RELATÓRIO

Os presentes autos tratam de consulta protocolizada neste Tribunal em 23/09/2005 pelo Presidente da Câmara Municipal de Xaxim, Sr. Luiz Pereira da Silva, em face a requerimento do Vereador Clério Isidro Isotton, aprovado pela Câmara, constituída das seguintes indagações:

"1 - Não havendo a participação da sociedade na elaboração do Plano Plurianual através de Audiências Públicas, está se podando o instrumento fundamental de transparência inerente ao Poder Executivo Municipal?

2 - Qual a atitude a ser tomada pelo Legislativo Municipal quando o PPA é enviado para a Câmara Municipal de Vereadores para aprovação, sem a existência deste requisito basilar?"

Em conformidade com as normas regulamentares deste Tribunal o processo foi enviado ao exame da Consultoria Geral.

Consultoria Geral-COG

A COG elaborou o Parecer nº 001/2006, de 16/01/2006 (fls. 15/23), em que preliminarmente examina os pressupostos de admissibilidade da consulta (fls. 16), salientando a legitimidade da autoridade consulente, bem como, a pertinência da matéria indagada, ressalvando, porém, que "no tocante à segunda indagação não se justifica, sobretudo em sede de consulta, que este Tribunal de Contas trace de forma determinante as condutas a serem empreendidas pela Câmara Municipal, poder autônomo e independente. Assim, apresentar-se-á, com supedâneo na legislação aplicável ao caso, os procedimentos que podem ser adotados diante de tal fato" (fls. 16).

Quanto ao mérito a COG destaca normas da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal, do Estatuto das Cidades e da Lei Orgânica do Município de Xaxim, além de adicionar comentários de diversos autores acerca da transparência da gestão fiscal prevista pela LRF no art. 48.

Registra a COG que, conforme a doutrina, se o Poder Executivo Municipal deixar de promover a participação popular na discussão das leis orçamentárias - PPA-Plano Plurianual de Investimentos, LDO-Lei de Diretrizes Orçamentárias e LOA-Lei Orçamentária Anual, "cabe à Câmara Municipal suprir essa falta, tornando mais transparente e democrática a confecção dessas importantes peças na condução da orientação da Administração Pública" (fls. 19).

Acrescenta o Sr. Coordenador de Consultas da COG que "não há na Lei de Responsabilidade Fiscal e tampouco na Lei nº 10.028, de 19/10/2000, pena para o ente ou para a autoridade administrativa que deixar de realizar as audiências públicas previamente quando da produção e discussão do PPA, da LDO e da LOA, apesar do evidente afastamento da responsabilidade na condução da gestão fiscal, que pressupõe a ação planejada e transparente, como assere o § 1º do art. 1º da LRF" (fls. 19/2).

Menciona o Órgão Consultivo, por ser relacionada ao assunto da consulta, a Ação Direta de Inconstitucionalidade-ADIn nº 2002.018454-9, proposta pelo Município de Rio do Sul perante o Tribunal de Justiça do Estado, em face ao art. 8º da Lei Complementar Municipal nº 83/2002, que estabelecia que "As propostas resultantes das audiências públicas, deverão ser inseridas nos projetos do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, e são de execução obrigatória, implicando o seu descumprimento em infração político-administrativa, conforme previsto nos incisos VI e VII, do artigo 39, da Lei Orgânica Municipal".

A Corte de Justiça Catarinense decidiu em favor do Município ao declarar a inconstitucionalidade do referido dispositivo de lei, por "aparente violação ao princípio da harmonia e separação dos poderes", considerando ainda, que a iniciativa das leis orçamentárias é de competência do executivo.

Em decorrência, a COG transcreve o inciso IV do art. 45 da Lei Orgânica de Xaxim, que define como de competência exclusiva do Prefeito, a iniciativa, entre outras, das leis que dispõem sobre matéria orçamentária (fls. 21).

A seguir a COG menciona o conteúdo do art. 44 da Lei Federal nº 10.257, de 2001 - Estatuto das Cidades, que "torna obrigatória a realização de debates, audiências e consultas públicas previamente à aprovação do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual", assinalando que, segundo se constata, o Poder Executivo de Xaxim "não propiciou a participação popular e de entidades representativas na confecção do plano plurianual, falha esta que conforme os termos do art. 44, obsta a aprovação do plano pela Câmara Municipal" (fls. 21).

Entende a COG, diante dessa evidência, que a falha há de ser suprida pelo Poder Legislativo, ao qual caberá fomentar "a participação da sociedade na proposta encaminhada pelo Poder Executivo à Câmara Municipal" para que se viabilize a aprovação do PPA, da LDO e da LOA, mediante as emendas que resultarem das manifestações da comunidade, "desde que a repercussão financeira encontre amparo no orçamento e na receita", em conformidade com o art. 45, § 2º, da LOM de Xaxim.

Conclusivamente, propõe a COG que a consulta seja respondida nos seguintes termos:

É imperativo do Estado Democrático de Direito a efetiva participação dos cidadãos nos assuntos da administração pública, tolher essa participação ofende o princípio basilar da democracia e nesse específico caso, ao preconizado no artigo 1º e 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal que pressupõe como inerente à responsabilidade na gestão fiscal o planejamento e a transparência, os quais são atingidos por meio da participação popular e da realização de audiências públicas durante os processo de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

A falta de participação popular decorrente da não realização de audiência pública por parte do Poder Executivo na fase de elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, não é empecilho para que o Poder Legislativo permita a participação cidadã na discussão dos Projetos de Lei das referidas peças.

É condição obrigatória para a aprovação pela Câmara Municipal do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária a realização prévia de debates, audiências e consultas públicas.

Tal providência, contudo, deverá observar os prazos de aprovação dessa legislação, bem como atentar para que a repercussão financeira esteja amparada no orçamento e na receita.

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas

O objeto da consulta diz respeito, em última análise, à gestão fiscal, considerando que envolve a formulação das leis orçamentárias - PPA, LDO e LOA e a execução do orçamento público, estando vinculados ao que define originariamente o art. 165 e seguintes da Constituição Federal.

Vamos encontrar no art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101, de 2000) disposições específicas sobre a transparência da gestão fiscal:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Sobre o assunto cabe referenciar o "Guia de Responsabilidade Fiscal" (2ª edição, 2002) elaborado por este Tribunal de Contas, o qual assim se posiciona:

"A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É um código de conduta para os administradores públicos que passarão a obedecer normas e limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade" (p. 13).

Ao discorrer sobre a "Transparência, controle e fiscalização" o Guia faz notar que,

"Uma contribuição muito importante da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao definir que os principais relatórios fiscais devam ter ampla divulgação, assegurando inclusive a participação da sociedade na discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, é a transparência da gestão fiscal.

... É obrigatória a realização de audiências públicas pelo Poder Público, à época da elaboração do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual (art. 48, parágrafo único, da LRF), com ampla divulgação e 97).

No mesmo sentido o entendimento que se extrai da obra "Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada", editada sob a coordenação de Flávio da Cruz (Edit. Atlas, SP, 2000), acerca do art. 48 da LRF, a saber:

"... A transparência da gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações. (...).

... Com relação ao disposto no parágrafo único, deve-se destacar que não basta a realização das audiências públicas, pois a Lei menciona que deverá ser incentivada a participação popular na elaboração do PPA, da LDO e dos Orçamentos.

... Tanto para esse fim, como para a divulgação expontânea, completa e correta dos instrumentos de transparência da gestão fiscal, será necessária uma mudança de cultura e uma nova postura na administração pública, a partir do entendimento de que um órgão público pertence à população e não é instrumento de política partidária ou de promoção pessoal. (...)" (Ob. cit., pp. 142 e 144).

A abordagem da matéria exige referência à Lei Federal nº 10.257, de 10/07/2001 (Estatuto da Cidade), em relação a qual Marco Antônio Fernandes, em sua obra "Manual para Prefeitos e Vereadores" (Edit. Quartier Latin, SP, 2003), evidencia que guarda "íntimo relacionamento com os preceitos contidos na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)", considerando que o

"Estatuto da Cidade prevê, em seu artigo 44, que a gestão orçamentária participativa, de que trata o artigo 4º, inciso III, alínea 'f', desta mesma lei, dar-se-á mediante a realização de debates, audiências e consultas públicas voltadas para a discussão de propostas do orçamento anual, da lei de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual.

"Essa gestão orçamentária participativa, inserida no contexto da gestão democrática da cidade, constitui condição obrigatória para a aprovação daqueles diplomas legais" (ob. cit., p. 323) .

As normas do Estatuto da Cidade, citadas no texto transcrito, estipulam:

"Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal".

"Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

... III - planejamento municipal, em especial:

... f) gestão orçamentária participativa;".

Por fim, não se pode deixar de lembrar que, a observância das normas legais, assim como, a transparência dos atos de gestão, estão atrelados aos princípios da legalidade, da publicidade e da eficiência, estabelecidos no caput do art. 37 da Constituição Federal, com a redação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, aos quais se submetem todas as ações dos Gestores Públicos.

VOTO

Em conformidade com o exposto e as manifestações da COG e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, VOTO por submeter à deliberação Plenária a seguinte proposta de DECISÃO:

6.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos e formalidades preconizados no Regimento Interno deste Tribunal.

6.2. Responder a consulta nos seguintes termos:

6.2.1. O Poder Público Municipal, em face aos princípios da legalidade, da publicidade e da eficiência constantes do art. 37, caput, da Constituição Federal, com a redação da EC nº 19, de 1998, deve cumprimento às disposições do art. 48, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e do art. 44, c/c o art. 4º, inciso III, letra f, da Lei Federal nº 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), com vistas à transparência da gestão fiscal e a gestão democrática da cidade, promovendo audiências e consultas públicas, e debates prévios, cuja realização é condição obrigatória para a aprovação legislativa do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

6.2.2. A falta de participação popular, decorrente da não realização de audiência/consulta pública por parte do Poder Executivo, na fase de elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, deve ser suprida pelo Poder Legislativo, ao qual compete, nessa situação, promover a participação da sociedade na discussão dos respectivos Projetos de Lei.

6.2.3. A participação popular na discussão da matéria não interfere na necessária observância dos prazos para encaminhamento e aprovação dessa legislação, devendo atentar para que a repercussão financeira esteja amparada no orçamento e na receita.

6.3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator, e do Parecer nº COG-001/2006, que a fundamentam, à Câmara Municipal de Vereadores de Xaxim.

6.4. Determinar o arquivamento dos autos.

Florianópolis, 22 de fevereiro de 2006.

Moacir Bertoli

Relator