TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Otávio Gilson dos Santos

Prestação de contas de administrador. Contas irregulares sem débito. Aplicação de multas.

Contratação de assessor jurídico e contábil sem concurso público. Multa.

A nomeação de assessor jurídico e contábil para exercerem atividades junto a Câmara Municipal exige concurso público, nos termos do art. 37, II e V da Constituição Federal, haja vista o caráter contínuo das atividades envolvidas.

1. RELATÓRIO

Trata o presente processo da Prestação de Contas de Administrador encaminhada a este Tribunal de Contas em atendimento à Resolução n. TC-16/94, pela Câmara Municipal de Timbó Grande, contas estas relativas ao exercício de 2005, de responsabilidade do Sr. Evandro Carlos de Medeiros.

1.1 Da análise técnica

A Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) deste Tribunal, procedeu ao exame da documentação apresentada, analisando a consistência dos documentos e informações disponíveis, bem como verificando os aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, anotando, inicialmente, a ocorrência das seguintes irregularidades, descritas no Relatório n. 350/2007 (fls. 25/40): despesas no montante de R$ 22.900,00 decorrente da contratação de assessoria jurídica, em descumprimento ao inciso II do art. 37 da Constituição Federal (item 1.1.2); contratação de serviços contábeis, no valor de R$ 13.100,00, cujas atribuições são de caráter não eventual, inerentes às funções de cargo de provimento efetivo, evidenciando burla ao Concurso Público, em descumprimento ao disposto no art. 37, II da Carta Magna (item 1.1.1); ausência de contabilização dos valores relativos às contribuições previdenciárias (parte patronal) do Poder Legislativo ao Fundo Municipal de Assistência e Previdência Social de Timbó Grande, no valor de R$ 2.216,26 (item 1.1.3); ausência de recolhimento ao Fundo Municipal de Assistência e Previdência Social de Timbó Grande, dos valores relativos à contribuição patronal do Poder Legislativo, no valor de R$ 2.216,26 (item 1.1.4), pelo que sugeriu a citação do Responsável, para apresentação de justificativas.

Por meio de despacho (fl. 42), o Relator à época, determinou a citação do Sr. Evandro Carlos de Medeiros, para que se manifestasse quanto às irregularidades apontadas, e encaminhou os autos à Diretoria de Controle dos Municípios - DMU para que promovesse a citação.

Procedida a citação (fl. 43), o Responsável apresentou as informações acostadas às fls. 45/51, bem como juntou os documentos de fls. 52/157.

Reexaminando os autos, a Diretoria de Controle dos Municípios - DMU emitiu o Relatório de n. 1.544/2007 (fls. 159/179), afastando as restrições referentes ao recolhimento e contabilização da contribuição previdenciária do Poder Legislativo (parte patronal), por entender que a Unidade adotou medidas corretivas para regularizar a situação (fls. 156/157), no entanto, ratificou as irregularidades referentes à contratação de assessor jurídico e assessor contábil, por entender que a Unidade não trouxe aos autos qualquer justificativa capaz de afastar a ilegalidade apurada.

Desse modo, sugeriu o julgamento irregular das contas, sem débito, e aplicação de multas ao Responsável, em face da contratação de Assessor Jurídico, no valor de R$ 22.900,00, cujas atribuições têm natureza de atividade administrativa permanente e contínua, inerentes às funções de cargo de provimento efetivo, evidenciando burla ao concurso público, em descumprimento ao disposto no art. 37, II, da Constituição Federal e da contratação de serviços contábeis, no valor de R$ 13.100,00, cujas atribuições são de caráter não eventual, também evidenciando burla ao concurso público.

1.2 Do Ministério Público

A Procuradoria Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por meio do Parecer n. 50733/2007 (fls. 181/183), manifestou-se no mesmo sentido da Instrução.

2. ANÁLISE

Este Relator, após analisar o que dos autos consta, entende relevante tecer algumas considerações acerca das irregularidades apontadas pelo Corpo Instrutivo (Relatório de fls. 159/179), as quais restaram ratificadas integralmente pelo Ministério Público junto a esta Corte de Contas (Parecer fls. 181/183).

Ao analisar a documentação acostada aos autos, verifica-se que a Câmara Municipal de Timbó Grande contratou o Sr. Imar Rocha e Advogados Associados para prestar serviços de assessoria jurídica e o Sr. Gilmar Paulo Lends para a prestação de serviços contábeis, ambos no período de janeiro a dezembro de 2005, em desacordo com o disposto no art. 37, II da Constituição Federal, haja vista que as atividades relacionadas com a assessoria jurídica e com os registros contábeis e demais atos afetos à contabilidade dependem da realização prévia de concurso público, considerando que os referidos serviços têm natureza permanente e contínua, inerentes às funções e cargos de provimento efetivo.

No tocante às contratações supras, a Origem justifica que a realidade do Município de Timbó Grande não viabiliza a realização de concurso público, primeiro porque não existem no Município profissionais desta área, segundo porque profissionais de outras localidades não se propõem a residir no local, e mais, o acesso ao município é precaríssimo, em razão da má conservação das estradas.

Este Relator, no entanto, não acolhe tais justificativas, por entender que cabe a Câmara Municipal, quando opta por sua independência financeira, fazer um estudo detalhado dos requisitos legais necessários para manutenção da Casa, atendendo aos preceitos legais de que necessita para manter o funcionamento do órgão público, para que tais restrições territoriais ou financeiras não sirvam de justificativas para o funcionamento ao arrepio dos preceitos constitucionais.

Além disso, há que se registrar que, da mesma forma como a Unidade conseguiu contratar profissionais para prestarem os serviços, via licitação, poderia ter feito via concurso, já que o profissional nas duas situações necessita deslocar-se até o Município para exercer suas atividades, caberia talvez apenas alguns ajustes a serem feitos pela própria Unidade, atendendo tanto a necessidade do profissional quanto da Casa. Uma solução poderia ser a redução da carga horária, posto que a Unidade estaria nomeando, mediante concurso público, nos termos da Constituição Federal, um profissional com o compromisso de servidor público e não estaria contratando um prestador de serviços.

Dito isso, fica claro que a contratação dos serviços de assessoria jurídica sem a observância do concurso público, somente se justifica para suprir a falta transitória de titular do cargo de advogado (ou outro equivalente), hipótese na qual poderá o Município contratar profissional em caráter temporário, mediante autorização por lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, ou a prestação de serviços jurídicos, por meio de processo licitatório, na forma da Lei Federal n. 8.666/93, para atender específicos serviços (administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria jurídica dada a sua complexidade e especificidade, situações que não se configuram nos presentes autos.

Neste sentido, cita-se a seguinte ementa do parecer COG n. 118/2007, aprovado por este Tribunal na sessão plenária do dia 23/07/2007, nos autos do processo REC n. 03/08124880, in litteris:

Recurso de Reexame. Multa e Recomendação. Conhecer e dar provimento parcial.Contratação de serviços. Inexigibilidade de Licitação. Não comprovação da notória especialização. Ausência de instrumento contratual. Descumprimento do art. 60, caput e parágrafo único, da Lei n. 8.666/93.Nos termos dos arts. 25, II, combinado com o art. 13, V, e 26 da Lei Federal nº 8.666/93, é admissível a contratação de serviços profissionais de notória especialização, mediante processo de inexigibilidade de licitação, para a defesa de interesses da contratante em ações judiciais que, por sua natureza ou complexidade (objeto singular), não possam ser realizadas pela assessoria jurídica da entidade.Considerando que os serviços jurídicos, incluída a defesa judicial ou extrajudicial dos interesses da entidade, possuem natureza de atividade administrativa permanente e contínua, em princípio devem ser executados por servidores efetivos do quadro de pessoal. As contratações de serviços de advocacia devem ser precedidas do competente certame licitatório, admitindo-se sua inexigibilidade somente em ocasiões e condições excepcionalíssimas, quando o serviço a ser contratado detenha inequívocas características de inédito e incomum, jamais rotineiro ou duradouro.Contratação de serviços. Inexigibilidade de licitação. Não comprovação da exclusividade. Descumprimento do inciso II do art. 25 da Lei Federal n. 8.666/93. Contratação sem prévio processo licitatório. Afronta aos arts. 2º e 3º do mesmo diploma legal..É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo. (g.n.)

Sobre a contratação de Assessor Jurídico, faz-se mister observar alguns requisitos vitais para que se possa caracterizar a excepcionalidade. Nesse sentido, os Prejulgados ns. 873 e 1232 desta Corte de Contas elucidam, com clareza, as exigências imprescindíveis, consoante se verifica, ad litteram:

Prejulgado n. 873

1. Quanto à contratação de advogado ou serviços jurídicos, deve ser considerado o seguinte:
a) Tendo os serviços jurídicos, incluída a defesa judicial ou extrajudicial dos interesses do Município, natureza de atividade administrativa permanente e contínua, é recomendável que haja o correspondente cargo efetivo no quadro de servidores do Município para atender tal função, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal).

b) É cabível a contratação de profissional do ramo do direito, desde que devidamente justificada para atender específicos serviços (administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria jurídica dada a sua complexidade e especificidade, configurando necessidade dos serviços de profissional (jurista) de notória especialização, hipótese em que a contratação, por inexigibilidade de licitação, se dará nos termos dos artigos 25, II, parágrafo 1o, combinado com o artigo 13, V e § 3º, e 26 da Lei Federal 8.666/93, observados os princípios constitucionais que regem a Administração Pública e observando-se, também, os arts. 54 e 55, da Lei Federal nº 8.666 de 21.06.93; ou por dispensa de licitação quando atendidos os requisitos do artigo 24, II, e 26 da Lei de Licitação.

c) Para suprir a falta transitória de titular do cargo de advogado (ou outro equivalente), poderá o Município contratar profissional, temporariamente, até que haja o devido e regular provimento, segundo for regulado em lei municipal específica, inclusive quanto ao prazo, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, ou, ainda, contratar serviços jurídicos através de processo licitatório.

d) Quando não houver cargo de advogado ou equivalente na estrutura administrativa do Município, para atender os serviços jurídicos gerais, é admissível, até a criação do cargo e respectivo provimento:

- a contratação de profissional em caráter temporário, mediante autorização por lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal; ou

- a contratação de prestação de serviços jurídicos, através de processo licitatório, na forma da Lei Federal n° 8.666/93.

Prejulgado nº 1232

[...] É cabível a contratação de profissional do ramo do direito, desde que devidamente justificada para atender a específicos serviços (administrativo ou judicial) que não possam ser realizados pela assessoria jurídica dada a sua complexidade e especificidade, desde que realizado o devido processo licitatório. Caso a contratação configure necessidade dos serviços de profissional (jurista) de notória especialização, a contratação poderá ser efetuada por inexigibilidade de licitação e se dará nos termos dos arts. 25, II, § 1º, c/c o art. 13, V e § 3º, e 26 da Lei nº 8.666/93, observados os princípios constitucionais que regem a Administração Pública e, também os arts. 54 e 55, da Lei nº 8.666/93, ou por dispensa de licitação, quando atendidos aos requisitos dos arts. 24, II, e 26 da Lei de Licitação.
Para suprir a falta transitória de titular do cargo de advogado (ou outro equivalente), poderá a Câmara contratar profissional, temporariamente, até que haja o devido e regular provimento, segundo for regulado em lei municipal específica, inclusive quanto ao prazo, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, ou, ainda, contratar serviços jurídicos através de processo licitatório.

Quando não houver cargo de advogado ou equivalente na estrutura administrativa da Câmara, para atender aos serviços jurídicos gerais, é admissível, até a criação do cargo e respectivo provimento:

a) a contratação de profissional em caráter temporário, mediante autorização por lei municipal específica, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal; ou

b) a contratação de prestação de serviços jurídicos, através de processo licitatório, na forma da Lei nº 8.666/93.

Do mesmo modo, este Tribunal firmou posicionamento no sentido de exigir para o provimento do cargo de contador da Prefeitura e da Câmara Municipal prévia aprovação em concurso público, nos termos do art. 37, II da Constituição Federal, em face do caráter contínuo das atividades exercidas pelo contabilista, admitindo, excepcionalmente, na hipótese de inexistência de cargo efetivo ou de vacância, a contratação de profissional em caráter temporário por prazo determinado, nos casos de excepcional interesse público.

Nesse sentido, o Prejulgado n. 542/02 desta Corte é muito elucidativo, vejamos in verbis:

Em face do caráter contínuo de sua função, o cargo de contador deve estar previsto nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores, quando esta administrar seus próprios recursos, pois a atividade não se coaduna com cargos de livre nomeação e exoneração.

O provimento do cargo de contador requer obrigatoriamente prévia aprovação em concurso público, conforme determina o art. 37, II, da Constituição Federal.

A prática de registros contábeis e demais atos afetos à contabilidade são atribuições que devem ser acometidas a contabilista habilitado e registrado no Conselho Regional de Contabilidade, sob pena de infração à norma regulamentar do exercício profissional.

Excepcionalmente, caso não exista o cargo de contador nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal ou da Câmara de Vereadores, ou houver vacância ou afastamento temporário do contador ocupante de cargo efetivo, as seguintes medidas podem ser tomadas, desde que devidamente justificadas e em caráter temporário, até que se concluam, em ato contínuo, os procedimentos de criação e provimento do cargo de contador da unidade:

1 - edição de lei específica que autorize a contratação temporária de contador habilitado e inscrito no CRC e estipule prazo de validade do contrato, justificando a necessidade termporária de excepcional interesse público, conforme preceitua o art. 37, IX, da Constituição Federal.

2 - Realização de licitação para a contratação de pessoa física para prestar serviço de contabilidade, conforme as diretrizes estabelecidas na Lei Federal nº 8.666/93.

3 - Atribuir a responsabilidade pelos serviços contábeis a servidor efetivo do quadro de pessoal do Poder Executivo, Legislativo ou na administração indireta, com formação superior em Contabilidade, devidamente inscrito no Conselho Regional de Contabilidade e regular em suas obrigações - que não o Contador desses órgãos - sendo vedada a acumulação remunerada, permitido, no entanto, o pagamento de gratificação atribuída por lei municipal e de responsabilidade do órgão que utilizar os serviços do servidor.

Em qualquer das hipóteses citadas no itens 1, 2 e 3, acima, a contratação deverá ser por tempo determinado, com prazo de duração previamente fixado, para atender a uma necessidade premente; sendo que em ato contínuo deve ser criado e provido por via do concurso público o cargo efetivo de Contador da Prefeitura e da Câmara Municipal, ou ainda até que se regularize eventual vacância ou afastamento temporário de contador já efetivado.
O Contador da Prefeitura não pode responsabilizar-se pela contabilidade da Câmara, em face da vedação de acumulação de cargos (art. 37, XVI e XVII, da Constituição Federal) e independência de Poderes.

É vedada a contratação de escritórios de contabilidade, pessoa jurídica, para a realização dos serviços contábeis da Prefeitura ou da Câmara Municipal, ante o caráter personalíssimo dos atos de contabilidade pública. (g.n.)

Ademais, cumpre registrar que a contratação de serviços de contabilidade e de serviços jurídicos de forma irregular persiste desde o exercício de 2003, afastando o caráter temporário de tais contratações, senão vejamos:

- Processo n. PCA 04/03782252¹

A DMU ao analisar as contas do exercício de 2003 apurou a contratação do Sr. Eduardo Partika para a prestação dos serviços contábeis, no período de janeiro a dezembro, pelo valor de R$ 7.200,00 (item "D.1.1" do Relatório Técnico n. 1700/2006), bem como a contratação do Sr. Emerson Wellington Goettem para a prestação de serviços de assessoria jurídica, no valor de R$ 10.900,00 (item "D.1.2)".

- Processo n. PCA 06/00438228²

A DMU ao analisar as contas do exercício de 2004 apurou que a Cãmara continuava contratando o Sr. Eduardo Partika para a prestação dos serviços contábeis, no período de janeiro a dezembro, pelo valor de R$ 5.400,00 (item "B.1.1" do Relatório Técnico n. 406/2007), bem como a contratação do Sr. Emerson Wellington Goettem para a prestação de serviços de assessoria jurídica, no valor de R$ 17.400,00 (item "B.1.2)".

Diante disso, conclui-se que, além de restar caracterizada a irregularidade das contratações, torna-se necessária a formulação de DETERMINAÇÃO ao Titular do Poder Legislativo Municipal para que proceda aos estudos necessários com vistas à realização de concurso público para o preenchimento do cargo de assessor contábil e assessor jurídico.

Nesse contexto, não há como se cogitar da legitimidade e plausibilidade jurídica da contratação pela Câmara Municipal de serviços de assessoria contábil e assessoria jurídica, sem a realização prévia de concurso público, haja vista a comprovada ausência do caráter temporário das contratações.

3. VOTO

Considerando que o Responsável foi devidamente citado, conforme consta nas fl. 43 dos presentes autos;

Considerando que o exame em questão não envolve o resultado de eventuais auditorias oriundas de denúncias, representação e outras, que devem integrar processos específicos, submetidos à apreciação deste Tribunal;

Considerando que o presente processo de prestação de contas não envolve o exame de responsabilidade do administrador, quanto aos atos de competência do exercício em causa, relacionados a licitações, contratos, convênios, atos de pessoal, prestações de contas de recursos antecipados, legalidade e legitimidade da receita e despesa, os quais são apreciados por este Tribunal em processos específicos;

Em face do exposto e tendo em vista o mais que consta dos autos, VOTO em consonância com os pareceres exarados pela Instrução e pelo Ministério Público, no sentido de que o Tribunal Pleno adote a decisão que ora submeto a sua apreciação:

3.1 Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2005, referentes a atos de gestão da Câmara Municipal de Timbó Grande, tendo em vista a nomeação de assessor contábil e assessor jurídico, em desacordo com o art. 37, II e V da Constituição Federal (item 4.1.1 e 4.2.2 do Relatório n. 1.544/2007).