ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO: RPA 05/04244590

UG/CLIENTE: Prefeitura Municipal de Blumenau

REPRESENTANTE: Abramo Moser – Secretário Municipal da Fazenda

Cassio Murilo Chatagnier de Quadros – Procurador-Geral do Município

INTERESSADO: Cassio Murilo Chatagnier de Quadros – Procurador-Geral do Município

RESPONSÁVEIS: Décio Nery Lima – Prefeito Municipal à época

Rosane dos Santos (responsável pela contabilidade - 2000/2004)

João Batista Krein (Secretário Municipal da Fazenda - 2000/2004)

ASSUNTO: Supostas irregularidades na contabilidade do Município

REPRESENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE REGISTRO DE PARCELAMENTO DE DÍVIDA JUNTO AO INSS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ENTRE O PREFEITO MUNICIPAL E SECRETÁRIO MUNICIPAL DA FAZENDA.

São responsáveis pelo registro contábil do Município tanto o Prefeito Municipal quanto o Secretário Municipal da Fazenda por haver norma local estabelecendo a solidariedade, bem como em razão do dever constitucional de prestar contas.

AUSÊNCIA DE REGISTRO DE PARCELAMENTO DE DÍVIDA JUNTO AO INSS. VALOR INCERTO. OBRIGATORIEDADE DE REGISTRO CONTÁBIL. PRINCÍPIO DA PRUDÊNCIA.

Ainda que subsista dúvida em relação ao valor atualizado da dívida de parcelamento junto ao INSS, persiste a obrigatoriedade de escrituração a maior, em virtude do princípio da prudência.

I – RELATÓRIO

Cuidam os autos de representação formulada por Cassio Murilo Chatagnier de Quadros, Procurador do Município de Blumenau e Abramo Moser, Secretário Municipal da Fazenda no ano de 2005, a respeito de supostas irregularidades na escrituração contábil da dívida fundada do Município entre os anos de 2000/2004.

Alegaram que em 26/09/2000 a Prefeitura firmou Termo de Amortização de Dívida Fiscal (TADF) com o Ministério da Previdência, assinado pelo Prefeito Décio Nery de Lima, em função de dívidas que a municipalidade e a Urbanizadora de Blumenau (URB) mantinham com o INSS. Sustentaram que o débito foi reconhecido e passou a ser pago pela Prefeitura, com desconto direto do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), motivo pelo qual deveria ter sido lançada contabilmente como dívida fundada.

Informaram que em 12/08/2003 a autarquia previdenciária apontou o valor atualizado de R$ 89.178.438,76, dos quais R$ 86.767.913,08 correspondiam à própria Prefeitura e R$ 2.410.525,68 referiam-se à URB. Salientaram que o Município só poderia endividar-se em até 120% de sua Receita Corrente Líquida e que se o parcelamento fosse contabilizado corretamente, a Prefeitura extrapolaria esse teto, ficando impedida de contrair outros três contratos efetivamente firmados junto ao BADESC (R$ 2.000.000,00 em 10/11/2003 e R$ 6.500.000,00, em 08/03/2004) e ao BNDES (R$ 4.178.070,00, em 11/05/2004). Ao final, acrescentaram que o assunto só veio à tona em junho/2005, ao ser negado um empréstimo de R$ 2.725.817,00, junto à Caixa Econômica Federal (CEF).

A representação foi conhecida, por meio do despacho n. 015/2006 (fls. 29). Após a realização de diligências ao atual Prefeito Municipal, Sr. João Paulo Kleinubing, a Diretoria Técnica sugeriu a audiência do Sr. Décio Nery Lima, ex-Prefeito Municipal (fls. 240/243), o que foi determinado a fls. 245.

Em sua defesa, a fls. 247/250, o ex-edil argüiu ilegitimidade passiva, ao argumento de que Blumenau seria um município grande e que os registros contábeis não correspondem a atividades de execução pessoal do Prefeito, contando, para tanto com um corpo técnico com responsabilidade direta. No mérito, alegou que em 22/01/1999 o município foi autorizado a firmar parcelamento de dívida junto ao INSS referente aos exercícios de 1997 e 1998. Disse que estavam pendentes várias notificações de exercícios anteriores, recebendo a contabilidade o ofício da autarquia que informava o valor de R$ 89.178.438,76, cujo teor não representava documento hábil para o registro contábil. Quanto ao parcelamento, informou que foi efetuado para possibilitar a obtenção de certidão negativa de débitos (CND) para a viabilização de convênios e contratos inadiáveis do Município. Ao final, requereu a acolhida da prejudicial ou o arquivamento do feito.

Em seguida, definiu-se a responsabilidade solidária, por intermédio do Relatório n. 3135/2008 (fls. 279/282), tendo sido, oportunamente, determinada a audiência da Sra. Rosane dos Santos (responsável pelo setor de contabilidade no exercício de 2000/2004) e do Sr. João Batista Krein (Secretário Municipal da Fazenda de Blumenau nos exercícios de 2000/2004) a fls. 284.

A funcionária Rosane dos Santos ofereceu defesa, a fls. 294/295, alegando que só tomou conhecimento da dívida junto ao INSS em 12/08/2003, por meio do ofício n. 259/03, encaminhado ao Secretário Municipal à época. Informou que a referida autoridade depreendeu que o ofício não era documento hábil para registro contábil, orientando a funcionária verbalmente para não registrar o valor, por entender prudente aguardar o confronto anterior entre as contas. Salientou que o INSS não envia mensalmente o valor do principal que está sendo baixado, a atualização, o valor das multas, juros e o valor do saldo da dívida para a correta escrituração, dificuldade que permanece até os dias atuais.

Acrescentou que a atual administração, em 2005, tomou conhecimento da dívida por meio do ofício n. 3508 do Ministério da Fazenda, motivo pelo qual o Secretário Nelson Santiago, juntamente com o Diretor Financeiro e Contábil Abramo Moser solicitaram esclarecimentos sobre a dívida junto ao INSS. Em resposta, a autarquia informou valores atualizados até agosto/2005, valendo-se do ofício n. 1100/2005. Disse que a atual administração, detendo essas informações, determinou a escrituração do valor apontado pelo INSS na dívida fundada interna no valor de R$ 96.599.202,85 em dezembro/2005. Somente em 2007 houve o ajuizamento da ação ordinária n. 2007.72.05.003683-0, objetivando a extinção dos créditos tributários relativos às notificações fiscais de lançamento de débitos imputados pelo INSS.

O Sr. João Batista Krein ofereceu resposta, a fls. 349/357, alegando que efetivamente determinou a revisão do débito informado pelo INSS. Argumentou que a dívida pública para ser consignada como dívida fundada deve ser constituída mediante emissão de título ou celebração de contrato que visa atender a desequilíbrio orçamentário ou que dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate. Assim, foi editada a Lei Municipal n. 5170/99 que autorizou o Poder Executivo a firmar o parcelamento de dívida com montante, competência e fatos geradores previamente determinados. Ao comparar o valor expedido no ofício da autarquia previdenciária com o autorizado na Lei Municipal observou discrepâncias e sem um documento confiável para efetuar o registro contábil, deixou de procedê-lo.

Disse que alguns aspectos peculiares foram considerados, tais como a criação, em 21/12/2000, do Instituto de Previdência Municipal – ISSBLU passando todos os servidores admitidos por concurso a partir de 1990 para o regime próprio, motivo pelo qual os valores previdenciários deveriam compor a compensação entre os regimes, cabendo ao ISSBLU informar essa diferença. Argumentou que ao promover o pedido de amortização possibilitou a obtenção da regularização previdenciária e emissão de certidões de regularidade para a obtenção de recursos federais e estaduais, rearfirmando que determinou a apuração do débito para que não se anotasse um valor irreal.

Ao final, alegou que a omissão no lançamento não comprometeu o crédito da municipalidade, trazendo a lume tabela que demonstra o endividamento para operações de crédito nos exercícios de 2003, 2004 e 2005 apresentados à Secretaria de Tesouro Nacional.

Juntou-se aos autos ofício do Ministério Público de Estado de Santa Catarina, comunicando a instauração de Inquérito Civil, por intermédio da Portaria n. 002/2008/14PJ/BLU (fls. 370/373).

Na seqüência, foram os autos encaminhados à Diretoria de Controle dos Municípios – DMU, que através do Relatório nº 802/2009 manifestou-se no seguinte sentido, a fls. 304/411:

1 - CONSIDERAR IRREGULARES, na forma do artigo 36, § 2º, “a” da Lei Complementar n.º 202/2000, os atos abaixo relacionados, definindo a RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, nos termos do art. 15, I da LC. nº 202/2000, do Sr. Décio Néri de Lima - Ex-Prefeito de Blumenau nos exercícios de 2000 a 2004, CPF nº 388.582.409-44, domiciliado à Câmara dos Deputados, Anexo IV, Gabinete 213, Brasília - Distrito Federal, CEP nº 70.180-900, da Sra. Rosane dos Santos – Responsável pelo setor de Contabilidade nos exercícios de 2000 a 2004, Rua Imperatriz Leopoldina, nº 481, Bairro Velha, CEP 89.041-200, Cidade de Blumenau/SC e do Sr. João Batista Krein – Secretário Municipal da Fazenda nos exercícios de 2000 a 2004, Avenida Marcos Konder, nº 1207, sala 70, CEP 88.303-030, Cidade de Itajaí/SC, aplicando multa prevista no artigo 70, II, da Lei Complementar n.º 202/2000, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovarem ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:

1.1 - Ausência de registro do parcelamento de dívida junto ao INSS na contabilidade dos exercícios de 2000 a 2004 do Município, não demonstrando adequadamente a situação patrimonial dos exercícios, em virtude da inconsistência do registro da Dívida Fundada Interna, em desacordo ao estabelecido nos artigos 83, 85, 98, parágrafo único, 104 e 105 da Lei 4.320/64.

2 - REPRESENTAR ao Ministério Público Estadual, conforme prescreve a Constituição Estadual, art. 59, inciso XI e o art. 1º, inciso XIV da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, demonstrando o teor deste Relatório, para que sejam tomadas as providências necessárias, conforme sugere Informação nº DGCE/AT – 199/08 (fls. 374/376 dos autos) desta Corte de Contas.

3 - DAR CIÊNCIA da decisão com remessa de cópia do Relatório de Reinstrução nº 802 / 2009 e do Voto que a fundamentam aos responsáveis, Sr. Décio Nery de Lima – Ex-Prefeito Municipal (exercícios 2000/2004), Sra. Rosane dos Santos – Responsável pelo setor de Contabilidade nos exercícios de 2000 a 2004, Sr. João Batista Krein – Secretário Municipal da Fazenda nos exercícios de 2000 a 2004, e ao interessado, Sr. João Paulo Kleinubing - atual Prefeito Municipal.

O Ministério Público Especial, por meio do parecer nº 4308/2009, acompanhou o entendimento da DMU (fls.414/419).

Vieram os autos conclusos.

III – DISCUSSÃO

A irregularidade discutida nos autos restringe-se à ausência de registro de parcelamento de dívida junto ao INSS na contabilidade dos exercícios de 2000 a 2004. Os desdobramentos desta conduta, como o eventual endividamento irregular do Município ou o comprometimento do FPM, não podem ser julgados por meio deste processo nem serão analisados por este relator, sob pena de ferir os princípios da ampla defesa e do contraditório.

Passo, então, a analisar a responsabilidade atribuída a cada um dos sujeitos passivos apontados pela Diretoria Técnica.

Esse Egrégio sedimentou o entendimento, em inúmeras oportunidades, de que o Prefeito Municipal, como autoridade máxima do Município e, nos dizeres do jurista Celso Antônio Bandeira de Melo, como “formador da vontade superior do Estado”, deveria ser responsabilizado com fundamento na culpa in vigilando ou in eligendo, por danos provocados por seus subordinados. Essa construção foi realizada em função do fato de que no âmbito desta Corte de Contas a relação processual é construída, em princípio, diretamente com o gestor da unidade e não com os servidores subalternos sobre os quais o primeiro exerce o poder de hierarquia, supervisão e controle. Além disso, ao Prefeito Municipal compete o dever constitucional de prestar contas, consoante o art. 58, parágrafo único, da Constituição Estadual.

Cabe lembrar, ainda, que o referido ente público possui regra específica sobre responsabilidade solidária do Prefeito com os Secretários Municipais, relativamente aos atos praticados por estes, consubstanciada no art. 63, § 1°, da sua Lei Orgânica:

Art. 63. Cabe ao Prefeito Municipal, por ato administrativo, dizer sobre as atribuições, competências, deveres e responsabilidades dos Secretários Municipais, de acordo com a lei.

§ 1° - Os Secretários Municipais são solidariamente responsáveis, junto com o Prefeito Municipal, pelos atos que assinarem, ordenarem ou praticarem.

Além destes fundamentos de fato e de direito, suficientes por si sós para fundamentar a condenação, verificou-se que o ex-edil assinou os demonstrativos de dívida fundada, nos exercícios de 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004 (fls. 309/313), assumindo, assim, também por uma conduta ativa, a responsabilidade pela restrição ora apontada.

Em razão dos argumentos explicitados, o Prefeito Municipal merece ser responsabilizado, juntamente com o Secretário Municipal da Fazenda à época, pela ausência de escrituração.

Quanto à responsabilidade do Secretário Municipal, tem-se que esta também resta inequívoca a partir dos elementos extraídos dos autos, que apontam para a existência de uma ordem direta do Secretário da Fazenda à época, Sr. João Batista Krein, o qual inclusive afirma, em sua defesa, que determinou a não inscrição do débito informado pelo INSS por meio do Ofício n. 259/2003, no valor de R$ 89.178.438,76. A ordem verbal foi comprovada em despacho exarado no próprio ofício, acostado a fls. 04.

A ocorrência da irregularidade restou devidamente configurada. O parcelamento da dívida fora autorizado por Lei Municipal sancionada pelo Prefeito (in casu, a Lei n. 5.170/99). Posteriormente (em 27.09.2009), foi autorizada a inclusão de dívidas da Companhia de Urbanização de Blumenau/URB, através de ato assinado pelo Chefe do Executivo local. O Termo de Amortização de Dívida Fiscal (TADF) foi celebrado em 26.09.2000, sendo também este ato assinado pelo Prefeito Municipal. Logo, a existência da dívida não era desconhecida por nenhum dos gestores apontados.

Muito embora o montante exato da dívida ainda fosse passível de discussão (administrativa ou judicial), não é crível supor que o Município não tivesse qualquer condição de identificar o débito que seria cobrado pelo INSS, a fim de contabilizar (em aplicação ao princípio da prudência) tão relevantes despesas que comprometeriam as finanças do ente por diversos anos.

Conforme se verifica pela análise do Termo de Amortização de Dívida Fiscal constante de fls. 11/22, estavam especificados pelo Instituto Nacional de Seguridade Social os processos administrativos relacionados aos Lançamentos de Débitos Confessados (LCD), aos Termos de Parcelamento de Dívida Fiscal (TPDF) e às Notificações Fiscais de Lançamento de Débito (NFLD). Desta forma, poderia, sim, o Município, através da análise destes procedimentos, quantificar o valor da dívida assumida e contabilizá-la adequadamente, a fim de que fosse demonstrado nos balanços e demonstrativos contábeis pertinentes a situação do município em termos de endividamento.

Aliás, se presumirmos que o Município assumiu o pagamento das dívidas sem saber de quanto se tratava e se eram ou não legítimos os valores cobrados pela autarquia previdenciária, tratar-se-ia de uma irregularidade ainda mais grave, representada pelo temerário e açodado comprometimento do erário municipal, via retenção, pelo INSS, dos valores supostamente devidos diretamente do Fundo de Participação dos Municípios.

A partir do exercício de 2003, quando conclusivamente apontado pelo INSS o valor do débito total devido pelo Município (Ofício n. 259/2003, fls. 04), tal obrigação ficara ainda mais patente, reforçando-se a necessidade de inscrição do valor em dívida fundada, porquanto correspondia a compromisso financeiro assumido em virtude de lei para amortização em prazo superior a doze meses.

Cumpre observar que mesmo persistindo dúvida acerca do quantum apontado pelo INSS como montante da dívida, havia a obrigatoriedade de escriturá-lo a maior, em observância ao princípio da prudência, segundo o qual “O critério de menor valor para os itens do ativo e da receita, e o de maior valor para os itens do passivo e da despesa, com os efeitos correspondentes no patrimônio líquido, serão adotados para registro, diante de opções na escolha de valores” (Resolução CFC n. 530/81).

Por conseguinte, não há guarida para os argumentos esposados pelos responsáveis. A omissão merece sancionamento por parte deste Tribunal de Contas, porquanto foi causa da inconsistência dos registros de dívida fundada interna nos exercícios de 2000 a 2004 da Prefeitura de Blumenau.

Finalmente, quanto à responsabilidade da servidora Rosane dos Santos, entendo por descaracterizá-la diante da robusta comprovação de que agiu por ordem do Secretário Municipal, ou seja, em absoluta obediência ao poder de hierarquia. Tal circunstância emerge da leitura do expediente de fl. 04, bem como da própria defesa apresentada pelo Secretário Municipal da Fazenda (fl. 350). Conforme doutrina de Hely Lopes Meirelles, “do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuições e a de rever os atos dos inferiores. Dar ordens é determinar, especificamente, ao subordinado os atos a praticar ou a conduta a seguir em caso concreto. Daí decorre o poder de obediência. (In: Direito administrativo brasileiro. 21ª Ed. P. 106)”.

Permanece, portanto, apenas a responsabilidade em relação ao ex-Prefeito Municipal Sr. Décio Néri de Lima e ao ex-Secretário da Fazenda Municipal Sr. João Batista Krein.

Quanto ao valor da multa aplicada aos responsáveis, entendo que ela deva se quantificada em valor acima do mínimo legal, haja vista a gravidade da conduta, consubstanciada não apenas na ausência da contabilização oportuna da vultosa dívida assumida junto ao INSS – o que favoreceu a indevida realização de empréstimos e/ou financiamentos junto a instituições financeiras (BADESC e BNDES) –, como também nas conseqüências advindas deste fato para a gestão posterior, que teve negado um pedido de empréstimos junto à Caixa Econômica Federal em virtude da verificação extemporânea da real situação financeira do município em termos de endividamento. Saliente-se, por oportuno, que a matéria também é objeto de apuração no âmbito do Ministério Público do Estado, nos autos do Inquérito Civil instaurado pela Portaria 002/2008/14PJ/BLU (fls. 370/373).

IV - VOTO

Ante o exposto, estando os autos instruídos na forma regimental, acolho o parecer exarado pela Diretoria de Controle dos Municípios, referendado que foi pelo Ministério Público Especial e proponho ao e. Plenário o seguinte voto:

1 - Conhecer do Relatório nº 802/2009 da DMU para considerar irregular o ato discriminado nos itens seguinte, nos termos do art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar n. 202/2000.

2 - Aplicar ao Sr. Décio Néri de Lima – ex-Prefeito Municipal de Blumenau – CPF nº 388.582.409-44, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 e 109, II, do Regimento Interno Instituído pela Resolução n. TC-06/2001, a multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) em face da ausência de registro do parcelamento de dívida junto ao INSS na contabilidade dos exercícios de 2000 a 2004 do Município, não demonstrando adequadamente a situação patrimonial dos exercícios, em virtude da inconsistência do registro da Dívida Fundada Interna, em desacordo ao estabelecido nos artigos 83, 85, 98, parágrafo único, 104 e 105 da Lei 4.320/64.

3 - Aplicar ao Sr. João Batista Krein – ex-Secretário Municipal da Fazenda de Blumenau – CPF nº 62721445987, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 e 109, II, do Regimento Interno Instituído pela Resolução n. TC-06/2001, a multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) em face da ausência de registro do parcelamento de dívida junto ao INSS na contabilidade dos exercícios de 2000 a 2004 do Município, não demonstrando adequadamente a situação patrimonial dos exercícios, em virtude da inconsistência do registro da Dívida Fundada Interna, em desacordo ao estabelecido nos artigos 83, 85, 98, parágrafo único, 104 e 105 da Lei 4.320/64.

4 – Dar ciência da decisão ao interessado, aos Responsáveis, à Prefeitura Municipal de Blumenau, bem como ao Exmo. Promotor de Justiça da 14º Promotoria de Justiça de Blumenau, Dr. Gustavo Mereles Ruiz Diaz.

Gabinete, em 24 de novembro de 2009.

Cleber Muniz Gavi

Auditor Substituto de Conselheiro

Relator