As subvenções sociais concedidas pelo Poder Público destinam-se a entidades e instituições assistenciais com fins não lucrativos, que comprovadamente desenvolvam atividades nos setores educacional, da saúde, social ou cultural e que os recursos sejam exclusivamente destinados para estas finalidades. A concessão de subvenções sociais a sindicatos de produtores rurais só será possível se forem destinadas para os fins delineados nas áreas educacional, da saúde, social ou cultural.

É possível a concessão de benefícios a sindicatos de trabalhadores rurais, mediante transferência de recursos financeiros para atender a despesas de investimentos, sob a forma de contribuições ou auxílios e, por força dos arts. 167, inciso VIII, da Constituição Federal e 26 da Lei Complementar nº 101/00, a destinação de tais recursos dependerá de específica autorização legislativa, atendimento às condições estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias e de previsão orçamentária ou através de créditos adicionais, conforme os comandos da Lei Federal nº 4.320/64.

Processo: CON-05/04038508 Parecer: COG-735/05 Decisão: 2652/2005 Origem: Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Santa Catarina Relator: Conselheiro José Carlos Pacheco Data da Sessão: 05/10/2005 Data do Diário Oficial: 18/11/2005.

Do corpo do parecer que embasou a decisão acima, consta o seguinte entendimento:

"Após a breve análise sobre os convênios, cumpre-nos examinar o aspecto referente às subvenções sociais, os auxílios e contribuições, que são o objeto primordial da consulta suscitada.

É possível dizer que as subvenções representam um dos meios que a administração pública utiliza para intervir econômica e financeiramente em áreas estratégicas de interesse do governo, transferindo recursos previstos no orçamento para entidade sociais, econômicas ou mesmo públicas, visando a dois objetivos básicos junto a essas entidades: o primeiro ao financiamento de suas atividades normais (manutenção, custeio e operações - Subvenções) e o segundo à realização de investimentos (criação de bens de capital - Auxílios), ora sem qualquer exigência de retorno de bens, direitos ou capital, ora com retorno sob a forma de direito de propriedade sobre os investimentos realizados.

São através desses elementos que a administração pública se utiliza, na maioria dos casos, para operacionalizar as transferências de recursos, previstos no orçamento, para as entidades conveniadas. É fundamental aqui destacar que essas entidades beneficiadas através de tais transferências não devem ter fins lucrativos, para não afrontar normas de execução orçamentária que vetam esta prática.

Doutrinariamente, o autor anteriormente citado, afirma:

"Tecnicamente no âmbito da Contabilidade Governamental, as subvenções, especificamente, podem ser definidas como sendo despesas correspondentes a transferência de recursos de uma esfera do governo em favor do outro, ou como despesas do governo visando à cobertura de prejuízos das empresas públicas de direito privado, ou, ainda, a benefícios concedidos pelo governo a instituições sem fins lucrativos, sem contrapartida em produtos ou serviços. Já os 'auxílios' devem ser utilizados nas mesmas situações anteriores, porém, para o financiamento de investimento em bens de capital, podendo ser com ou sem contrapartida em produtos ou serviços, a depender dos termos acordados no instrumento do convênio firmado entre a administração pública e a entidade interessada." (ob. cit. p. 19).

Abordando a conceituação sob a égide da Lei Federal nº 4.320/64 que estatui normas de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, temos:

a) Subvenções: fazem parte das transferências correntes, considerando-as como as destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado, especificando a sua destinação para cobrir despesas de custeio dos entes beneficiados.

A mesma Lei classifica as subvenções em dois grupos:

1. Subvenções Sociais - aquelas que se destinam a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa e

2. Subvenções Econômicas - as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

Dessa forma, de imediato, deduz-se que as subvenções visam atender, através de transferência de recursos dos cofres públicos, às despesas de custeio ou manutenção operacional das entidades de natureza filantrópica sem fins lucrativos, quando caberá as ditas subvenções sociais, e a empresas públicas de direito privado que têm como objetivo de lucro sendo, neste caso, utilizadas as subvenções econômicas. Aqui reside a principal diferença entre as subvenções sociais e as econômicas.

As subvenções sociais especificamente compreendem uma forma de incentivo financeiro do "Estado" em áreas de serviços essenciais de assistência social, cultural e educacional, tendo como premissa o princípio da economicidade, uma vez que a suplementação financeira de instituições privadas, através de subvenção, deve visar à economia de recursos públicos desde que a sua intervenção direta nessas áreas geraria maiores dispêndios.

Quanto às subvenções econômicas, visam à cobertura de déficit de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não (entidades públicas da administração indireta, que devem estar expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal. Em caso do Governo pretender subvencionar financeiramente empresas com fins lucrativos deverá fazê-lo através de autorização expressa em lei especial.

Os Ministérios da Fazenda, Planejamento, Orçamento e Gestão, através da Portaria Interministerial nº 163, de 04 de maio de 2005, conceituando os elementos de despesas para fins de composição do orçamento público, definiu os auxílios e contribuições do seguinte modo:

"41 - Contribuições - Despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e não seja reembolsável pelo recebedor, bem como as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000. ²"

"42 - Auxílios - Despesas destinadas a atender a despesas de investimento ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000."

Em decorrência, podemos definir que as contribuições são transferências correntes ou de capital, previstas na lei orçamentária ou especial, concedidas por entes governamentais a autarquias e fundações e a entidades sem fins lucrativos e que os auxílios são transferências utilizadas pela administração pública para promover investimento e inversões financeiras às entidades beneficiadas, sejam elas públicas ou privadas.

Verificada a matéria a nível conceitual, depreende-se que o Poder Público, ao construir um cenário incorporado em sua política pública, deve levar em conta variáveis econômicas, tecnológicas, político-legais, demográficas, geográficas, culturais e sociológicas.

A inserção do instrumento do convênio público nesse contexto, representa a forma juridicamente adequada às realidades regionais, de maneira a atingir níveis superiores de qualidade na prestação de serviços públicos, bem como de eficiência na utilização dos recursos humanos, financeiros e materiais. Esse instrumento jurídico do direito administrativo funciona, assim, como forma de compatibilização das ações da Administração com participação ativa da sociedade organizada.

É certo que os órgãos de controle, dentre eles o Tribunal de Contas, não devem perder de vista o efetivo atendimento do objeto no exame das prestações de contas dos recursos transferidos ao setor privado. Se é certo que a forma e os meios de execução são fundamentais para assegurar a regularidade na aplicação dos recursos e o atendimento aos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, também é fundamental que o objetivo pretendido com a destinação de recursos públicos para o setor privado seja encaminhado para gerar desenvolvimento e benefícios destinados à comunidade.

Para o caso em tela, percebe-se, de forma inequívoca, que a concessão pelo Poder Público de subvenções sociais a sindicatos de trabalhadores rurais objetivando "construir, ampliar ou reformar suas sedes sociais, adquirir móveis, promover a informatização, comprar material de expediente, etc. (...)" é expressamente vedada pelo ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional pátrio.

Tais subvenções poderiam ser concedidas na hipótese citada pela judiciosa informação do ilustre Assessor da Presidência do TC, Dr. Neimar Paludo, se tais entidades fossem comprovadamente instituições de caráter assistencial sem finalidade lucrativa (de modo genérico) e que desenvolvessem atividades no campo educacional, da saúde, social ou cultural, o que não se configura no caso vertente.

Outrossim, entendemos ser necessária a revogação do prejulgado nº 1454 desta e. Corte, considerando-se que, salvo melhor entendimento, é plausível a concessão de contribuições e auxílios financeiros pela Administração a tais entidades, dentro dos princípios que norteiam a Administração Pública e atendidos os pressupostos legais para a realização das referidas despesas. [...]

4 - Existe a possibilidade de o Município de Concórdia vir a firmar um convênio com um determinado Sindicato das Indústrias do Vestuário, consistente no repasse de recursos financeiros a este que, por sua vez, irá aplicá-los na formação de mão-de-obra de costura industrial, tendo em vista que não há, no Município, qualquer espécie de formação para qualificar esse tipo de mão-de-obra?

Este questionamento, em especial, reveste-se de hipótese concreta, tendo em vista que fornece todos os parâmetros necessários à execução da medida.

Senão, vejamos.

O objeto do contrato é a formação de mão-de-obra de costura industrial.

O art. 8º, II da Constituição da República dispõe o seguinte:

Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:

...

II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município;

Com base no princípio insculpido nessa norma constitucional, é possível saber de que sindicato se está tratando.

Consta do questionamento que "não há, no Município, qualquer espécie de formação para qualificar esse tipo de mão-de-obra", o que, a princípio, poderia levar ao entendimento da contratação direta por inexigilidade de licitação.

Por referir-se expressamente a uma situação fática, considera-se como caso concreto, e portanto, não deve ser conhecida por este Tribunal de Contas, pois, assim não o fazendo, estaria solucionando problemas e conflitos administrativos mediante pareceres consultivos assumindo função executiva que constitucionalmente não lhe compete.

Ademais, não há que se confundir orientação com a assunção de atos executivos. As decisões consultivas do Tribunal de Contas têm caráter eminentemente interpretativo, devem revelar de modo técnico e didático o conteúdo da norma jurídica. Norma esta geral, impessoal e abstrata. Em assim agindo o Tribunal colabora com o administrador, orienta seus atos futuros.

Ao revés, solucionando casos concretos, acaba por substituir o Administrador, subtraindo-lhe a capacidade decisória, bem como invade competência própria do Poder Judiciário ou do Poder Legislativo, conforme o caso.

Este Tribunal de Contas tem reiteradamente decidido não conhecer de consulta que represente prejulgamento de caso concreto, conforme acórdãos extraídos dos processos CON-TC 9778211/97, publicado no DOE em 12/09/00, CON-TC 01/00120105, publicado no DOE em 25/09/01, CON-TC 01/01228007, publicado no DOE em 25/09/01 e CON-TC 01/01431228, publicado no DOE em 11/12/01, este último elaborado nos seguintes termos: