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TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA CORPO DE AUDITORES Gabinete do Auditor Gerson dos Santos Sicca |
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PROCESSO Nº |
SLC
06/00104281 |
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UNIDADE GESTORA: |
Secretaria de Estado da Administração Secretaria de Estado da Educação, Ciência e
Tecnologia |
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RESPONSÁVEIS: |
- Marcos Luiz Vieira
– ex-Secretário de Estado da Administração – período de 02/01/2003 a
31/03/2006. - Antônio Diomário de
Queiroz – ex-Secretário de Estado da Educação, Ciência e Tecnologia – período
de 05/07/2005 a 04/04/2006. - Elizabete Nunes Anderle – ex-Secretária de
Estado da Educação, Ciência e Tecnologia – período de 05/04/2006 a
29/01/2007. |
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ASSUNTO: |
Pregão Presencial n. PG-114/2005 –
Contratação de Empresa para o fornecimento de peças e uniformes escolares
para uso de alunos das unidades de Ensino Fundamental e Infantil da
Secretaria de Estado da Educação, Ciência e Tecnologia. |
Recursos do antigo Fundef. Utilização. Uniformes
Escolares. Impossibilidade.
Ao teor do disposto nos arts.70 e 71,IV, da Lei nº
9.394/96, não é possível a utilização de recursos do Fundef (atual Fundeb) para aquisição e doação de uniformes
escolares. Entretanto, como a despesa analisada foi considerada para o cálculo
dos gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino deve o presente processo
ser arquivado.
RELATÓRIO
Tratam os autos de exame do Pregão Presencial nº
PG-114/2005, lançado pela Secretaria de Estado da Administração, cujo objeto é
a contratação de empresa para fornecimento de uniformes escolares para alunos
das unidades de Ensino Fundamental e Infantil da Secretaria de Estado da
Educação, Ciência e Tecnologia.
Inicialmente os autos foram analisados pela DCE que
sugeriu o conhecimento do Edital (fls. 247/248), opinando o Ministério Público
Especial pela audiência do Sr. Marcos Vieira, tendo em vista a falta de análise
do edital pela Consultoria Jurídica (fls. 249/250). A audiência foi acatada
mediante despacho de fls. 251. O responsável apresentou as justificativas de
fls. 254/256. À fl. 259 a DCE encaminhou à Secretaria de Estado da Educação requisição
de documentos, em especial cópia dos contratos decorrentes do referido pregão e
termos aditivos que tratam da alteração da fonte dos recursos 0161 para 0130,
acompanhados de justificativas. Em resposta à requisição informou a Secretária
de Estado à época que o número de alunos beneficiados com o processo
licitatório era de 450.000, todos matriculados no ensino fundamental, e que a
alteração da fonte ocorreu por determinação superior, em razão da insuficiência
de recursos e necessidade de salvaguardar compromissos e prazos de pagamento à
empresa fornecedora.
Diante dos documentos e justificativas apresentadas, a
DCE produziu o relatório de fls. 386/400, no qual sugeriu a audiência dos
supostos responsáveis, sendo a mesma autorizada através do despacho de fl. 401,
exarado pelo Conselheiro César Filomeno Fontes. Às fls. 406/413 o Sr. Marcos
Vieira apresentou justificativas e juntou parecer jurídico. A Secretaria de
Estado de Educação, através de seu Diretor, Sr. Telmo Padilha, solicitou e
obteve prorrogação de prazo (fl. 415). Porém, não houve apresentação de
justificativas.
Os autos foram objeto de nova análise pela DLC que sugeriu
nova audiência ao Sr. Antônio Diomário de Queiroz, por entender pela existência
de mudança dos fatos. São os termos da conclusão do relatório da DLC(fls.421-436):
[...]
4.1 Considerando todo o
exposto nos autos, entende esta Diretoria de Controle de Licitações e
Contratações – DLC que possa o egrégio Plenário conhecer o presente parecer, conhecendo do Relatório de Instrução n. 487/2006,
para considerar, com fundamento no art. 36, § 2°, alínea "a", da lei
Complementar n° 202/00:
4.1.2 seja procedida AUDIÊNCIA nos termos do art. 29, § 1º da Lei
Complementar 202/00 do
Sr. ANTÔNIO DIOMÁRIO QUEIROS, ex – Secretário de
Estado da Educação, Ciência e Tecnologia, 05/07/2005 – 04/04/2006, com endereço à Rua Aldo de Queiroz, n. 141 – B,
Santo Antônio, Santa Catarina, para apresentação de justificativas, em observância ao
Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa, a respeito das irregularidades
constantes do presente relatório, sujeitas a aplicação de multas previstas na
Lei Orgânica do Tribunal e no seu Regimento Interno, conforme segue em síntese:
4.1.2.1 Indevida
utilização dos recursos do FUNDEF para a compra de uniformes escolares,
contrariando o disposto no inc. VIII, art, 70, da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, (Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996) conforme item 3.1
deste Relatório;
4.2 Considerando a existência de prejulgados vigentes nesta Corte de Contas
(Prejulgados 790, 1105 e 1173) conflitantes com os ditames das Lei 8.472 de 07
de dezembro de 1993 e da Lei 9.394 de 20 de dezembro de 1996, sugere-se a
revisão destes conforme dispões os
Tendo em vista o teor dos prejulgados 790, 1105 e 1173, o
Coordenador de Inspetoria, por outro lado, sugeriu ao Relator a desconsideração
da audiência, com remessa dos autos à DLC para novos encaminhamentos.
No despacho de fl. 437 o Conselheiro César Filomeno
Fontes, após análise dos prejulgados 790, 1105 e 1173, entendeu que os gastos
com a aquisição e distribuição de uniformes escolares a alunos carentes podem
ser considerados como despesa em desenvolvimento e manutenção do ensino para os
fins do art. 212, da Constituição Federal. Remeteu os autos à DLC para o fim de
dar novos encaminhamentos ao processo em questão.
Cumprindo despacho exarado pelo Conselheiro César
Filomeno Fontes, após provocação direta do Coordenador de Inspetoria, a DLC
produziu o relatório de fls. 438/441, sugerindo o julgamento pela regularidade
do ato analisado, tendo em vista o disposto nos prejulgados 790, 1105, 1173,
sendo acompanhada pelo Ministério Público Especial, consoante parecer de fl.
442. São os termos da sugestão da DLC:
Ante ao exposto sugere-se:
2.1 Julgar regular o ato analisado (Pregão Presencial n. PG 114/2005), em
face dos Prejulgados ns. 790, 1105 e 1173, vigentes nesta Corte de Contas;
2.2 Dar ciência da Decisão ao Sr. Marcos Luiz Vieira, ex-Secretário da
Administração, período de 02/01/2003 a 31/03/2006; ao Sr. Antonio Diomário
Queiros, ex-secretário de Estado da Educação, Ciência e Tecnologia, 05/07/2005
a 04/04/2006; a Sra. Elizabete Nunes Anderle, bem como ao Sr. Antonio Marcos
Gavazzoni, atual Secretário de Estado da Administração, na qualidade de
interessado.
À fl. 443, alegando razões de foro íntimo, nos termos do
art. 135, parágrafo único do CPC, o Conselheiro César Filomeno Fontes remeteu
os autos à Presidência desta casa que determinou a redistribuição do feito,
cabendo a mim, a partir de então, a sua relatoria.
O processo foi relatado na sessão de 10/11/2008 e avocado
pela Presidência, que devolveu ao Relator sem manifestação em 17/11/2008. Em 05
de dezembro de 2008 determinei o envio dos autos à Diretoria de Controle da
Administração Estadual(DCE), para que esta informasse se “os Prejulgados nº
0790 e 1173 foram respeitados quando da análise das contas do Governo do Estado
referentes ao ano de 2005, especialmente no tocante à análise da despesa objeto
de que trata o presente processo”(fl.459).
Em resposta, a DCE informou que “no Parecer Prévio sobre
as contas apresentadas pelo Governador do Estado referentes ao exercício de
2005, a aquisição de uniformes não foi questionada por este Tribunal, compondo
assim os valores aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino, prevista
no artigo 212 da Constituição da República”(fl.460).
Retornaram os autos ao Relator.
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
Trata-se de análise do processo de Pregão
Presencial n. PG 114/2005 e respectivo contrato, lançado pela Secretaria de
Estado da Administração, com o objetivo de contratar empresa para fornecimento
de uniformes escolares para os alunos das escolas públicas de ensino
fundamental e infantil da Secretaria de Estado da Educação, Ciência e
Tecnologia.
Após a audiência dos supostos responsáveis,
sobressai uma única suposta irregularidade, qual seja, a utilização de recursos
do Fundef para fazer frente à parte das despesas do contrato decorrente do
pregão presencial em apreço.
Há nos autos prova robusta no sentido de que
foram utilizados recursos do Fundef para custear despesas com aquisição de
uniformes escolares. Além da declaração de fl. 260, firmada pela Secretária de
Estado da Educação à época, dizendo que a alteração da fonte de recurso se deu
em razão de insuficiência de recursos financeiros e a necessidade de
salvaguardar compromissos, há os empenhos que comprovam a utilização de R$
26.509.500,00(vinte e seis milhões, quinhentos e nove mil e quinhentos reais)
de recursos do Fundef para cobrir as despesas do contrato 07/2006, decorrente
do Pregão nº 114/2005.
Por meio do relatório de fls. 421/436, sugeriu
a DLC nova audiência ao Sr. Antônio Diomário de Queiróz, por entender que há
uma mudança na fundamentação da restrição apontada. O Coordenador de
Inspetoria, Dr. Otto Ferreira Simões considerando o teor dos prejulgados nº
790, 1105 e 1173, divergiu da posição externada pelos Auditores Fiscais de
Controle Externo Denise Espíndola Sachet e Sandro Luiz Nunes e sugeriu o
julgamento pela regularidade.
Dos autos percebe-se uma nítida divergência
de posicionamento na Área Técnica. Os prejulgados utilizados como fundamento
para o julgamento da regularidade possuem o seguinte teor:
Prejulgado n. 0790
Reformado
Os gastos com aquisição de uniformes escolares para os alunos
comprovadamente carentes que frequentam o Ensino Fundamental, pertencentes à
Rede Municipal de Ensino, conforme critérios definidos na legislação local,
podem ser considerados como despesas em desenvolvimento e manutenção do ensino.
_______________________________________
Reformado pelo Tribunal Pleno na sessão de 02.12.2002,
através da decisão nº 3089/2002 exarada no processo nº PAD-02/10566680. Redação
inicial: "Os gastos com aquisição de uniformes escolares para os alunos de
Ensino Fundamental pertencentes à Rede Municipal de Ensino podem ser
considerados como despesas em desenvolvimento e manutenção do ensino."
(TCESC, Processo: CON-TC9891703/90,
Parecer:COG-707/99, Decisão: 83/2000, Origem: Prefeitura Municipal de São José,
Relator: Conselheiro Dib Cherem, Data da Sessão: 23/02/2000)
Prejulgado n.1105
Os gastos com aquisição de uniformes escolares para os alunos do Ensino
Fundamental, pertencentes à Rede Municipal de Ensino, podem ser considerados
como despesas com desenvolvimento e manutenção do ensino.
(TCESC, Processo: CON-01/01431309,
Parecer: COG - 342/01, Decisão: 258/2002, Origem: Prefeitura Municipal de
Ilhota, Relator: Conselheiro Antero Nercolini, Data da Sessão: 11/03/2002, Data
do Diário Oficial: 30/04/2002)
Prejulgado n. 1173
Os gastos com aquisição e doação de uniformes a alunos comprovadamente
carentes, conforme requisitos estabelecidos em lei municipal, matriculados nas
escolas da Rede Municipal Pública de Ensino e com freqüência nos níveis
pré-escolar até 8ª série do ensino fundamental, podem ser considerados como
despesas em desenvolvimento e manutenção do ensino para os fins do art. 212 da
Constituição Federal, extensível a alunos carentes do ensino fundamental da
rede estadual quando, em regime de colaboração com o Estado, esteja
municipalizado.
(TCESC, Processo:CON-01/01430094,
Parecer: COG - 213/02, Decisão:1227/2002, Origem: Prefeitura Municipal de Três
Barras, Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini, Data da Sessão: 26/06/2002,
Data do Diário Oficial:13/08/2002)
Considero que o prejulgado nº 1105 está
tacitamente revogado, pois o prejulgado n. 0790, que possuía idêntica redação,
foi reformado pela decisão nº 3089/2002, de 02.12.2002, exarada no processo nº
PAD-02/10566680 sem, contudo, fazer expressa menção ao prejulgado nº 1105. Ora,
se ambos possuíam a mesma redação não há razão para a reforma de apenas um
deles. O fato é que, mesmo inexistindo menção explícita ao prejulgado nº 1105
deve-se manter o entendimento pela revogação tácita para preservar a intenção
da reforma preconizada pela Decisão nº 3089/2002, exarada nos autos do processo
nº PAD-02/10566680.
Em segundo plano, entendo que tanto o
prejulgado nº 790, reformado que foi pela Decisão nº 3089/2002, exarada no
processo nº PAD-02/10566680, quanto o prejulgado nº 1173, estão em descompasso
com a Lei Federal nº 9.394/96 (LDB), exatamente porque permitem a utilização de
recursos reservados para a manutenção e desenvolvimento do ensino para a
promoção de políticas assistenciais, o que é expressamente vedado pelo art. 71,
IV, da referida lei, que assim preconiza:
Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do
ensino aquelas realizadas com:
[...]
IV - programas suplementares de alimentação, assistência
médico-odontológica, farmacêutica e psicológica e outras formas de
assistência social; (Grifei)
Ora, se até para programas de assistência
médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, que possuem conotação de
extrema relevância para o educando, a norma proíbe a utilização dos recursos destinados
à manutenção e desenvolvimento do ensino para o seu custeio, idêntica
reprovação dirige-se à utilização desses recursos para a aquisição de uniformes
a alunos comprovadamente carentes. Não se quer aqui dizer ser vedado ao poder
público estadual ou municipal fazer a referida política social no âmbito
educacional de sua respectiva atuação. Pelo contrário, havendo a real
constatação da necessidade de doação de uniformes a alunos necessitados ouso
dizer que se trata até de um dever de prover o aluno de condições humanas para
desenvolvimento de seu aprendizado, sem, entretanto, ser viável a utilização
dos recursos provenientes do Fundo destinado à educação, por absoluta falta de
amparo legal. Se galgarmos o uniforme a um grau elevado de importância, ao
ponto de o considerarmos imprescindível para o aprendizado do aluno, fatalmente
teremos que alavancar a patamares mais elevados a assistência médico-odontológica,
farmacêutica e psicológica, pois o aluno com problemas no seio familiar ou de
saúde não terá condições de aprendizado. Não se diga, de outro norte, que para
tais casos há recursos da área da saúde, porque o mesmo fundamento utilizo para
dizer que para aquisição de uniformes há recursos da assistência social.
Argumentos à parte, o fato é que não se
extrai da lei a possibilidade de utilização dos recursos reservados para a
manutenção e desenvolvimento do ensino para a aquisição de uniformes escolares.
Tanto isso é verdade que o Ministério da Educação, ao orientar sobre a
aplicação dos referidos recursos com aquisição de uniformes escolares, assim
referiu:
5.9. Despesas com aquisição e distribuição de uniformes escolares podem ser
custeadas com recursos do Fundeb?
Essas despesas não são consideradas típicas ou necessárias à consecução dos
objetivos das instituições educacionais que oferecem a educação básica, na
forma preconizada no caput do art. 70 da Lei 9.394/96 - LDB. Tais despesas
encontram-se mais próximas daquelas caracterizadas como assistência social, por
conseguinte não integrantes do conjunto de ações de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino. Assim, seu custeio não deve ser realizado com
recursos do Fundeb, ainda que os alunos beneficiários sejam da educação básica
pública.[1]
Especificamente quanto ao Fundef, a Lei de
referência (Lei nº 9.424/96) estabelecia no seu art. 2º:
Art. 2º. Os recursos do Fundo serão aplicados na manutenção e
desenvolvimento do ensino fundamental público, e na valorização de seu
Magistério.
Atualmente, a Lei nº 11.494, de 20 de junho
de 2007, que regulamenta o Fundeb e revogou a lei do Fundef, estabelece os
seguintes termos no seu art. 21:
Art. 21. Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de
complementação da União, serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal
e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes forem creditados, em
ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a
educação básica pública, conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de
dezembro de 1996.
Tanto o art. 2º, da lei revogada, como o art.
21, da nova lei do Fundeb, estabelecem de forma clara que os recursos do Fundef
(atual Fundeb) devem ser utilizados em ações consideradas como de manutenção e
desenvolvimento do ensino. Apesar do art. 2º, revogado, não reportar ao art.
70, da Lei nº 9.394/96, houve expressa menção ao referido artigo pela lei nova,
indicando que tanto na antiga lei como na nova há a necessidade de se observar,
quando da utilização dos recursos do Fundef (hoje Fundeb), o referido art. 70,
que assim preconiza:
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as
despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das
instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam
a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais
da educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e
equipamentos necessários ao ensino;
III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente
ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas
de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao
disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de
transporte escolar.
Não havendo, no artigo em apreço, alusão a
uniformes escolares, não se pode entender como possível a utilização de
recursos do antigo Fundef para tal rubrica. Saliento, por outro lado, que a
nova lei do Fundeb traz a seguinte redação no seu art. 23, I:
Art. 23. É vedada a utilização dos recursos dos Fundos:
I - no financiamento das despesas não consideradas como de manutenção e
desenvolvimento da educação básica, conforme o art. 71 da Lei nº 9.394, de 20
de dezembro de 1996;
Enquanto o art. 21, da Lei nº 11.494/07 trata
de norma autorizadora, ou seja, permite a aplicação dos recursos do Fundeb
apenas naquelas situações elencadas no art. 70, da Lei nº 9.394/96, o art. 23,
I, proíbe a aplicação de recursos nos casos mencionados no art. 71, da Lei nº
9.394/96. Daí resulta a conclusão de que os recursos do Fundo possuem um campo delimitado
para sua aplicação. Essa nova disposição expressa da Lei apenas veio corroborar
o entendimento que já era sedimentado à época do Fundef.
As ações nas quais é permitido o uso dos
recursos vieram dispostas no art. 70 da Lei nº 9.394/96. Aquelas que não são permitidas,
por seu turno, estão no art. 71. Logo, para ser válida a utilização dos
recursos do Fundef (atual Fundeb) necessariamente deverá a ação estar prevista
no art. 70 e, ao mesmo tempo, não proibida no art. 71. Nessa trilha e trazendo
a despesa relativa a uniformes escolares ao debate, percebemos que as mesmas
não constam no rol do art. 70, motivo pelo qual não pode ser considerada dentre
os gastos passíveis de custeio pelo Fundef.
Saliento que o Ministério da Educação é o órgão
legitimado pela lei a dar apoio técnico relacionado aos procedimentos e
critérios de aplicação dos recursos do Fundo, bem como para divulgar
orientações sobre a utilização dos valores financeiros. Nessa linha, são os
termos do art. 30, da Lei nº 11.494/07, mantendo a função que o Ministério já
desempenhava à época do Fundef:
Art. 30. O Ministério da Educação atuará:
I - no apoio técnico relacionado aos procedimentos e critérios de aplicação
dos recursos dos Fundos, junto aos Estados, Distrito Federal e Municípios e às
instâncias responsáveis pelo acompanhamento, fiscalização e controle interno e
externo;
II - na capacitação dos membros dos conselhos;
III - na divulgação de orientações sobre a operacionalização do Fundo e de
dados sobre a previsão, a realização e a utilização dos valores financeiros
repassados, por meio de publicação e distribuição de documentos informativos e
em meio eletrônico de livre acesso público;
IV - na realização de estudos técnicos com vistas na definição do valor
referencial anual por aluno que assegure padrão mínimo de qualidade do ensino;
V - no monitoramento da aplicação dos recursos dos Fundos, por meio de
sistema de informações orçamentárias e financeiras e de cooperação com os
Tribunais de Contas dos Estados e Municípios e do Distrito Federal;
VI - na realização de avaliações dos resultados da aplicação desta Lei, com
vistas na adoção de medidas operacionais e de natureza político-educacional
corretivas, devendo a primeira dessas medidas se realizar em até 2 (dois) anos
após a implantação do Fundo.
Portanto, se o próprio MEC, na sua tarefa de
orientação e apoio técnico aos Estados e Municípios esclarece que os recursos
do Fundef não poderiam ser utilizados para a aquisição de uniformes escolares,
pois tais despesas mais se assemelham com “outras formas de assistência
social”, não pode esta Corte de Contas, numa interpretação ampliativa da lei, privilegiar
as hipóteses permissivas e mitigar as proibitivas, sem qualquer razão jurídica
para tanto. Conquanto não se deva negar a competência deste Tribunal e a
capacidade técnica de seus profissionais, deve-se considerar que o MEC é por
excelência o setor do Governo Federal que melhor aprofunda os temas atinentes à
educação, o que impõe uma especial consideração dos estudos e orientações
emanadas do aludido órgão.
Por outro lado, descarto a tese segundo a
qual a distribuição de uniformes a toda a coletividade não se trata de
assistência social, pois beneficia o coletivo. O cerne da assistência social é
a fruição de determinados benefícios materiais a pessoas que não possuem
recursos para obtê-los por seus próprios meios. Certamente, não deveriam os
Governos promover ações de assistência social indiscriminadas, sem a avaliação
das reais condições. Não obstante, o erro governamental na execução da ação e
na definição do público-alvo não descaracteriza a medida como de cunho
assistencial. Na situação em apreço pretendeu
a Secretaria de Educação fornecer determinada comodidade a todos os alunos, por
considerá-la essencial aos estudantes. Isso, por si só, já caracteriza aquilo
que se pode chamar de “assistência social” na acepção conferida pelo art. 71,
IV, da Lei nº 9.394/96 (LDB), sendo que ali o conceito não guarda conexão
imediata com a Lei Orgânica da Assistência Social (Lei nº 8742/93), como
sustenta a Instrução. O conceito de assistência social no artigo 71, inciso IV,
da LDB, traz como sentido a idéia de que qualquer benefício ou amparo concedido
ao aluno que não esteja diretamente vinculado ao processo pedagógico não se
inclui como gasto na manutenção e desenvolvimento do ensino. A melhor
interpretação leva a crer que a utilização da expressão “outras formas de
assistência social” tem cunho aberto e pretende abarcar todas as ações de
pretendam satisfazer necessidades dos alunos que não guardem educação com o
processo educacional.
Afora a discussão sobre se a entrega de
material escolar configura ação assistencial, outro ponto a ser indagado é se a
doação de uniforme escolar estaria dentro das hipóteses abrangidas pelo art.
70, VIII, da Lei nº 9.394/96, ou seja, “material didático-escolar”. Entendo que
a doação de uniforme escolar pode ter várias definições, mas não se confunde
com material didático-escolar. O manual de orientação do Fundef, editado pelo
Ministério da Educação em 2004,[2] arrola
como “material didático-escolar” os “destinados
a apoiar o trabalho pedagógico na escola (material desportivo utilizado nas
aulas de educação física, acervo da biblioteca da escola - livros, atlas,
dicionários, periódicos, etc., lápis, borrachas, canetas, cadernos, cartolinas,
colas, etc.)”. Como se verifica, não se extrai da lei autorização para
considerar como despesa em manutenção e desenvolvimento do ensino a aquisição e
doação de uniformes escolares.
Por último, tenho que os recursos do Fundef
(atual Fundeb), por força do princípio da economicidade, previsto no caput do art. 70, da Constituição
Federal, devem ser empregados rigorosamente nas ações previstas na lei,
evitando-se qualquer tipo de interpretação ampliativa, principalmente quando a
escassez de recursos na área de educação tem sido aclamada como a grande causa
do baixo nível de aprendizado escolar.
Marçal Justen Filho, ao tecer considerações
sobre o conteúdo da economicidade, assim refere:
A economicidade consiste em considerar a atividade administrativa sob
prisma econômico. Como os recursos públicos são extremamente escassos, é
imperioso que a sua utilização produza os melhores resultados econômicos, do
ponto de vista quantitativo e qualitativo. Há dever de eficiência gerencial que
recai sobre o agente público. Ele tem o dever de buscar as informações
pertinentes ao problema enfrentado.
[...]
Ainda que outros fundamentos condicionem a instituição de
discricionariedade, é impossível considerar a liberdade do agente
administrativo de modo dissociado da economicidade.[3]
Jungindo as precisas palavras do autor ao
caso dos autos, tem-se que o campo da educação, por ser área carente de
recursos, de projetos, de instalações adequadas, de professores mais qualificados,
de atendimento integral e universal, etc., não pode sofrer ações
discricionárias isoladas e desprovidas de economicidade como é o caso da
aquisição de uniformes escolares sem uma avaliação criteriosa das
circunstâncias. Afinal, a cifra gasta pelo responsável com recursos do Fundef é
de R$ 26.509.500,00 (vinte e seis milhões, quinhentos e nove mil e quinhentos
reais), quantia essa que permitiria a aquisição de cerca de 17.000 (dezessete
mil) computadores de última geração.
A situação demanda, inclusive, uma reflexão
sobre a qualidade do gasto público objeto de análise. Os custos estimados para
a aquisição de uniformes escolares eram de R$39.996.000,00(fl.10), tendo sido
destinado um conjunto para cada estudante da rede pública estadual. Ocorre que,
provavelmente, um quantitativo representativo de alunos da rede pública não
vive em condições de perigo social. Sabe-se que milhares de alunos fazem parte
de famílias que estão acima da linha da pobreza e que conseguem obter
rendimentos para viabilizar a digna manutenção da prole, ainda que sem luxo.
Para esse contingente de famílias o vestuário para as crianças não se apresenta
como uma necessidade premente. Para seus pais é muito provável que a
preocupação maior seja a qualidade do ensino, produto que não pode ser
fornecido pelo exclusivo fruto do labor familiar, já que dependente da atuação
dos profissionais da educação. Por via de conseqüência, ao direcionar milhões
de reais de um fundo específico da educação para a compra de uniformes é bem
possível que o Governo tenha feito um gasto com alto grau de ineficácia social,
eis que boa parte das famílias possuiria condições de suportar esse tipo de
despesa. Por outro lado, o dinheiro gasto com vestuário deixou de cobrir outras
despesas diretamente direcionadas ao processo educacional, criando uma “lacuna”,
isso porque esse tipo de dispêndio não será suportado pela economia privada dos
pais.
Qualquer tipo de despesa assistencial deve
ter por base um estudo técnico aprofundado que demonstre a razão pela qual a
medida se mostra justificada e os efeitos benéficos que serão produzidos. Deve
haver dados objetivos para tanto. É fundamental que se apresente a situação
considerada inadequada do ponto de vista social e a incapacidade dos cidadãos
resolverem por seus próprios meios materiais o problema existente. Apenas
quando preenchidas essas exigências é que se mostra pertinente uma ação
assistencial. Caso contrário, o Estado estará promovendo uma alocação ilegítima
de recursos. Explico a razão.
O Poder Público ao realizar a tributação
retira parte da riqueza produzida pela sociedade a fim de redirecionar esses
recursos para ações que são consideradas pela comunidade como relevantes. No
entanto, essa expropriação de recursos pelo Estado deixa de ter fundamento
legítimo quando parte dos resultados da tributação é direcionada à realização
de objetivos desvinculados dos interesses maiores perseguido pela ação estatal.
É o que se dá, por exemplo, quando conferido inventivo fiscal a setores da
economia que poderiam manter-se por seus próprios meios, ou na hipótese em que
subvenções sociais são dirigidas a entidades cujas reais atividades não se
enquadram dentre aquelas consideradas de relevância social. Nessas situações
observa-se a existência de um particular que obtém ganho econômico à custa da
riqueza produzida por terceiros, sem razão suficiente para tanto. Embora a
apropriação de parte dos produtos seja inerente ao desenvolvimento das relações
econômicas capitalistas, não se pode permitir que o Poder Público concretize
essa lógica nas suas ações concretas, até mesmo porque isso violaria outro
princípio salutar do capitalismo, a saber, a livre concorrência, diante da
evidência de que a atuação estatal em benefício de um determinado particular
põe os demais em situação de desigualdade concorrencial.
Todas essas considerações servem de alguma
forma para a apreciação do caso concreto. No momento em que o Poder Executivo
Estadual decidiu estabelecer uma política assistencial que beneficia a todos os
alunos da rede pública de ensino, independentemente da condição social,
permitiu que recursos retirados da riqueza produzida pela sociedade
beneficiassem pessoas que poderiam obter por seus próprios meios o bem
oferecido. A falta de uma avaliação da real condição social dos estudantes permitiu
que muitos deles recebessem itens que seus pais poderiam adquirir (vestimentas
para seus filhos), em detrimento de outros gastos que são essenciais para a
melhoria da educação e que não podem ser patrocinados pelos cidadãos por meio
de aporte direto de recursos, tais como remuneração e treinamento dos
professores, reformas em salas de aula, incremento de bibliotecas e
informatização, entre outros.
Pode-se dizer que Santa Catarina ocupa uma
posição privilegiada no Brasil, se considerados indicadores econômicos e
sociais, situação apontada de forma recorrente na mídia e por todas as
instâncias do Poder Público. Essa condição, obviamente, reforça a conclusão de
que pode haver um contingente relevante de alunos que não estão em condição de risco
social. A decorrência é que esse grupo de alunos que consegue vestir-se com a
economia privada dos pais não necessita de assistência governamental para
adquirir roupas. Assim, os recursos do Fundo estariam sendo desviados para
despesas que não necessitariam de apoio público, em detrimento de outros itens
essenciais.
Certamente, toda essa análise poderia ser
rebatida pela Secretaria de Estado da Educação. Contudo, não há nos autos de um
estudo técnico que demonstre quais os resultados perseguidos com a política
assistencial realizada. A Secretaria não apresentou o quantitativo de números
carentes e qual o resultado concreto que se pretendia obter, o que demonstra
uma desconsideração com os princípios da economicidade e da proporcionalidade.
Poder-se-ia argumentar no sentido de que a
distribuição de uniformes escolares cumpre outras funções, diversas do
atendimento de alunos carentes, o que justificaria o fornecimento da vestimenta
para todos os alunos da rede pública. Não desconheço que muitos especialistas
da área defendem a utilização do uniforme como um meio integrador do aluno à
escola e de valorização da própria Instituição. Ocorre que, também sob essa
ótica, restam dúvidas sobre a existência de um nexo racional entre meios
eleitos e fins perseguidos.
Cada aluno recebeu um conjunto. Como se sabe,
estudantes, principalmente os menores, costumam realizar movimentos e
atividades que desgastam e sujam a roupa em tempo menor do que normalmente isso
ocorre com as vestes de um adulto. Daí decorre que provavelmente os alunos
ficarão muitos dias sem uniforme, pois não terão outro conjunto que possa ser
utilizado enquanto o outro está sendo submetido a um processo de limpeza. Com apenas
um uniforme muitos alunos deixarão de utilizá-lo em vários dias e o objetivo de
evitar disparidade de vestimentas entre alunos, o que em muitos casos
transparece desigualdades sociais que desintegram o ambiente escolar, não será
atingido.
Outro ponto a ser considerado é que o
objetivo de garantir a integração do aluno à escola é dificultado com a medida
adotada. Estudiosos afirmam que uma das funções do uniforme é criar um vínculo
emocional de quem o utiliza com a Instituição, função essa que fica clara em
organizações militares e até mesmo no âmbito desportivo. Quem usa o uniforme
tende a identificar-se com os seus pares e com o tempo passa a integrar-se de
maneira facilitada. E o vínculo sentimental é importante para a preservação do
patrimônio e até para a maior valorização dos profissionais da Educação, que
poderão angariar mais respeito de alunos que se sintam integrados àquela
escola. Essa função, todavia, é de difícil concretização com a mera
distribuição de uniformes feitas pela Secretaria da Educação.
O uniforme distribuído não faz qualquer
alusão às unidades escolares. Priorizou-se a logomarca do Governo do Estado,
que no agasalho tem a medida de 7,6cm de largura por 9,5cm de altura. As meias
contêm a inscrição “Secretaria da Educação- Estado de Santa Catarina”. Não há
referência às escolas, o que seria importante para criar no aluno um sentimento
positivo em relação à sua entidade formadora. No entanto, sabe-se que como há
um grande número de unidades educacionais seria difícil a compra de uniformes
que contivessem o nome de cada escola. O problema é que alternativas nem sequer
foram pensadas ou, pelo menos, não foram colocadas de forma clara e exaustiva no
processo administrativo que culminou com a aquisição dos uniformes.
Em suma, uma despesa dessa magnitude deveria
ser precedida de estudos técnicos e ampla discussão com a comunidade escolar,
para que os recursos possam ter destinação correta. Ademais, a distribuição de
uniformes com recursos do FUNDEB, conforme orientação desta Corte, é admissível
apenas para alunos carentes.
Este Tribunal, por meio de Prejulgados,
assentou que a compra de uniformes com recursos destinados à manutenção e
desenvolvimento do ensino somente seria possível para o atendimento de alunos
comprovadamente carentes. Essa orientação não é recente e bastaria uma Consulta
ao sítio do TCE na rede mundial de computadores para que a Secretaria de Estado
da Educação verificasse quais os limites da sua atuação no tema em comento,
lembrando que, embora os Prejulgados tenham tratado de casos de Municípios não
resta dúvida da aplicabilidade em relação ao Estado. Ao contrário, optou-se
pela compra de uniformes com a utilização de R$ 26.509.500,00 (vinte e seis
milhões, quinhentos e nove mil e quinhentos reais), sem considerar o
entendimento do Tribunal. Essa circunstância demonstra a pouca preocupação no
caso concreto com as decisões desta instância de controle externo. A
desconsideração da orientação do Tribunal desestabiliza as relações jurídicas e
pode causar problemas ao bom andamento da ação administrativa.
Todavia, esta Corte considerou a despesa
objeto de análise neste processo para a composição dos gastos com manutenção e
desenvolvimento do ensino referentes ao exercício de 2005. Por essa razão, não
obstante seja evidente a irregularidade do pagamento de uniformes escolares
destinados a todos os alunos com recursos do FUNDEF, independentemente da
carência, é certo que o próprio Tribunal não apontou essa restrição quando da
análise das contas do Governo. Por esse motivo, não é razoável que, no atual
estágio, haja decisão em sentido contrário, de modo que pertinente o
arquivamento do processo, sem que isso signifique o reconhecimento nestes autos
da legitimidade do dispêndio realizado, já que notória a desconformidade da
análise feita pelo Tribunal com o posicionamento consolidado em Prejulgados
que, diga-se de passagem, continuam sendo aplicados em relação a Municípios que
realizam o mesmo tipo de ato.
PROPOSTA
DE VOTO
Ante o exposto e estando os autos instruídos
na forma regimental, submeto a presente matéria ao Egrégio Plenário,
propugnando pela adoção da seguinte proposta de voto:
1. Determinar
o arquivamento dos autos, tendo em vista que a despesa decorrente do Pregão
Presencial nº PG-114/2005 foi considerada para a composição dos gastos do
Estado com manutenção e desenvolvimento do ensino no exercício de 2005.
2. Dar
ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, ao Sr.
Antônio Diomário Queiroz, ex-Secretário de Estado da Educação, Ciência e
Tecnologia, ao Sr. Marcos Luiz Vieira – Ex-Secretário de Estado da
Administração, ao Sr. Marcos Antônio Gavazzoni, Secretário de Estado da Administração
e ao Sr. Paulo Roberto Bauer.
Gabinete, em 27 de abril de 2009.
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Gerson dos Santos Sicca
Auditor
Relator