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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL |
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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL |
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CON-05/04085263 |
| UNIDADE GESTORA: | Prefeitura Municipal de Palhoça |
| Interessado: | Sr. Ronério Heiderscheidt |
| Assunto: | Transferências voluntárias de entes de federação para outros |
| Parecer n°: | GC/WRW/2005/842/ES |
1. RELATÓRIO
Versam os autos n. 05/04085263 acerca de consulta, formulada pelo Ilmo. Sr. Ronério Heiderscheidt, Prefeito do Município de Palhoça, solicitando esclarecimentos "acerca das transferências voluntárias de entes da Federação para Outros, caso tenha havido descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que o referido artigo não veda este tipo de transferência e o artigo 41 também da LRF, que fazia referência a limites foi vetado".1
A consulta foi encaminhada à Consultoria Geral desta Corte, que, através do Parecer n. COG-1001/05, entendeu preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade e, no mérito, firmou o seguinte entendimento:
O consulente solicita parecer indagando se há impedimento no recebimento de transferências voluntárias quando do descumprimento do art. 42, da LC nº 101/00.
1 - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00, de 04/05/2000) surgiu no âmbito da reforma do Estado, cujos fundamentos foram propostos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado2, cuja diretriz foi substituir a administração pública burocrática pela gerencial. No âmbito internacional, o modelo gerencial inglês passou por três fases, sendo a primeira, com características financeiras fortes e controle dos gastos com pessoal, chamada de gerencialismo puro. As demais fases do consumeirism e Public Service Orientation, o rigor financeiro deixou de prevalecer para se incorporar conceitos direcionados para a satisfação das necessidades dos cidadãos3.
O amparo constitucional da Lei de Responsabilidade Fiscal está nos arts. 24, I, 163, 165, § 9º e 169.
"A Lei de Responsabilidade Fiscal é a Lei Complementar nº 101/2000, de 04/05/2000, publicada no Diário Oficial da União de 05/05/2000. Esta lei encontra fundamento de validade entre os artigos 163 e 169, da Constituição Federal, no capítulo que trata das Finanças Públicas. Justamente por tratar de matéria complementar à Constituição, o quorum de votação é mais dificultoso que as leis ordinárias, demandando aprovação por maioria absoluta4 pelas duas Casas do Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados).
Em linhas gerais, do início da LC nº 101/2000 para o seu fim, tem-se uma parte de conceitos. O que é ente da Federação, o que é receita corrente líquida, etc. Na segunda parte tem-se o planejamento, de natureza nitidamente orçamentária, disciplinando sobre Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, por exemplo. Adiante há duas partes muito importantes, que tratam da receita e da despesa públicas. Em despesa está incluído o controle da despesa com pessoal. Em seguida, tem-se disposições tratando do repasse de recursos para o setor privado e da dívida pública. No capítulo 8º (oitavo) há disposições a respeito do controle do patrimônio público. No capítulo seguinte, o 9º (nono) trata de contas públicas, sua elaboração e divulgação. Nesta parte, há disposições, especialmente no art. 50, que tratam de normas contábeis em complementação à Lei nº 4.320/64. No art. 59 a Lei de Responsabilidade Fiscal elegeu os Tribunais de Contas como seus guardiões."5
A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma norma de finanças públicas voltada para a responsabilidade na gestão fiscal, tendo como princípios norteadores os do planejamento e da transparência.
O § 1º do art. 1º da LC nº 101/00 dá os parâmetros da gestão fiscal responsável:
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifo nosso)
2 - TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Transferências voluntárias é a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou ao Sistema Único de Saúde.
São exigências para a concessão da transferência voluntária:
a) DOTAÇÃO ESPECÍFICA;
b) NÃO SE DESTINAR A DESPESAS COM PESSOAL;
c) COMPROVAÇÃO PELO BENEFICIÁRIO:
c.1) ESTÁ EM DIA QUANTO:
c.1.1) Pagamento de:
c.1.1.1) Tributos;
c.1.1.2) Empréstimos;
c.1.1.3) Financiamentos.
c.1.2) Prestação de contas de recursos recebidos
c.2) CUMPRE LIMITE CONSTITUCIONAL:
c.2.1) Educação;
c.2.2) Saúde.
c.3) OBSERVA OS SEGUINTES LIMITES:
c.3.1) Dívida consolidada;
c.3.2) Dívida mobiliária;
c.3.3) Operação de crédito;
c.3.4) Inscrição em restos a pagar;
c.3.5) Despesa total com pessoal.
c.4) PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DE CONTRAPARTIDA.
A utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada é proibida.
No entanto, algumas despesas, pela sua relevância social, não poderiam ficar desamparadas por descumprimento de regras financeiras. Nesse caso, estariam em jogo valores econômicos e financeiros de um lado, e valores sociais de outro, com clara e notória preponderância destes. Essas despesas são as relativas à educação, à saúde e à assistência social.
As transferências voluntárias mereceram capítulo especial, recebendo regulamentação, principalmente no art. 25 da LRF:
3 - RESTOS A PAGAR
Restos a Pagar são as despesas empenhadas e não pagas até o dia 31 de dezembro. Tem disciplinamento na Lei nº 4.320/64, de 17/03/1967, lei esta que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal:
Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômica-financeira do Govêrno; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;
...
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Em obra publicada sobre o tema, este Tribunal de Contas assim se manifestou:
O esquema de transferências voluntárias assume relevância no sistema federativo nacional, com caráter distributivo, normalmente cobrindo a insuficiência de recursos próprios dos entes federativos, fruto, em grande medida, das deficiências do modelo de partilha de receitas tributárias.6
...
Art. 92. A dívida flutuante compreende:
I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
...
Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e por credor distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.
...
Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.
A Lei Complementar nº 101/00, de 04/05/2000, também tratou de Restos a Pagar, nos seguintes artigos:
4 - RELAÇÃO ENTRE O ART. 25, § 1º, IV, "C", E O ART. 42 CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, AMBOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000
A dúvida do consulente reside justamente em saber se há relação entre o artigo 25, § 1º, IV, "c", e o artigo 42 caput e parágrafo único, ambos da Lei Complementar nº 101/00. O primeiro trata das exigências para realização de transferência voluntária, em especial da observância dos limites de inscrição em Restos a Pagar. O segundo trata de vedação para a assunção de obrigação de despesa nos últimos dois quadrimestres do mandato, que não possa ser cumprida dentre dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja disponibilidade de caixa para este efeito. A forma de cálculo da disponibilidade de caixa deve considerar os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Mais precisamente, a dúvida é se o mencionado art. 42 caput e parágrafo único da LRF dispõe, de alguma forma, sobre limite de inscrição em Restos a Pagar.
Parece que sim, a começar pelo título da Seção VI da LRF: "Dos Restos a Pagar".
Os Restos a Pagar são o registro de despesas empenhadas e não pagas até o dia 31 de dezembro. O art. 42 da LRF trouxe um limitador para isso: dispõe que o titular de Poder ou órgão não poderá contrair obrigação de despesa que não possa ser paga até o final do seu mandato ou que tenha parcela a ser paga no exercício seguinte, sem disponibilidade de caixa.
Não será possível determinar o montante da disponibilidade de caixa no decorrer do exercício, pois ela somente ocorre no final do exercício (parágrafo único do art. 42 da Lei Complementar nº 101/00).
Considerando que a disponibilidade de caixa é determinável somente no final do exercício, e considerando que neste momento as despesas que não foram pagas deverão ser registradas como Restos a Pagar, há relação direta entre a assunção de obrigação de despesa com a inscrição em Restos a Pagar.
Foi justamente para permitir o controle da inscrição de despesas em Restos a Pagar, impondo-lhe limites, que o art. 41 da Lei de Responsabilidade Fiscal foi vetado:
Se fosse dar cumprimento ao vetado art. 41, § 2º, LRF, somente após a inscrição das despesas mencionadas nos incisos I e II é que haveria limite para novas inscrições, condicionadas ao saldo remanescente. Por outra leitura, poderiam haver inscrições de Restos a Pagar, com base nos incisos I e II, que ultrapassassem o montante das disponibilidades de caixa, o que, certamente, não se coaduna com a finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal. Admitir tal prática seria ir de encontro aos princípios da gestão fiscal responsável.
Este Tribunal de Contas já se manifestou no sentido de relacionar o artigo 42, LC nº 101/00, com a inscrição em Restos a Pagar:
Mais recentemente, houve outra manifestação do Tribunal de Contas tratando o tema de forma peremptória, conforme se denota da decisão abaixo transcrita:
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, ao comentar a respeito das exigências para a realização de transferência voluntária, entende, de uma forma bastente didática, haver a necessidade de cumprir com o art. 42 da LRF:
Ainda o ente beneficiário deve comprovar a observância dos limites estabelecidos no inciso IV:
...
b) limite à inscrição em restos a pagar, assim consideradas "as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas" (art. 36 da Lei n. 4.320/64); pelo art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, " é vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito"; quer-se evitar que no fim do mandato se façam despesas que ultrapassem as disponibilidades orçamentárias e que acabem sendo inscritas como restos a pagar, comprometendo o orçamento do exercício seguinte, quando já iniciado um novo mandato. O dispositivo exige temperamentos, tendo em vista as situações emergenciais que o Poder Público não pode deixar de atender, sob pena de causar danos maiores ao interesse público, que lhe cabe tutelar;7
A título de colaboração, salienta-se que a conduta de "ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei" constitui crime tipificado no art. 359-B, do Código Penal.
"Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa" é crime tipificado no art. 359-C do Código Penal.
Relativamente à matéria, o Código Penal ainda prevê o seguinte:
No Decreto-lei nº 201/1967, que dispõe sobre os crimes de resposabilidade dos Prefeitos e Vereadores, encontra-se o seguinte preceito:
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:
...
XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.
...
§ 1º Os crimes definidos neste artigo são de ação pública, punidos os dos itens I e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de detenção, de três meses a três anos.
§ 2º A condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.
5 - DECISÃO DA 2ª TURMA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
O parecer jurídico de fls. 3-7, defende a tese segundo a qual o município não pode "ser penalizado, ou seja, impedido de receber quaisquer créditos junto a CEF" (fls. 7). A tese tem fundamento em decisão da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça - STJ, prolatada nos autos do Recurso Especial nº 580.946-SC, nos seguintes termos:
A lide entre o Município de Itapema e a Caixa Econômica Federal - CEF tem origem na recusa, por esta, de continuar os processos administrativos que visem a liberação de recursos provenientes do orçamento da União, conforme Voto da Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON, Relatora do Processo, nos seguintes termos, in verbis:
A liberação dessas verbas específicas exige o acatamento não só das exigências da lei de diretrizes orçamentárias, como dos diversos itens constantes do § 1º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, acusando a CEF como não atendido pelo Município de Itapema o item IV, letra "a", não sendo demais transcrevê-lo:
Por outro lado, a matéria ventilada nesta consulta é outra. Trata do descumprimento do art. 25, IV, letra "c", da LC nº 101/2000 - LRF:
Os restos a pagar mencionados na ementa do acórdão supracitado, referem-se a alínea "a" do inciso IV do parágrafo 1º do art. 25 da LC nº 101/00, enquanto que o questionamento do consulente refere-se à todo o ordenamento jurídico a respeito de limites de inscrição em restos a pagar, conforme dispõe a alínea "c" do inciso IV do parágrafo 1º do art. 25 da LC nº 101/00. Portanto, inaplicável a jurisprudência mencionada no parecer jurídico de fls. 3-7 ao questionamento desta consulta.
O cumprimento do art. 42, caput e parágrafo único, é exigência relacionada à inscrição em restos a pagar, prevista do art. 25, § 1º, IV, "c", ambos da LC nº 101/00, de 04/05/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal.8
Ao final, a Consultoria respondeu à consulta formulada nos seguintes termos:
A Douta Procuradoria Geral junto a este Tribunal acompanhou na íntegra o entendimento da Consultoria, no exame da indagação formulada pelo Prefeito do Município de Palhoça.9
2. VOTO
De acordo com o que dos autos consta, VOTO em conformidade com os pareceres da Consultoria e do Ministério Público, no sentido de que o Tribunal adote a decisão que ora submeto a sua apreciação:
6.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados no Regimento Interno deste Tribunal.
Gabinete do Conselheiro, em 07 de dezembro de 2005.
WILSON ROGÉRIO WAN-DALL
Conselheiro Relator
2
BRASIL. Presidência da República. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Imprensa Oficial, 1995; 3
ABRUCIO (1997), Fernando Luiz. O Impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos ENAP nº 10, 1997, p. 8. 4
BRASIL. Constituição Federal. Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta. 5
HOEMKE, Hamilton Hobus. Desmitificando a Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista do TCE. Ano 3, n. 4. Florianópolis: Tribunal de Contas de Santa Catarina, 2005, p. 73-74. 6
SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Guia: lei de responsabilidade fiscal: lei complementar nº 101/2000. 2. ed. rev. e ampl. - Florianópolis: Tribunal de Contas, 2002, p. 69. 7
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal / Ives Gandra da Silva Martins, Carlso Valder do Nascimento, organizadores. - São Paulo: Saraiva, 2001, p. 173. 8
Fls. 08 a 25 dos autos do Processo n. CON-05/04085263. 9
Fl. 40 dos autos do Processo n. CON-05/04085263.
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
...
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.
ADMINISTRATIVO - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA: EXIGÊNCIAS - INADIMPLEMENTO DE GESTÃO ANTERIOR.
1. A transferência voluntária, que se caracteriza pelo repasse, a cargo da CEF, das verbas provenientes da União impõe, dentre as inúmeras exigências, estar a municipalidade em dia com as suas obrigações.
2. Inadimplência da gestão administrativa antecedente, com acúmulo dos RESTOS A PAGAR, pelo que não pode ser penalizada a nova administração, comprovadamente eficiente no conserto.
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos abusivos [sic] anteriormente dele recebidos;
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
...
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; (grifo nosso)
Há impedimentos legais para transferências voluntárias quando, eventualmente, o Município tenha descumprido o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, em função da assunção de obrigação de despesa extrapolar o disposto no art. 25, § 1º, IV, "c", da LC n. 101/00, de 04/05/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal, referente aos limites de inscrição em Restos a Pagar.
6.2. Responder à Consulta nos seguintes termos:
6.2.1. Há impedimentos legais para transferências voluntárias quando, eventualmente, o Município tenha descumprido o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, em função da assunção de obrigação de despesa extrapolar o disposto no art. 25, § 1º, IV, "c", da LC n. 101/00, de 04/05/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal, referente aos limites de inscrição em Restos a Pagar.
6.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Parecer COG n. 1001/05, ao Sr. Ronério Heiderscheidt, Prefeito do Município de Palhoça.
6.4. Determinar o arquivamento dos autos.
1
Fl. 02 dos autos do Processo n. CON-05/04085263.