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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DA VICE-PRESIDÊNCIA CONSELHEIRO JOSÉ CARLOS PACHECO

RELATÓRIO

Tratam os autos de consulta formulada pelo Sr. Luiz Suzin Marini, Conselheiro ex-Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, acolhendo como sua solicitação feita pela Federação dos Trabalhadores na Agricultura de Santa Catarina - FETAESC, assim disposta:

Ofício n° 809/2005

Senhor Presidente,

Alguns Sindicatos de Trabalhadores Rurais do nosso Estado, em passado recente, foram agraciados com subvenções sociais ou auxílios financeiros concedidos pelo Poder Público, mediante convênio, principalmente do Governo do Estado de Santa Catarina.

Entretanto, em virtude do PARECER n° COG - 503/03, lavrado no PROCESSO n° CON- 03/06229307, acatado, na íntegra, por este Egrégio Tribunal de Contas, nossos Sindicatos ficaram alijados do recebimento de tais subvenções, trazendo no seu bojo, via de conseqüência, prejuízos materiais para as entidades sindicais profissionais.

O certo, Senhor Presidente, é que ditas subvenções ajudaram significativamente nossos Sindicatos a construir, ampliar ou reformar suas sedes sociais, adquirir móveis, fotocopiadoras, promover a informatização, comprar materiais de expediente, etc., que muito contribuíram para auxiliar no desenvolvimento e organização das atividades sindicais. Somente para se ter idéia, a informatização de alguns sindicatos permitiu que as entidades fizessem para os trabalhadores rurais, a maioria associada, declaração de imposto de renda, declarações de exercício de atividade rural para efeito de requerimento de benefícios previdenciários, declarações de aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), Certificados de Cadastro de Imóvel Rural junto ao INCRA (CCIR), declarações sobre a Propriedade Territorial Rural junto à Receita Federal (ITR), controles internos de mensalidades sociais e caixa, bem como cadastros em geral.

Assim, como estas subvenções revelaram-se instrumentos importantes para o deslanche e incremento das atividades dos sindicatos beneficiados, bem como melhoraram a qualidade dos serviços prestados à classe trabalhadora rural, rogamos a Vossa Excelência, então, a referência no sentido de permitir, destarte, que os Sindicatos de Trabalhadores Rurais do Estado de Santa Catarina tornem, mediante convênio, a receber auxílios financeiros e/ou subvenções sociais dos Poderes Executivos Municipais e Estadual.

Certos da compreensão e apoio ao nosso pleito, haja vista o seu inegável teor de magnitude e relevância, aproveitamos a oportunidade para expressar a Vossa Excelência distinta consideração e apreço.

Cordialmente,

Hilario Gottselig

Presidente

Preliminarmente, os autos foram apreciados pela Assessoria da Presidência, através da informação n. 046/05, da lavra do Dr. Neimar Paludo, que remeteu à necessidade de maior estudo acerca da matéria, sendo que provavelmente seria necessário alterar os termos de Prejulgado desta Casa (de n. 1454 - decorrente do Processo CON- 03/06229307).

Remetidos os autos à apreciação da douta Consultoria Geral deste Tribunal, foi elaborado o Parecer COG nº 735/2005, de fls. 09 a 19, da lavra do Dr. Evaldo Ramos Moritz, em que se analisou os aspectos envolvendo a matéria em foco, concernente às diferenciações existentes entre subvenções sociais e auxílios financeiros, bem como os Prejulgados já exarados por esta Casa acerca da dúvida residente para, em síntese, inferir que:

Conforme já salientamos, a FETAESC solicita reforma da decisão Plenária exarada nos autos do Processo nº: CON-03/06229307, fazendo referência à possibilidade de assinatura de convênios com o Poder Público, objetivando o recebimento de recursos públicos por parte de entidades sindicais rurais, na forma de subvenções sociais ou auxílios financeiros.

(...)

À vista do que foi colocado, requer um estudo mais aprofundado sobre a matéria e se for o caso, a alteração do Prejulgado nº 1454.

Abstraindo-nos do caso concreto, cabe-nos proceder uma análise acerca da possibilidade de sindicatos de trabalhadores rurais receberem subvenções sociais e/ou auxílios financeiros através de convênios com o Poder Público, sob a égide da legislação vigente.

Dentro da doutrina pátria, é possível conceituarmos teoricamente o convênio como sendo "um instrumento jurídico de acordo ou ajuste na qual as partes - instituições com ou sem fins lucrativos, governamentais e não governamentais - são envolvidas para realização de objetivos de interesses comuns e, principalmente, que resultem obrigatoriamente em benefícios de interesse comum." (Daniel Arruda, Política Pública, Publicações, p.7).

(...)

Podemos ainda completar numa maneira simplista que o termo convênio consiste no compromisso firmado entre órgãos do governo, ou entre um desses, que se compromete a repassar certa quantia de recursos do orçamento público, e um outro órgão do seu mesmo nível de administração, ou organização particular sem fins lucrativos, que se comprometem a realizar ações combinadas de interesse mútuo mas com fins de atender interesse público e, posteriormente, prestar contas do que foi feito.

De outra forma, o convênio público é o instrumento que disciplina a transferência de recursos dos cofres públicos para entes não-governamentais, e que tem como partícipe fundamental e indispensável um órgão da administração pública, que esteja gerindo recursos do Orçamento Público, visando à execução de programas, projetos ou eventos de interesse recíproco e de cunho público, em regime de mútua cooperação.

Após a breve análise sobre os convênios, cumpre-nos examinar o aspecto referente às subvenções sociais, os auxílios e contribuições, que são o objeto primordial da consulta suscitada.

É possível dizer que as subvenções representam um dos meios que a administração pública utiliza para intervir econômica e financeiramente em áreas estratégicas de interesse do governo, transferindo recursos previstos no orçamento para entidade sociais, econômicas ou mesmo públicas, visando a dois objetivos básicos junto a essas entidades: o primeiro ao financiamento de suas atividades normais (manutenção, custeio e operações - Subvenções) e o segundo à realização de investimentos (criação de bens de capital - Auxílios), ora sem qualquer exigência de retorno de bens, direitos ou capital, ora com retorno sob a forma de direito de propriedade sobre os investimentos realizados.

São através desses elementos que a administração pública se utiliza, na maioria dos casos, para operacionalizar as transferências de recursos, previstos no orçamento, para as entidades conveniadas. É fundamental aqui destacar que essas entidades beneficiadas através de tais transferências não devem ter fins lucrativos, para não afrontar normas de execução orçamentária que vetam esta prática.

(...)

Dessa forma, de imediato, deduz-se que as subvenções visam atender, através de transferência de recursos dos cofres públicos, às despesas de custeio ou manutenção operacional das entidades de natureza filantrópica sem fins lucrativos, quando caberá as ditas subvenções sociais, e a empresas públicas de direito privado que têm como objetivo de lucro sendo, neste caso, utilizadas as subvenções econômicas. Aqui reside a principal diferença entre as subvenções sociais e as econômicas.

As subvenções sociais especificamente compreendem uma forma de incentivo financeiro do "Estado" em áreas de serviços essenciais de assistência social, cultural e educacional, tendo como premissa o princípio da economicidade, uma vez que a suplementação financeira de instituições privadas, através de subvenção, deve visar à economia de recursos públicos desde que a sua intervenção direta nessas áreas geraria maiores dispêndios.

Quanto às subvenções econômicas, visam à cobertura de déficit de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não (entidades públicas da administração indireta, que devem estar expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal. Em caso do Governo pretender subvencionar financeiramente empresas com fins lucrativos deverá fazê-lo através de autorização expressa em lei especial.

(...)

Em decorrência, podemos definir que as contribuições são transferências correntes ou de capital, previstas na lei orçamentária ou especial, concedidas por entes governamentais a autarquias e fundações e a entidades sem fins lucrativos e que os auxílios são transferências utilizadas pela administração pública para promover investimento e inversões financeiras às entidades beneficiadas, sejam elas públicas ou privadas.

Para o caso em tela, percebe-se, de forma inequívoca, que a concessão pelo Poder Público de subvenções sociais a sindicatos de trabalhadores rurais objetivando "construir, ampliar ou reformar suas sedes sociais, adquirir móveis, promover a informatização, comprar material de expediente, etc. (...)" é expressamente vedada pelo ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional pátrio.

Tais subvenções poderiam ser concedidas na hipótese citada pela judiciosa informação do ilustre Assessor da Presidência do TC, Dr. Neimar Paludo, se tais entidades fossem comprovadamente instituições de caráter assistencial sem finalidade lucrativa (de modo genérico) e que desenvolvessem atividades no campo educacional, da saúde, social ou cultural, o que não se configura no caso vertente.

Outrossim, entendemos ser necessária a revogação do prejulgado nº 1454 desta e. Corte, considerando-se que, salvo melhor entendimento, é plausível a concessão de contribuições e auxílios financeiros pela Administração a tais entidades, dentro dos princípios que norteiam a Administração Pública e atendidos os pressupostos legais para a realização das referidas despesas.

Aliás, registre-se que o Colendo Plenário desta Casa já manifestou-se de maneira favorável em outras oportunidades, cujos prejulgados colacionamos:

PREJULGADO 0411 (...)

PREJULGADO 0909 (...)

PREJULGADO 1211 (...)

PREJULGADO 1507 (...)

Ao final, concluiu a COG que :

"As subvenções sociais concedidas pelo Poder Público destinam-se a entidades e instituições assistenciais com fins não lucrativos, que comprovadamente desenvolvam atividades nos setores educacional, da saúde, social ou cultural e que os recursos sejam exclusivamente destinados para estas finalidades.

Na hipótese de concessão de benefícios a sindicatos de trabalhadores rurais, mediante transferência de recursos financeiros para atender a despesas de investimentos, entendemos ser possível sob a forma de subvenções sociais se atendidos os requisitos anteriormente citados e contribuições e auxílios e por força do art. 167, inc. VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar n° 101/00, a destinação de tais recursos dependerá de específica autorização legislativa, atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias e de previsão orçamentária ou através de créditos adicionais, conforme os comandos da Lei Federal n° 4.320/64."

O Ministério Público, por seu Parecer MPTC 3075/2005, entendeu por acompanhar a manifestação da Consultoria Geral.

É o Relatório

VOTO

Ao compulsar os autos, este Relator compartilha do entendimento apresentado pela Consultoria Geral desta Casa (Parecer COG n. 735/2005), ratificado pela Procuradoria Geral junto ao Tribunal de Contas (Parecer MPTC n. 3075/2005).

Assim, considerando que o consulente é parte legítima para subscrever consultas a este Tribunal - vide art. 103, I, do Regimento Interno do Tribunal de Contas;

considerando que a matéria enfocada na peça indagativa, amolda-se ao preceituado no art. 59, XII da Constituição Estadual, podendo ser examinada em tese, diante do que prescrevem as normas orgânicas e regimentais deste Tribunal, proponho ao egrégio Plenário o seguinte VOTO:

1 Conhecer da presente consulta, pela legitimidade da parte e por ter sido respondida em tese, nos moldes do Regimento Interno desta Casa;

2 No mérito, responder a consulta nos termos do Parecer COG n° 735/05, que leciona:

2.1. As subvenções sociais concedidas pelo Poder Público destinam-se a entidades e instituições assistenciais com fins não lucrativos, que comprovadamente desenvolvam atividades nos setores educacional, da saúde, social ou cultural e que os recursos sejam exclusivamente destinados para estas finalidades. A concessão de subvenções sociais a sindicatos de produtores rurais só será possível se forem destinadas para os fins delineados nas áreas educacional, da saúde, social ou cultural.

2.2. É possível a concessão de benefícios a sindicatos de trabalhadores rurais, mediante transferência de recursos financeiros para atender a despesas de investimentos, sob a forma de contribuições ou auxílios e, por força do art. 167, inc. VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de tais recursos dependerá de específica autorização legislativa, atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias e de previsão orçamentária ou através de créditos adicionais, conforme os comandos da Lei Federal nº 4.320/64.

2.3. Revogar o Prejulgado nº 1454, com a remessa de cópia da decisão e do presente parecer em apreço à Prefeitura Municipal de Guaramirim, em razão da mesma haver procedido consulta através do Processo nº: CON-03/06229307, que deu origem ao referido prejulgado.

GCJCP, em 30 de setembro de 2005.

JOSÉ CARLOS PACHECO

Conselheiro Relator