RELATÓRIO

Tratam os presentes autos de Consulta formulada pelo Senhor Silmar Golanovski, na condição de Presidente da Câmara Municipal de Canoinhas, nos seguintes termos:

"(....).

A) Legalidade e possibilidade de serem concedidos Adiantamentos de Salário e/ou Subsídios aos Servidores e Vereadores, lançando-se mensalmente os valores como despesas com pessoal, para fins de observação ao cumprimento dos limites legais determinados pela Constituição Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal.

B) legalidade e possibilidade de empenharmos a despesa em uma conta de despesa de adiantamento de pessoal.

C) A concessão de adiantamento seria precedida de requerimento do interessado, deferida pelo Presidente do Poder Legislativo e contaria com regulamento próprio expedido para este fim (anexo minuta da Portaria a ser editada), limitando-se o adiantamento a proporcionalidade em relação aos dias já trabalhados no mês em referência a ao máximo de 35% (trinta e cinco por cento) do valor líquido do Salário ou Subsídio devido ao beneficiário.

D) Em caso de parecer favorável aos itens retro, solicitamos sugestão em relação a melhor forma do lançamento contábil dos valores referidos.

(....)."

CONSULTORIA GERAL-COG

A COG emitiu o parecer nº 0301/2006, de 26/06/2006 (fls.05/08), oportunidade em que informa, preliminarmente, que a consulta trata de matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, conforme preconiza o inciso XII, do artigo 59, da Constituição Estadual, e que o consulente encontra legitimidade para a subscrição de consultas a este Tribunal de Contas, nos termos dispostos pelo artigo 103 e 104, da Resolução nº TC-06/2001, que instituiu o Regimento Interno.

No que concerne ao mérito, a Consultoria se manifesta nos seguintes termos:

"(....).

Sobre o assunto o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais editou a Súmula nº 90 nos seguintes termos:

'O adiantamento de salário ou remuneração do pessoal do serviço público, por caracterizar empréstimo pessoal, não pode ser realizado pela Administração Pública, que não está autorizada em lei a praticar ato de gestão dessa natureza (Súmula 90, publicada no "MG" de 12/12/91 - p. 31 e ratificada no "MG" de 13/12/2000 - p. 33).'

Por sua vez o Tribunal de Contas do Estado do Paraná tem o seguinte entendimento sobre o assunto:

'AGENTES POLÍTICOS. 1. SUBSÍDIOS - ADIANTAMENTO. 2. SERVIDORES MUNICIPAIS - VENCIMENTOS.

Ementa: Consulta. Impossibilidade de se fazer adiantamento dos subsídios aos agentes políticos, bem como da remuneração dos servidores e/ou empregados públicos antes da efetiva contraprestação dos serviços à Administração Pública, sob pena de violação das etapas de execução de despesa consignada na Lei Orçamentária Federal. (Protocolo: 484897/03-TC. Rel. Cons. Rafael Iatauro. Origem: Município de Mandaguari. Decisão: Resolução 1903/04-TC).'

'SUBSÍDIOS AGENTES POLÍTICOS. 1 - DEPUTADO ESTADUAL. 2 - ADIANTAMENTO.

Ementa: Consulta. Não existe amparo legal para o adiantamento de subsídios aos vereadores dentro do mês em curso, só podendo ser feito o pagamento da remuneração aos vereadores após o término do mês, quando já prestado o serviço.

(....).

(Protocolo 157104/01-TC. Rel. Cons. Henrique Naigeboren. Origem: Assembléia Legislativa. Sessão: 60/11/02. Decisão: Resolução 5150/02-TC).'

Efetivamente, não é possível responder afirmativamente ao consulente. Ocorre que a Portaria Interministerial nº 163, de 04 de maio de 2001, da STN, não possui o elemento de despesa específico para o caso em estante, não tendo o município ou o próprio Estado legitimidade para a criação de tal elemento. A falta do referido elemento de despesa na Portaria nº 163/01 importa na impossibilidade do ente contabilizar o referido adiantamento, assim como no respeito às fases da despesa pública."

Por fim, a COG conclui seu parecer sugerindo o conhecimento da consulta por atender os pressupostos de admissibilidade, e, no mérito, respondê-la nos seguintes termos:

"2.1. A concessão de adiantamento de subsídios aos vereadores, bem como o adiantamento da remuneração aos servidores públicos viola as etapas de execução de despesa pública, sendo vedada a sua concessão."

MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL

O Ministério Público emitiu o parecer MPTC/0520/2007 (fls. 09/13), oportunidade em que manifesta-se contrário ao posicionamento adotado pela Consultoria Geral.

Entende o órgão ministerial que a situação suscitada, em tese, pelo consulente, trata de eventuais pagamentos a serem efetuados após o transcurso dos dias trabalhados e limitados ao percentual de 35% do valor líquido do salário, não se caracterizando, portanto, em adiantamento, este incompatível com o regime público de realização da despesa, nos termos do que dispõe a Lei Federal nº 4320/64.

Nesse caso entende o Sr. Procurador, Dr. Diogo R. Ringenberg, "se os dias trabalhados já transcorreram, ou seja, se já houve a liquidação da despesa, há, em tese, a possibilidade de que se efetue o pagamento."

Colhe-se, ainda, do dito parcer:

"O pagamento mensal é uma praxe vertida para as normas que disciplinam a contrapartida do trabalho. Nâo há impedimento, contudo, para que a lei (no caso dos servidores) ou resolução (no caso dos vereadores) descipline de forma diversa os períodos de apuração de haveres, desde que respeitado o rito da despesa pública preconizado pela Lei Federal.

Os limites para a fixação de períodos menores que trinta dias, contudo, serão impostos pela razoabilidade que deve informar a atividade administrativa pública. Assim, será provavelmente irrazoável (e, logo, inconstitucional) a norma que fixar o subsídio diário, e isto em razão das evidentes dificuldades e custos para se processar a despesa pública com esta periodicidade.

(....).

Os julgados levantados pela Douta Consultoria não se aplicam à espécie. A Súmula 90 do Tribunal de Contas de Minas Gerais e as Resoluções nº 1.903/04 e 5.150/02 do equivalente paranaense fundam-se na premissa do pagamento adiantado, o que, não é o caso da situação hipotética questionada nestes autos.

Quer me parecer que todos os precedentes citados impedem (e não poderiam mesmo admiti-lo) o pagamento situado a destempo, em relação ao rito ditado pela Lei nº 4320/64 para a realização da despesa pública.

(....)."

Ao final o órgão ministerial manifesta-se pelo conhecimento da consulta formulada, por atender aos requisitos regimentais e pela resposta de mérito, nos seguintes termos:

2.1) O rito da despesa pública é aquele ditado pela Lei 4320/64, impondo previamente o empenhamento, seguido este da liquidação da despesa, e só posteriormente, do pagamento;

2.2) Lei Municipal poderá estabelecer períodos razoáveis inferiores a trinta dias para a apuração de haveres por parte dos servidores públicos que funcionam junto à Câmara municipal;

2.3) Resolução editada pela Câmara de vereadores poderá estabelecer períodos razoáveis inferiores a trinta dias para a apuração de haveres por parte dos vereadores membros do Poder Legislativo municipal;

2.4) A contabilização de fatos contábeis que constituam particularidade da gestão de pessoal da câmara de vereadores pode ser adequadamente efetuada adaptando-se o plano de contas local; faculdade esta conferida pelo art. 3º, § 5º da Portaria Interministerial nº 163/01.

PARECER DO RELATOR

Examinando a matéria, bem como, os pareceres emitidos nos autos, entendo que assiste razão ao Ministério Público em seu posicionamento, tendo em vista que a questão trazida à discussão, reporta-se à possibilidade de pagamento pela Câmara Municipal de Canoinhas, de salários e subsídios em períodos inferiores a 30 (trinta) dias, considerados os dias já trabalhados, ou seja, após a efetiva liquidação da despesa.

Assim, apesar de o consulente utilizar o termo "adiantamento", não é esta a prática que pretende implantar, visto que os beneficiários já terão efetivamente trabalhado os dias referentes à remuneração a ser percebida, o que em meu entender pode ser efetivado, desde que seja editada lei autorizativa.

Para corroborar tal posicionamento cabe transcrever parte do Voto proferido pelo Conselheiro Fued Dib, em consulta formulada ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, acerca da possibilidade de adiantamento de parte da remuneração mensal aos servidores municipais, em que é discutida a Súmula 90, mencionada pela Consultoria Geral em seu parecer:

"A teor, pois, da retrocitada Súmula 90, a proibição de se conceder adiantamento de remuneração a servidor se impõe para que não se registre a concessão de empréstimo pessoal a servidor. Com efeito, o adiantamento de remuneração a servidor ou a agente público tem natureza de empréstimo pessoal resultante de ato discricionário vedado ao gestor, vez que não terá vínculo ou respaldo em autorização legal. Nesse sentido, a concessão de empréstimos com recursos do erário, não se constituindo ação governamental, não encontrará dotação ou programa orçamentário qua a abrigue, razão pela qual jamais se revestirá de legalidade.

Por outro lado, diferentemente do adiantamento pago a um ou outro servidor é a fixação de datas para pagamento de remuneração de pessoal do serviço público, razão pela qual se impõe esclarecer essa distinção.

Com efeito, sobre a oportunidade dos pagamentos de remuneração no serviço público, tem-se que o Município dispõe da faculdade de fazê-los por períodos que melhor lhe aprouver, face à sua autonomia administrativa, podendo fazê-los mensal, quinzenal ou até semanalmente, desde que discipline a forma adotada e tenha capacidade operacional para criar os controles necessários a custos satisfatórios,..... ."

Conforme se verifica do voto acima transcrito, a legislação vigente não admite o adiantamento de parte da remuneração mensal aos servidores, entretanto, situação diferenciada é a fixação de datas para a percepção dos salários por perídos, esta possível, desde que fundamentada em lei específica.

Dessa forma, entendo que é possível a pretensão da Câmara Municipal de Canoinhas de fixar períodos diferenciados para pagamento de salário dos servidores e subsídio dos agentes políticos, desde que tal prática esteja regulamentada e detalhada pelo instrumento legal respectivo.

Isso porque a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade de lei, ou seja, deve estar adstrita ao princípio da legalidade consagrado no artigo 37, caput da nossa Carta Magna.

Assim, no caso dos servidores Lei Municipal, e no dos Vereadores uma Resolução, deverá estipular expressamente a concessão do referido benefício, bem como os períodos para realização dos pagamentos, e disciplinar a forma a ser adotada, desde que o Legislativo Municipal tenha capacidade operacional para criar os controles necessários, bem como disponibilidade financeira para dar tratamento uniforme e isonômico a essa operação.

Da mesma forma deverá ser assegurado o cumprimento de todas as fases do processo normal de aplicação, inclusive os controles de presença ao trabalho e a emissão dos contracheques por período, de forma que não se caracterize a figura do adiantamento, que é um processo excepcional de realização da despesa pública.

O outro ponto questionado na consulta diz respeito a forma de contabilização das referidas despesas.

Também, sob tal aspecto acompanho o posicionamento do Ministério Público, no sentido de que tendo em vista que o artigo 3º, § 5º da Portaria STN nº 163/01, dispõe que "é facultado o desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária", tal registro deverá ocorrer nas contas utilizadas para a contabilização das despesas com pessoal, adotando-se no plano de contas local o desdobramento dos elementos de despesa necessários e suficientes para o controle contábil dos pagamentos, a título de vencimentos e subsídios com prazos fixados pela Câmara Municipal.

VOTO

Considerando que a Consulta formulada pela Câmara Municipal de Canoinhas trata da possibilidade de fixação de períodos inferiores a 30 (trinta) dias para pagamento dos salários a seus servidores, e dos subsídios aos vereadores;

Considerando que para a adoção de tal prática o Poder Legislativo Municipal deverá ter capacidade operacional para criar os controles necessários, bem como disponibilidade financeira para dar tratamento uniforme e isonômico a essa operação, e que neste sentido é prudente que a percepção de remuneração em períodos inferiores a trinta dias, caso aprovado, não seja uma opção a cada um dos servidores e vereadores, mas sim, uma determinação legal;

Considerando os princípios da legalidade (artigo 37, caput da CF/88), da razoabilidade e do interesse público, inerentes a qualquer ato da Administração Pública;

Considerando os termos do parecer do Ministério Público, proponho ao Plenário a seguinte decisão:

O TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1°, XV, da Lei Complementar n. 202/2000, decide:

6.1. Conhecer da Consulta formulada por atender aos requisitos de admissibilidade deste Tribunal de Contas.

6.2. No mérito, responder à Consulta nos seguintes termos:

6.2.1. De acordo com o disposto na Lei nº 4320/64 (artigos 58 a 63), as fases impostas à despesa pública, são o empenhamento prévio, a liquidação da despesa, e por fim, seu pagamento;

6.2.2. Nos termos do estabelecido pela combinação dos artigos 65, 68 e 69 da Lei nº 4320/64, o adiantamento é, na Administração Pública, aplicável a casos excepcionais, expressamente definidos em lei, para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, por esta razão, não pode ser utilizado pela Administração Pública para pagamento de salário de seus servidores ou de subsídios dos agentes políticos;

6.2.3. Poderá à Câmara Municipal de Canoinhas fixar, através dos respectivos instrumentos legais, períodos inferiores a 30 (trinta) dias para pagamento dos salários de seus servidores, e dos subsídios dos agentes políticos, desde que respeitados os princípios da razoabilidade e do interesse público, que devem nortear os atos da Adminsitração Pública;

6.2.4. A adoção de períodos de pagamentos inferiores a 30 (trinta) dias deverá ser estabelecido através da edição de lei (no caso dos servidores) e de Resolução (no caso dos vereadores), em respeito ao princípio da legalidade, insculpido no artigo 37, caput da Carta Federal;

6.2.5. As normas a serem aprovadas deverão disciplinar a forma a ser adotada pela Câmara para fixação dos períodos de pagamento dos salários e subsídios, atentando para a garantia do tratamento isonômico aos beneficiados, a disponibilidade financeira, e respeito a todas as fases do processo normal de aplicação, tais como, os controles de presença ao trabalho e a emissão dos contracheques exigidos por período, de forma que não se caracterize a figura do adiantamento;

6.2.6. Caso seja aprovada a fixação de períodos inferiores a trinta dias para pagamento dos salários dos servidores e subsídios dos vereadores, estes não deverão ter a opção de solicitar tal benefício, uma vez que o moesmo deverá ser extendido a todos de forma isonômica;

6.2.6. O registro da despesa deve ocorrer nas contas normalmente utilizadas para a contabilização das despesas com pessoal, adotando no plano de contas local o desdobramento dos elementos de despesa necessários e suficientes para o controle contábil dos pagamentos a título de vencimentos e subsídios nos períodos a serem fixados, nos termos do que prevê o artigo 3º, § 5º da Portaria Interministerial da STN nº 163/01.

6.3. Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe o parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do que dispõe o artigo 104, inciso V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas.

6.4. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, ao Presidente da Câmara Municipal de Canoinhas, Sr. Tarcísio de Lima, bem como ao Consulente, Sr. Silmar Golanovski.

6.5. Determinar o arquivamento dos autos.

Florianópolis, 05 de julho de 2007.

Moacir Bertoli

Relator