médica ao servidor público municipal, com participação no custeio pelo órgão público ao qual está vinculado o servidor, mesmo diante da superveniente Emenda Constitucional nº 41/2003".

Em face às atribuições estabelecidas no arts. 29 e 30 da Resolução nº 11/2002, o processo foi encaminhado à análise da Consultoria Geral.

Consultoria Geral-COG

A Consultoria Geral elaborou o Parecer nº 729/2005, de 09/12/2005 (fls. 06/24), o qual contém, inicialmente, o exame das preliminares de admissibilidade, quanto: à legitimidade do Consulente; constituir-se de matéria sujeita à competência deste Tribunal; tratar-se de consulta formulada em tese (arts. 103, II e 104, do Regimento Interno).

No tocante ao mérito destaca as normas constitucionais que discorrem a respeito da saúde (direito de todos e dever do Estado), em especial, os arts. 196 e 200 da CF (fl.s 08/10); e sobre o Sistema Único de Saúde-SUS regulado pela Lei Federal nº 8.080, de 19/09/1990 (fls. 11).

Sob o título "Plano de Saúde para Agentes Públicos", a COG referencia o art. 149 da CF, que anteriormente à EC nº 41, de 2003, amparou manifestação deste Tribunal (fls. 12/14).

Adiante, a COG expõe que "o plano de saúde dos servidores públicos pode ser oferecido pela Administração Pública, em caráter facultativo, (...), orientada à melhor qualidade de vida dos servidores públicos e seus dependentes (...) destinada a suplementar e complementar os serviços (...) do SUS" (fls. 16).

Acrescenta a COG que "a adesão ao plano de saúde" não pode ser imposta aos servidores públicos e que "a criação dessa vantagem trata-se de norma de caráter geral relativa ao regime jurídico dos servidores públicos do Município", sendo de iniciativa do respectivo Chefe do Poder Executivo (fls. 16).

Examina o Sistema de Assistência à Saúde instituído pelo Executivo Estadual, em proveito dos servidores públicos estaduais (Lei Complementar nº 306, de 21/11/2005), salientando alguns aspectos do referido texto legal (fls. 16/17).

Salienta-se a propósito, que a Lei estabelece no art. 24, que: Ficam os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas do Estado e a Procuradoria Geral junto ao Tribunal de Contas obrigados a contribuir financeiramente com o Santa Catarina Saúde no mesmo valor do somatório da contribuição dos segurados, dos segurados especiais e pensionistas, participantes do Sistema de Assistência à Saúde dos Servidores do Estado de Santa Catarina, prevista nos incisos I e II do art. 11 desta Lei Complementar, respeitando os valores definidos como contribuição mínima e máxima.

Ou seja, institui a contribuição paritária entre os beneficiários e o Poder Público Estadual. Conforme o art. 11 da Lei a contribuição mensal dos servidores é de 4,5% sobre a base de cálculo definida no art. 10 (equivalente à contribuição previdenciária).

Conclusivamente, propõe a COG que a consulta seja respondida como segue:

"2.1. O plano de saúde dos agentes públicos pode ser oferecido pela Administração Pública, em caráter facultativo, a título de vantagem pecuniária indireta, decorrente de gratificação de natureza pessoal, orientada à melhor qualidade de vida dos servidores públicos e seus dependentes, com o objetivo de aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos, destinado a suplementar e complementar os serviços postos à disposição da comunidade pelo Sistema Único do Saúde-SUS.

2.2 Em face da ausência de previsão constitucional (art. 149, § 1º, CR), não pode ser imposta contribuição pelo agente público tampouco patrocínio pelo Poder público, ao plano de saúde. A adesão deve ser facultativa, com obrigações equânimes para as partes contratantes".

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

O Ministério Público manifestou-se às fls. 25, acompanhando o entendimento da COG acerca da consulta.

Gabinete do Relator

Adiciona-se as seguintes considerações acerca da matéria objeto da consulta:

1. A instituição de Plano de Saúde para os servidores ou agentes públicos, insere-se no Capítulo da Administração Pública da Constituição Federal, que atribui à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios a competência para legislar sobre sua organização, atendidos em especial, os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência (caput do art. 37), atuando, na condição de "empregador" quando se trata da gestão dos seus recursos humanos, ou seja, os agentes públicos.

Entende-se por isto, que o Capítulo da Seguridade Social objeto dos arts. 194 a 204, e que envolvem a Previdência Social, a Saúde e a Assistência Social em suas características gerais, não afastam nem impedem que a Administração Pública, enquanto "empregadora" institua plano de saúde para seus servidores.

2. Notoriamente, a União, através do Estatuto dos Servidores - Lei Federal nº 8.112, de 11/12/1990, nos arts. 183 a 230 dispõe a respeito da Seguridade Social do Servidor Público, incluindo nos arts. 184 e 185 expressamente a assistência à saúde e no art. 230, aborda especificamente a matéria, transcrevendo-se seu caput, com a redação da Lei nº 9.527, de 1997:

"Art. 230. A assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família, compreende assistência médica, hospitalar, odontológica e farmacêutica, prestada pelo Sistema Ùnico de Saúde-SUS ou diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou, ainda, mediante convênio ou contrato, na forma estabelecida em regulamento".

A regulamentação do dispositivo efetivou-se através do Decreto nº 4.978, de 03/02/2004, destacando-se seu art. 1º (com a redação do Decreto 5.010/2004):

I - convênios com entidades fechadas de autogestão, sem fins lucrativos, assegurando-se a gestão participativa; ou

II - contratos, respeitado o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

§ 1º O custeio da assistência à saúde do servidor de que trata o caput deste artigo é de responsabilidade da União, de suas autarquias e fundações e de seus servidores.

§ 2º O valor a ser despendido pelos órgãos e entidades da administração pública federal, suas autarquias e fundações públicas, com assistência à saúde de seus servidores e dependentes, não poderá exceder à dotação específica consignada nos respectivos orçamentos.

§ 3º Em nenhuma hipótese poderá qualquer beneficiário usufruir mais de um plano de assistência à saúde custeado, mesmo que parcialmente, com recursos provenientes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.

3. O TCU tem examinado o assunto apenas no tocante à realização de prévia licitação para contratação de "prestadora dos serviços de assistência médica à saúde dos servidores", exemplificando-se: Acórdão nº 2223/2004 (Segunda Câmara), referente representação de licitante contra o DNIT; Acórdão nº 1422/2004 (Plenário), decorrente de representação de licitante contra o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e, ainda, o Ministério do Meio Ambiente; Acórdão 458/2004 (Plenário) relativo a processo de Tomada de Contas do Exercício de 1995 envolvendo a celebração de contrato de adesão com a GEAP-Fundação de Seguridade Social "sem a realização de procedimento licitatório" e que presta serviços de assistência à saúde dos servidores do Ministério da Saúde (todos os Acórdãos foram acessados no site do TCU na rede Internet).

4. Necessariamente, para que o plano de saúde para os servidores possa ser instituído, deve haver a competente autorização legislativa.

No caso do Município de Blumenau constata-se que a Lei Orgânica no art. 73, inciso I, estabelece:

"I - o Município assegura a seus servidores ativos, inativos e dependentes, na forma da lei municipal, sistema previdenciário de assistência médica, odontológica, assistência social, pensão e aposentadoria, com instituição de contribuição cobrada dos servidores para custeio".

A Lei Municipal nº 3728, de 1990, que institui o regime jurídico único dos servidores de Blumenau, em seu art. 221 dispõe acerca do plano de seguridade social, incluindo no inciso III a assistência à saúde.

Anota-se que, em face às alterações havidas na Constituição Federal e as normas infraconstitucionais vigentes, tais como, a Lei Federal 9.717 e as Leis Complementares 108 e 109, de 2001, entre outras tantas, previdência e assistência não se confundem - embora integrantes do Sistema de Seguridade Social.

Entre as diferenças assinala-se que a adesão à previdência - é compulsória constituindo-se de contribuição social com caráter de tributo (art. 40, caput, 149 e outros da CF), enquanto a assistência médica é oferecida opcionalmente pela Administração, mediante custeio específico, que deve ser paritário, admitido que os beneficiários contribuam com valor superior.

5. Entretanto, deve ser editada normatização clara a respeito da instituição de plano de saúde para os seus servidores, estabelecendo critérios e condições a serem observados, entre eles, os serviços que serão oferecidos e os beneficiários do sistema, a contribuição que os servidores (e dependentes) deverão despender para beneficiar-se do Plano; a contribuição do Poder Público que deverá ser paritária, não podendo, em qualquer hipótese ser superior a dos agentes públicos; a base de cálculo da contribuição; a hipótese de pagamento de parcela do preço dos serviços utilizados; a quem caberá a gestão do sistema; a contratação dos serviços mediante prévia licitação com base na Lei Federal nº 8.666, de 1993; entre outras especificações.

Os recursos públicos a serem destinados para participação no custeio, conforme o Regulamento da União (Decreto nº 4.978, de 2004), devem estar previstos nas Leis Orçamentárias.

6. Indispensável destacar a Lei Complementar nº 101, de 2000, cujo art. 24, que trata "Das Despesas com a Seguridade Social" estabelece:

Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5^o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.

§ 1^o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:

I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente;

II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;

III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.

§ 2^o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.

Portanto, qualquer procedimento refente à instituição de plano de saúde aos agentes públicos deve observar os dispositivos da LRF, incluído o atendimento dos limites com despesas de pessoal, art. 18 e seguintes.

VOTO

Em consonância com o exposto e as manifestações da COG e do Ministério Público, VOTO por submeter à deliberação Plenária a seguinte proposta de DECISÃO:

"6.1. Conhecer da presente Consulta com fundamento no art. 59, inciso XII, da Constituição Estadual.

6.2. Responder a consulta nos seguintes termos:

6.2.1. O plano de saúde dos agentes públicos pode ser oferecido pela Administração Pública, em caráter facultativo, para assegurar melhor qualidade de vida aos agentes públicos e seus dependentes, com o objetivo de aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos, destinado a suplementar e complementar os serviços postos à disposição da sociedade em geral pelo Sistema Único do Saúde-SUS.

6.2.2. A lei que instituir o plano de saúde para os servidores públicos municipais deverá prever, expressamente, entre outros:

a) a contribuição mensal paritária para o plano, dos agentes públicos e dependentes e do Poder Público, não podendo a contribuição do Poder Público em qualquer hipótese ser superior a do beneficiário;

b) a gestão dos recursos em separado do sistema de previdência, com gestão específica para atender os serviços de assistência médica;

c) os possíveis beneficiários, estabelecendo que a adesão ao plano de assistência à saúde é facultativa;

d) a exigência de prévia licitação, segundo as normas da Lei Federal nº 8.666, de 1993, para a contratação da prestação de serviços de saúde;

e) a especificação dos serviços de assistência à saúde e as condições de sua prestação que serão oferecidos pelo plano;

f) a participação ou não dos beneficiários no preço dos serviços utilizados (além da contribuição mensal);

g) os recursos orçamentários que serão disponibilizados para atender as despesas decorrentes da participação do Poder Público no custeio do plano.

6.2.3. A instituição e manutenção de plano de saúde para os agentes públicos deve estrita observância à Lei Complementar nº 101, de 2000-LRF, com destaque para o art. 24 e as normas relativas aos limites com despesas de pessoal.

6.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator, que a fundamentam, bem como do Parecer COG-729/2005, à Câmara Municipal de Blumenau.

6.4. Determinar o arquivamento dos autos."

Florianópolis, 14 de dezembro de 2005.

Moacir Bertoli

Relator