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ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO |
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Processo nº: |
REC-05/04257579 |
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Unidade Gestora: |
Prefeitura Municipal de Bom Retiro |
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Responsável: |
Sr. Valdir
Hemkmaier |
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Assunto: |
Recurso de Reconsideração (art. 77 da LC 202/2000)
– TCE-967410798 + REC-03/07755231 |
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Parecer nº: |
GC/WRW/2009/219/ES |
Licitação.
Valor excessivo. Despesa sem caráter público.
Não pode ser considerada despesa
própria do ente público, o pagamento de valor excessivo, em procedimento
licitatório, consoante o disposto no art. 4º c/c o art. 12 da Lei Federal nº
4.320/64.
Caracterizada a prática de
superfaturamento, não há que se falar na escolha da proposta mais vantajosa.
Licitação.
Adjudicação e homologação. Parecer jurídico.
A adjudicação e a homologação do
procedimento licitatório deve ser precedida de manifestação jurídica quanto à
sua regularidade, nos termos do art. 38, VI, da Lei de Licitações.
A mera alegação de que a data
constante do parecer jurídico foi aposta por equívoco - desacompanhada de
elementos probatórios - não tem o condão de desconstituir a infração ao art.
38, VI, da Lei Federal nº 8.666/93.
Licitação.
Obras e serviços. Necessidade de prévio orçamento detalhado.
A inexistência de apresentação de
orçamento detalhado em planilhas de custos infringe o disposto no art. 7º, §
2º, II, da Lei Federal nº 8.666/93.
Despesa pública. Liquidação.
Os arts. 62 e 63 da
Lei Federal n. 4.320/64 estabelecem que o pagamento da despesa somente pode ser
ordenado após a sua regular liquidação.
Desta feita, para garantir a
legalidade do pagamento, há de ser exigido o seu atrelamento ao cumprimento do
cronograma físico-financeiro da obra e da liquidação da despesa.
1. RELATÓRIO
Cuidam os autos de
recurso interposto pelo Sr. Valdir Hemkmaier, à época Prefeito do Município de
Bom Retiro, em face do Acórdão n. 1818/2005, proferido nos autos n.
TCE-967410798.
A peça recursal foi
examinada pela Consultoria-Geral, que, mediante o Parecer n. COG-07/2009,
propôs o seu conhecimento e, no mérito, que lhe fosse negado provimento.[1]
O Ministério
Público, em manifestação da Procuradora Cibelly Farias, aquiesceu ao
entendimento do órgão consultivo.[2]
Autos conclusos ao
Relator.
Este o necessário
relatório.
2. DISCUSSÃO
Compulsando os
autos principais constato que o acórdão recorrido possui a seguinte dicção:
6.1. Julgar irregulares, com
imputação de débito, com fundamento no art. 18, inciso III, alínea
"c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas
pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades
constatadas quando da auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Bom
Retiro, com abrangência sobre o Convite n. 01/98, em decorrência de Denúncia
formulada a este Tribunal de Contas, e condenar solidariamente os Responsáveis
- Sr. Valdir Hemkmaier - ex-Prefeito Municipal de Bom Retiro, CPF n.
106.072.009-44, e a empresa ACT Engenharia, CGC n. 73.585.507/0001-28, na
pessoa de seu representante legal Antônio Carlos Thiesen, CPF n.
378.467.529-87, ao pagamento da quantia de R$ 88.800,00 (oitenta e oito mil
oitocentos reais), referente a valor excessivo pago quando da contratação dos
objetos pertinentes ao Convite n. 01/98 (Serviços de Mão-de-Obra, com
Fornecimento de Material, para Iluminação do Centro Poli-Esportivo e da Quadra
de Esportes do Grupo Escolar São José), apurado no confronto entre os preços
cotados e os de mercado, em contraposição ao art. 48, II, da Lei Federal n.
8.666/93, e caracterizando dispêndio sem caráter público, não-abrangido nos arts.
4° e 12 da Lei Federal n. 4.320/64 como próprio dos órgãos do Governo e da
Administração centralizada, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar
da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovarem,
perante este Tribunal, o recolhimento dos valore do débitos aos cofres do
Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40 e
44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a partir das datas de
ocorrência dos fatos geradores do débito, sem o que, fica desde logo autorizado
o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, da Lei
Complementar n. 202/2000):
6.2. Aplicar ao Sr. Valdir Hemkmaier
- qualificado anteriormente, com fundamento nos arts. 70, II, da Lei
Complementar n. 202/00 e 109, II, c/c o 307, V, do Regimento Interno instituído
pela Resolução n. TC-06/2001, as multas abaixo especificadas, com base nos
limites previstos no art. 239, III, do Regimento Interno (Resolução n.
TC-11/1991) vigente à época da ocorrência das irregularidades, fixando-lhe o
prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário
Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do
Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face
da adjudicação e homologação do Convite n. 01/98 sem a prévia manifestação
jurídica quanto à sua regularidade, em desacordo ao art. 38, VI, da Lei Federal
n. 8.666/93 e alterações;
6.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos
reais), em face da não-apresentação do orçamento detalhado em planilhas de
custos referente aos objetos do Convite n. 01/98, em desacordo ao §2º, II, do
art. 7º da Lei Federal n. 8.666/93 e alterações;
6.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos
reais), em face da previsão no Convite n. 01/98 de forma e condições
irregulares de pagamento dos objetos, em desacordo aos arts. 62 e 63 da Lei
Federal n. 4.320/64.
6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e
Voto do Relator que o fundamentam, bem como dos Pareceres DEA (DDR) n. 031/01 e
DDR n. 57/05, aos Denunciantes no Processo n. DEN-9674107/98 e aos Responsáveis
nominados no item 3 desta deliberação.
Em suas razões, o
Recorrente argumentou, em relação ao débito imputado no item 6.1 da decisão
recorrida, ipsis litteris:
Sobre a matéria, cabe aduzir que foi
escolhida pela municipalidade a proposta mais vantajosa dentre as apresentadas
pelos convidados, em atenção aos princípios que regem a licitação, e que o
valor reputado excessivo e sem caráter público pelo Relatório de Reinstrução n.
031/01 foi integralmente destinado à consecução do objeto do Convite.
Não há, pois, qualquer
irregularidade a sancionar.[3]
De igual modo,
manifestou seu inconformismo em relação às multas que lhe foram aplicadas no
citado decisum, argumentando, em
síntese, que:
O item 6.2.1 do Acórdão n.
1.818/2005 impôs multa ao recorrente em face da adjudicação e homologação do
Convite n. 01/98 sem prévia manifestação jurídica quanto à sua regularidade, em
desacordo com o art. 38, VI, da Lei n. 8.666/93.
Ocorre que o exame jurídico do
procedimento licitatório se deu tempestivamente, vale dizer, em data anterior à
adjudicação e promulgação do Convite n. 01/98 pelo Prefeito Municipal, como
determina o preceptivo referenciado, mas por equívoco data posterior àqueles
atos foi lançada no documento, e, à vista disso, o Convite em referência foi
reputado irregular.
Os Técnicos desta Corte de Contas
consideraram que a manifestação da Assessoria Jurídica municipal foi elaborada
a destempo porque examinaram os documentos colocados sob sua responsabilidade
pressupondo a veracidade ideológica dos mesmos como, aliás, restou
expressamente consignado no Relatório de Instrução n. 031/01.
[...]
O item 6.2.2 do Acórdão n.
1.818/2005 impôs multa ao recorrente em face da não apresentação de orçamento
detalhado em planilhas de custos referente aos objetos do Convite n. 01/98, em
desacordo com a Lei n. 8.666/93 (art. 7º, § 2º, II).
Como essa própria Corte
explicitamente reconheceu no Relatório de Reinstrução n. 031/01, por intermédio
de transcrição de fragmento da obra de Marçal Justen Filho, “a regra do inc. II
[do art. 7º, § 2º, da Lei n. 8.666/93] não poderá ser cumprida rigorosamente,
em todos os casos. (...) Ora, a Administração não deterá condições, muitas
vezes, de promover a apuração desses montantes. Como não atua empresarialmente
em certos setores, a Administração não disporá de elementos para fixar o orçamento
detalhado” [...].
A hipótese descrita na lição
doutrinária ajusta-se à situação sob exame, vez que, como o Município não teve
condições técnicas para proceder, por si mesma, à elaboração de orçamento
detalhado dos valores em planilhas de custos, e porque não recebeu a tempo a
valiosa sugestão de contatar o CREA/SC para que a entidade designasse
profissional habilitado para fazê-lo [...].
[...]
O item 6.2.3 do Acórdão n.
1.818/2005 impôs multa ao recorrente em face da previsão no Convite n. 01/98 de
forma e condições irregulares de pagamento dos objetos, consistentes, segundo
dessai do Relatório de Reinstrução n. 031/01, em desacordo com o disposto nos
arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/64.
Acerca deste aspecto, é de se
observar que o objeto do Convite em referência foi executado tempestivamente e
com eficiência e perfeição, de modo que eventual antecipação de parte do
pagamento avençado pelos contratantes não importou qualquer prejuízo à
municipalidade.[4]
A Consultoria manteve
a imputação de débito do Recorrente, valendo-se dos seguintes fundamentos:
Insurge-se
o recorrente, inicialmente, contra o débito de R$ 88.800,00 (oitenta e oito mil
e oitocentos reais), referente a valor excessivo pago no Convite nº 01/98,
apurado no cotejo entre os preços cotados e os de mercado, com infração ao art.
48, II, da Lei nº 8.666/93, e caracterizando dispêndio sem caráter público, não
abrangido nos arts. 4° e 12 da Lei nº 4.320/64.
Alega,
em síntese, que “foi escolhida pela municipalidade a proposta mais vantajosa
dentre as apresentadas pelos convidados, em atenção aos princípios que regem a
licitação, e que o valor reputado excessivo e sem caráter público pelo
Relatório de Reinstrução nº 031/01 foi integralmente destinado à consecução do
objetivo do Convite” (fl. 5).
Em
03/02/1998, o Município de Bom Retiro lançou o Convite nº 01/1998, do tipo
menor preço, para a realização de iluminação do Centro Poli-Esportivo e da
Quadra de Esportes do bairro São José.
De
acordo com o Relatório de Auditoria DEA nº 54/00 (fls. 714-739), o valor pago
pela contratação foi excessivo em comparação com os preços praticados no
mercado à época. In verbis (fls. 724-726):
Dentre as empresas habilitadas, foi
vencedora a proposta apresentada pela empresa Antônio Carlos Thiesen - A. C. T.
Engenharia, no valor de R$ 129.962,00, contra os R$ 132.722,10 e R$ 134.400,68
apresentados, respectivamente, pelas empresas T. D. M. - Eletricidade - e
Sadenco - Sul Amer. de Engenharia comércio Ltda.
(...)
Inconformados com o valor da
proposta vencedora, os Denunciantes remeteram às empresas do ramo, na Região
Serrana, orçamento idêntico ao apresentado para as convidadas pela Prefeitura
Municipal de Bom Retiro no CV 001/98.
(...)
Considerando os valores indicados
nos orçamentos realizados pelas Empresas EVM, JS e Eletro Serrana, de Lages, os
quais se situam entre R$ 41.800,00 (quarenta e um mil e oitocentos reais) e R$
61.200,00 (sessenta e um mil e duzentos reais), já computados os valores
referentes à mão-de-obra, é lícito afirmar que o valor dispendido na iluminação
do estádio e das duas quadras, no município de Bom Retiro, não era compatível
com os preços praticados pelo mercado, mesmo tomando-se a inflação medida
entre o período da execução dos serviços - menos de 10% - (entre fevereiro/98 e
setembro/98 e a data da apresentação dos orçamentos pelos Denunciantes, de
agosto/99 a dezembro/99), representando uma diferença de R$ 88.800,00 (oitenta
mil e oitocentos reais). Ou, de outra forma, afirma-se que o município
poderia ter realizado os mesmos serviços com o dispêndio de R$ 61.200,00,
para citar apenas o maior dos orçamentos apresentados pelas empresas da Região
Serrana.
O
Relatório de Reinstrução DEA nº 31/01 (fls. 929-956) confirma a existência de
superfaturamento no Convite nº 1/98, constatando que todos os licitantes
apresentaram valores excessivos:
(...) A ausência do orçamento
prévio, com planilhas que expressassem os custos unitários dos materiais
necessários e da mão-de-obra, maculou o edital, permitindo que os
interessados cotassem valores absurdos para a execução do objeto licitado
e, no reverso, impedindo que a Comissão de Licitação impugnasse os valores
apresentados por todos os licitantes (com separação de materiais e
mão-de-obra), por abusivos (art. 24, VII, da Lei 8.666/93).
(...)
A ausência da planilha de custos
unitários, que poderia compor-se de um anexo ao edital, da mesma forma que se
apresentou o projeto básico, favoreceu que os valores propostos não
representassem os praticados no comércio, à época, sem sofrer quaisquer
impugnações, o que não impede que a situação seja revista e revertido o seu
resultado, que acarretou prejuízo de grande monta ao erário.
Os orçamentos anexos
às fls. 06 a 20, relativos aos materiais necessário aos trabalhos licitados,
com inclusão de mão-de-obra, não deixam qualquer margem de dúvidas no apontado
superfaturamento, no momento da licitação, bem como o fato de
terem sido providenciados meses após reforçar a idéia de que não houve o devido
cuidado na aplicação dos recursos públicos.
Em suas
razões, o recorrente alega que “foi escolhida pela municipalidade a proposta
mais vantajosa dentre as apresentadas pelos convidados, em atenção aos
princípios que regem a licitação, e que o valor reputado excessivo e sem
caráter público pelo Relatório de Reinstrução nº 031/01 foi integralmente
destinado à consecução do objetivo do Convite” (fl. 5).
Não assiste
razão ao recorrente.
A
apresentação de proposta com valores abusivos dá causa à desclassificação do
licitante. É o que dispõe o art. 48, II, da Lei nº 8.666/93:
Art.
48. Serão desclassificadas:
II - propostas com valor
global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente
inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua
viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são
coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade são
compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas
necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação. (Redação dada pela Lei n 8.883, de 1994)
No
mesmo sentido, diz o art. 43, IV, da Lei 8.666/93:
Art.
43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes
procedimentos:
(...)
IV
- verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do
edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados
por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro
de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se
a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis. (grifou-se)
No
presente caso, orçamentos paralelos indicaram diferenças de, no mínimo, R$
88.800,00 (oitenta e oito mil e oitocentos reais) entre os valores pagos pela
municipalidade e os praticados no mercado (fls. 724-726). Tal excesso
representa dispêndio sem caráter público, não abrangido nos arts. 4° e
12 da Lei nº 4.320/64.
A Lei
4.320/64, no art. 4º, aduz o conceito de despesas próprias. In verbis:
Art.
4º, Lei 4.320/64. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias
dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio
deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Em síntese,
despesas próprias da Administração são aquelas necessárias à manutenção da
máquina administrativa, capazes de lhe proporcionar benefícios.
O
art. 12 da Lei 4.320/64, por seu turno, aduz a classificação das despesas
próprias. In verbis:
Art.
12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências
Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de
Capital
Com
efeito, o pagamento de valor excessivo pela Administração não se enquadra em
nenhuma dessas categorias, constituindo despesa sem caráter público.
Dessa forma, o ressarcimento dos gastos há de ser suportado pelo
administrador que deu causa à irregularidade.
De
acordo com Marçal Justen Filho[5],
superfaturamento é a prática abusiva prejudicial ao Estado, consistente na alteração
das condições usuais de negócio e na oneração injustificada dos cofres
públicos. In verbis:
O
superfaturamento não se caracteriza nem como preço "falso" nem como
um lucro excessivo, mas como uma elevação injustificada do valor para execução
de uma certa prestação. Se o particular pratica certos preços, que lhe
asseguram lucro elevado, não se caracteriza um superfaturamento se propuser
preço equivalente para contratar com o Estado. O problema reside então, na
prática abusiva prejudicial ao Estado, consistente na alteração das condições
usuais de negócio e na oneração injustificada dos cofres públicos.
(grifou-se).
In
casu, o recorrente
não comprovou que o preço pago no Convite nº 01/98 era equivalente ao praticado
no mercado pela empresa contratada.
Caracterizada
a prática de superfaturamento, é irrelevante a alegação de que “foi escolhida
pela municipalidade a proposta mais vantajosa dentre as apresentadas pelos
convidados” (fl. 5). Da mesma forma, a irregularidade não é infirmada pelo
simples fato de “que o valor reputado excessivo e sem caráter público (...) foi
integralmente destinado à consecução do objetivo do Convite” (fl. 5).
Considerando,
assim, que as razões recursais aduzidas pelo recorrente não afastam a sanção
imposta, não há razão para o cancelamento do débito.[6]
Consignadas estas manifestações, passo às minhas
considerações.
A meu
ver, está correto o exame efetuado pela Consultoria-Geral deste Tribunal.
Com
efeito, não basta para desconstituir a existência de superfaturamento a
alegação de que o Município contratou com a empresa vencedora no Convite n.
01/98, que, em tese, apresentou a proposta mais vantajosa.
Na
realidade, como sobejamente demonstram os autos principais e o parecer da
Consultoria, a proposta vencedora não foi a mais vantajosa para o Município.
Bastava
um simples levantamento de custos, para verificar que os preços cotados pelas
empresas convidadas estavam bem acima do mercado, gerando o superfaturamento,
consubstanciado no débito, que o Recorrente pretende desconstituir.
Todavia,
constatou-se a inexistência de um orçamento detalhado em planilhas de custos,
referente ao objeto do Convite n. 01/98, providência essa que não foi tomada
pela Administração Municipal, sob a alegação de que tinha condições de elaborar
tal documento.
A
ausência do orçamento básico permitiu que os interessados cotassem preços
absurdos, como afirmou o Corpo Técnico, e que a Comissão de Licitação não
tivesse parâmetros para aferir se os preços cotados eram ou não compatíveis com
os do mercado.
Na
verdade, o Relatório da Diretoria de Auditorias Especiais –DEA corroborou a
situação já verificada pela Comissão Parlamentar de Inquérito-CPI instaurada
para investigar inúmeras irregularidades.
A
mencionada CPI concluiu pela existência de superfaturamento, à vista dos
orçamentos de empresas especializadas em iluminação com sede em Lages.[7]
Para
apurar o superfaturamento da obra com maior precisão, a CPI, requereu ao
Conselho Nacional de Engenharia–CREA, que enviasse uma lista tríplice de
peritos para efetuar o exame da obra relativa ao Convite n. 01/98.
Foi
selecionado o perito Engº Guiomar Andrade Miranda que, após inspeção, concluiu
pelo superfaturamento da obra.
Tal
conclusão foi ratificada pelo Corpo Técnico deste Tribunal, que assim se
pronunciou:
Considerando
os valores indicados nos orçamentos realizados EVM, JS e Eletro Serrana, de
Lages, os quais situam-se entre R$ 41.800,00 [...] e R$ 61.200,00 [...] já
computados os valores referentes à mão de obra, é lícito afirmar que o valor
dispendido na iluminação do estádio e das duas quadras, no município de Bom
Retiro, não era compatível com os preços praticados pelo mercado, mesmo
tomando-se a inflação medida entre o período da execução dos serviços - menos de 10% - (entre fevereiro/98 e setembro/98 e a data
da apresentação do orçamentos pelos Denunciantes, de agosto/99 a dezembro/99)
representando uma diferença de R$ 88.800,00 [...]. Ou, de outra forma,
afirma-se que o município poderia ter realizado os mesmos serviços com o
dispêndio de R$ 61.200,00, para citar apenas o maior dos orçamentos
apresentados pelas empresas da Região Serrana.[8]
No que
tange às multas aplicadas ao ora Recorrente, meu posicionamento é pela
manutenção das referidas sanções, com fulcro no parecer na Consultoria-Geral.
3. PROPOSTA DE DECISÃO
CONSIDERANDO o que mais dos autos consta, em conformidade
com os pareceres da Consultoria e do Ministério Público, submeto à apreciação
deste Tribunal a seguinte proposta de decisão:
6.1.
Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei
Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 1818/2005, exarado na
Sessão Ordinária de 14/09/2005, nos autos do Processo n. TCE-967410798 e, no
mérito, negar-lhe provimento, ratificando na íntegra a decisão recorrida.
6.2. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator
que o fundamentam, bem como do Parecer n. COG-07/2009 à Prefeitura
Municipal de Bom Retiro, ao Sr. Valdir Hemkmaier, ex-Prefeito do citado Município,
e ao Sr.
Antônio Carlos Thiesen, representante legal da ACT Engenharia.
Gabinete do Conselheiro, em 18 de
maio de 2009.
WILSON ROGÉRIO
WAN-DALL
Conselheiro
Relator
.