ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO GABINETE DO CONSELHEIRO WILSON ROGÉRIO WAN-DALL

Processo n°:	REC-06/00343944
UNIDADE GESTORA:	Agência de Fomento do Estado de Santa Catarina S.A. BADESC
Interessado:	Sr. Nelson dos Santos
Assunto:	Pedido de Revisão (art. 83 da LC 202/2000) REC-02/10782544 + REC-05/04023829 + BLA-TC0032407/84
Parecer n°:	GC/WRW/2007/374/ES

1. RELATÓRIO

Versam os autos acerca de Pedido de Revisão interposto pelo Sr. Nelson dos Santos, através de seu procurador, em face do Acórdão n. 1.207/2005, proferido nos autos n. REC-02/10782544, que manteve as imputações de débito em razão da realização de despesas com viagens de empregados, com ressarcimento superior aos valores de diárias fixados pelo Conselho de Política Financeira-CPF e pagamento de multas, impostas pelo Banco Central, caracterizando dispêndio sem caráter público.

Seguindo os trâmites processuais, o presente Pedido Revisional foi examinado pela Consultoria-Geral, que se manifestou por meio do Parecer n. COG-064/07, para que lhe fosse negado provimento (fls. 26 a 40).

Tal entendimento foi acompanhado pela Procuradoria-Geral junto a este Tribunal (fls. 41 a 42).

Este o breve relato dos fatos sobre os quais passo a me manifestar.

Com efeito, pretende o Recorrente reformar o Acórdão 1.207/2005, que determinou o cancelamento das multas dos itens 6.2.1 a 6.2.3 do Acórdão n. 0606/2002, mantendo, no entanto, as seguintes responsabilizações, sobre as quais passo a tecer algumas considerações:

"6.1.1. R$ 3.871,24 [...] referente a despesas com viagens de empregados, com ressarcimento superior aos valores de diárias fixados pelo Conselho de Política Financeira-CPF, consideradas sem caráter público, com infringência aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal, caracterizando ato de liberalidade a custa da Companhia, vedado pelo art. 154 da Lei Federal n. 6.404/76 [...]"

No que concerne a este apontamento, o Recorrente, ao se manifestar nos autos, repisou, em síntese, que:

"A referida imputação já parte de uma premissa equivocada, caracterizando-se aqui evidente ERRO MATERIAL, ao imputar débito 'referente a despesas com viagens de empregados, com ressarcimento superior aos valores de diárias fixadas pelo Conselho de Política Financeira-CPF'.

Ora, o evento não é suficiente para imputação de pena alguma ao ora Recorrente, uma vez que ao BADESC, ao longo dos últimos anos, efetivamente, vem adotando a prática de ressarcir as despesas de viagem (estadia, alimentação e locomoção urbana) incorridas pelos seus administradores e servidores, no desempenho das suas respectivas atividades, ao invés de praticar a utilização do pagamento de diárias com base nos valores previstos na Resolução n. 06/81 do Conselho de Política Salarial-CPF, invocada pela Instrução, sem prejuízo, é óbvio, de ressarcir, também, outras despesas não enquadráveis na rubrica "diária", efetiva e devidamente incorridas.

A propósito, em decorrência do OF-016-94/DIRET, do BADESC (fls. 313/314 dos autos - BLA-0032407/84), tal conduta foi expressamente convalidada/autorizada pelo CPF, através da Resolução n. P-084/94 (fls. 315 dos referidos autos), donde, em seu artigo 2º se extrai que: "O valor total do ressarcimento das despesas com viagens dos empregados e administradores do BADESC não poderá, no exercício fiscal, exceder o valor global das diárias fixadas pelo CPF". (grifado)

Em outras palavras, por força da mencionada Resolução [...], o BADESC restou autorizado a praticar o pagamento das despesas de viagem incorridas pelos seus administradores e servidores (estadia, alimentação e locomoção urbana), ao invés do pagamento de diárias previstas pela Resolução 06/81, as quais, contudo, não poderão exceder, no exercício fiscal, ao valor global das despesas das diárias fixadas pelo CPFS.

[...]

Ora, o acórdão, além de desconsiderar a literalidade da norma, fez pior, desconsiderando a sua finalidade. Ora, levando-se em consideração tanto a interpretação literal, quanto a teleológica, chega-se a fácil conclusão de que o objetivo do dispositivo é o permitir que algumas viagens realizadas por funcionários do BADESC eventualmente ultrapassem o valor da diária fixada pelo CPFS, desde que no exercício fiscal, o valor global não exceda as despesas das diárias fixadas pelo CPFS. Nada mais lógico. Caso contrário, a norma não teria razão de ser. [...] (fls. 03 a 04)

A Consultoria-Geral, por sua vez, rebateu a argumentação do Recorrente nos seguintes moldes:

[...] Segundo a DCE, a Resolução do CPF nº P-084/94 convalidou somente as despesas efetuadas pelo BADESC até a data de 18/10/94 e, ainda, para o exercício financeiro ora em análise (1996) a norma reguladora vigente era a Resolução CPF nº P-027/95.

Esta Consultoria Geral manifestou-se acompanhando o posicionamento da DCE ao analisar os autos de recurso de reconsideração (REC-02/10782544), conforme os termos do Parecer COG nº 432/2004 (fls. 102 a 118) abaixo transcritos:

"O estabelecimento do limite dos valores das diárias e ou dos ressarcimentos foi normatizado pelo CPF - Conselho de Política Financeira pela Resolução nº P-027/95, à época, tendo no caso específico sido constatada a sua extrapolação, conforme apontado no quadro de fls. 22 e 23 dos autos do Processo BLA 0032407/84.

A competência do Conselho de Política Financeira para fixar os valores de diárias e ou ressarcimentos é evidenciada pela leitura da Lei Estadual 9.831/95, que dispõe sobre a organização da Administração Pública do Estado de Santa Catarina, de cujo corpo o BADESC é parte integrante.

Assim não há que se falar em não estar afeto às diretrizes determinadas pelo Conselho de Política Financeira por ser o BADESC uma empresa de economia mista, sujeita portanto, ao ditames da Lei 6.404/76.

Além da obediência a Lei Federal 6.404/76, deve o BADESC como entidade integrante da administração indireta do Estado de Santa Catarina, sujeitar-se aos ditames da Lei Estadual que regula a Administração Pública do Estado de Santa Catarina.

Dirimidas as questões de fixação de limite e da competência para tal ato, resta verificar a ocorrência da extrapolação do limite fixado.

De fato, a Administração em sua manifestação não nega a correção dos valores dos ressarcimentos apontados pela instrução no quadro de fls. 22/23, argumentando todavia, que nos valores apontados, além do ressarcimento de despesa coberta pela correlação "ressarcimento de despesa e diárias", estão incluídos nos valores apurados, outras despesas não contidas nos ressarcimentos de despesas, como despesas com locomoção e combustíveis.

Assim, nasce um novo norte na questão suscitada, qual seja, determinar a finalidade dos valores pagos à título de diária ou ressarcimento.

Servimo-nos neste aspecto de parte da argumentação do relatório de reinstrução:

As diárias estão regulamentadas pela Consolidação de Normas Relativas à Admissão e Remuneração de Administradores e Empregados de Empresas Estatais (artigos 7, 8 e 9), aprovada pela Resolução nº R-006/81 do CPF. Os valores definidos pelo CPF em tabelas próprias, devidamente atualizados, tem por finalidade custear despesas com refeições e hospedagens. Nos casos de opção pelo ressarcimento de despesas de pousada e alimentação (art. 9º), não poderá expressar valor superior ao que seria apurado pela respectiva tabela de diárias, cujo ressarcimento deverá ser comprovado mediante apresentação de documentos próprios de realização de despesa. (Grifamos)

Válida portanto a conclusão lavrada no relatório que sustentou a decisão recorrida, quando, considerando o acima transcrito entendeu que:

Assim, não prospera a justificativa do responsável de que os valores utilizados estão abaixo da tabela. A convalidação do CPF através da Resolução P-08/94, sobre o mecanismo de ressarcimento de despesa, repete a disposição constante do art. 9º, da Consolidação citada (N.006/81) que previa a opção do ressarcimento de despesas com pousada e alimentação. Quanto a inclusão de outras despesas como: taxi, custas judiciais, combustíveis e passagens, não podem ser incluídas junto as diárias. Estas despesas devem ser ressarcidas mediante comprovação com documentos específicos, classificadas em cada tipo de despesas. As despesas de diárias pagas através ressarcimento, são específicas ao custeio de pousada e alimentação, dentro do valor estipulado em tabelas do CPF. (Grifamos).

A vista do contido, o ressarcimento de despesa comporta tão somente as despesas relativas ao pagamento de alimentação e hospedagem do servidor, qualquer outra despesa não enquadrada neste tópico deve ser paga por verba própria, o que torna irregular a despesa ressarcida da forma efetuada.

Contudo, como a decisão implica em ressarcimento ao erário, devemos verificar a existência ou não do débito. No caso, foi apontado que o pagamento dos ressarcimentos extrapolaram os valores fixados sendo que tais valores devem ser ressarcidos por serem contrários a norma estabelecida.

Do ponto de vista do pagamento de diárias e ou ressarcimento de despesa está correto o entendimento, devendo, entretanto, verificar quanto à alegação de que os valores que excederam foram em benefício da própria Administração.

Assim deve-se verificar se ficou comprovada a despesa com pagamento de locomoção, combustíveis, emolumentos, passagens, conforme alega o recorrente.

Nos autos, fora as notas fiscais de despesas com refeição e hospedagem às fls. 317 a 369, não há nenhum outro comprovante de despesa relativo a lista apresentada pela administração às fls. 316, ficando portanto prejudicada a análise neste tocante.

Considerando que o corpo técnico ao instruir o processo teve acesso aos documentos comprobatórios das despesas de ressarcimento, não fazendo menção à natureza de outras despesas, e ainda considerando que tanto a administração como o recorrente tiveram a oportunidade de apresentar os comprovantes de despesas conforme a alegação feita, entendemos que a decisão recorrida deve ser mantida, porque ficou comprovado o ressarcimento de despesa em valores acima do valor da diária, não sendo comprovado pela Administração que a extrapolação de tais valores decorreram em benefício da instituição.

Apreciada a matéria central de mérito, vejamos as questões paralelas acerca do tema sustentado pelo recorrente em suas razões recursais.

A primeira delas diz respeito à interpretação da Resolução do Conselho de Política Financeira, nº P-084/94, e ao disposto no seu artigo 2º que estabelece:

"O valor total do ressarcimento das despesas com viagens dos empregados e administradores do BADESC não poderá, no exercício fiscal, exceder o valor global das diárias fixadas pelo CPFS."

Outra não pode ser a interpretação de tal dispositivo normativo a não ser, que para cada viagem empreendida por servidor do BADESC, o valor do ressarcimento de despesa, não deve exceder o valor da diária fixada pelo CPFS para aquele exercício fiscal.

A leitura encetada pelo recorrente em sua razão recursal de que a totalidade de gastos com ressarcimento de despesa com viagem de servidores no exercício auditado não superou o valor provisionado para o gasto de tal rubrica para o exercício fiscal, não pode prosperar, sobretudo quando se verifica a inclusão de gastos estranhos caracterizando desvio de finalidade no emprego de tais recursos.

Caso o BADESC, além das despesas de hospedagem e alimentação tenha nos valores apontados como irregulares pela instrução, pago despesas de outra natureza, cumpre provar nos autos tal ocorrência e não simplesmente alegá-las em seu benefício.

Não se trata aqui de mera presunção, uma vez que os documentos de ressarcimentos foram analisados pelos técnicos do Tribunal de Contas, não sendo mencionada a realização de tais despesas, mas tão somente o ressarcimento de despesas de viagem dos servidores compreendida como tal, hospedagem e alimentação.

A natureza jurídica da sociedade conforme já abordado na análise de mérito, se faz despiciendo à vista o já mencionado na análise de mérito da questão, uma vez que é sabido ser o BADESC uma entidade integrante da Administração Pública do Estado de Santa Catarina, o que torna a empresa vinculada às normas Administrativas ditadas pela Lei Estadual, não olvidando a obediência aos dispositivos aplicáveis por sua condição de sociedade de economia mista, prevista na Lei Federal 6.404/76.

Isto posto, confronta com o entendimento coletado pelo recorrente de que o BADESC somente passou a ter subordinação ao CPF, relativa aos atos que envolvam dispêndios financeiros com pessoal, após a adequação do seu estatuto, através da Assembléia Geral Extraordinária realizada em 27/04/2000.

Admitir esta tese eqüivale afirmar que as deliberações estatutárias têm o condão de afastar a aplicabilidade da lei estadual que rege a matéria, o que por óbvio não procede, pois a sujeição dos atos aos ditames da lei independe da previsão estatutária.

Neste norte, prejudicada fica também a argumentação trazida pelo recorrente no tocante aos princípios constitucionais da legitimidade, legalidade, eficiência e economicidade dos atos objetos das penalidades em questão, posto que, não foram atendidas as disposições normativas aplicáveis ao ressarcimento de despesa, privilegiando determinados servidores com remuneração maior e distinta, em detrimento de outros.

Entendemos, portanto, correta a decisão proferida a qual deve ser mantida." (grifamos)

[...]

Denota-se, portanto, uma "repetição" por parte do Proponente de argumentações já exaustivamente rebatidas e superadas por esta Corte de Contas desde os autos principais. Justamente por esse motivo que, esta Consultoria Geral, ao analisar os pressupostos de admissibilidade do presente processo (Parecer COG nº 0438/06, de fls. 11 a 18), não vislumbrou a possibilidade de enquadramento da peça inicial como pedido de revisão.

Assim, diante de todo o acima exposto, o posicionamento desta Consultoria Geral continua sendo pela manutenção da responsabilização constante do item 6.1.1 do Acórdão nº 0606/2002. (fls. 32 a 38 dos autos n. REC-06/00343944)

Consta dos autos, cópia de expediente enviado ao Conselho de Política Financeira e Salarial-CPFS, datado de 10/08/94, firmado pelo Sr. Luiz Fernando Francalacci, então Diretor-Presidente do BADESC, no qual restou consignado, em síntese, o seguinte:

O Banco de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina S.A. - BADESC, vem, desde junho de 1989, procedendo o ressarcimento de despesas dos seus colaboradores, nas viagens que os mesmos empreendem ao interior e para fora do Estado.

Esta postura tem sido questionada pelo Tribunal de Contas, face à ausência de normas neste sentido por parte desse Conselho.

Mesmo assim, entendemos que, além das vantagens financeiras relativas deste procedimento, é importante notar que:

1. Os valores definidos pelo CPFS para diárias, dada a data de sua vigência, tem, não raras vezes, se mostrado defasados em relação aos valores praticados nos momentos das viagens, ensejando no caso de pagamento de diárias, um permanente controle de valores pagos a menor, com custos de verificações não existentes quando se adota o ressarcimento de despesas.

2. Os técnicos do BADESC, quando se deslocam da sede do Banco, têm como objetivo viabilizar negócios com o empresariado catarinense, e sempre levando a tarefa de analisar projetos de importância para a economia do Estado. Este público espera, dada a importância da função, uma certa representatividade, diferenciando-os daqueles que, se deslocam em missões para outras empresas do Governo Estadual e que não, necessariamente, mantém contatos com a clientela;

3. Com o advento da Lei n. 8.906, de 04/07/94, temos sido alertados pelo advogados empregados, ao que preceitua o parágrafo primeiro, do art. 20, que dispõe: "Para efeito desde artigo, considera-se como período de trabalho o tempo em que o advogado estiver à disposição do empregador, aguardando ou executando ordens, no seu escritório ou em atividades externas, sendo-lhe reembolsadas as despesas feitas com transporte, hospedagem e alimentação.

4. O regime de ressarcimento de despesas impede que as diárias se transformem em salário indireto, evitando-se o prologamento de viagens, além da economia pelo não-pagamento de meia diária;

5. O ressarcimento de despesas tem demonstrado prática adequada às necessidades do Banco, posto que os servidores já aderiram à sistemática, tendo acatado com precisão, os normativos definidos. [...]

Em alguns deslocamentos isolados, o valor do ressarcimento tem ultrapassado, excepcionalmente, o da diária, o que tem motivado apontamentos por parte do Tribunal de Contas. Assim, sugerimos que este Conselho passe a determinar que a base de comparação a ser utilizada, seja a do exercício fiscal, e não a de cada viagem, isoladamente, já que o próprio Tribunal em suas inspeções adota o mesmo período.

Por todo o exposto, vimos solicitar a V. Sa. que submeta à reconsideração desse Conselho a proposta de autorizar o Badesc a continuar com esta sistemática e, eventualmente, estenda a opção a todas as empresas, cujo controle acionário pertença direta ou indiretamente ao Governo do Estado. [...] (fls. 313 a 314 dos autos n. BLA-0032407/84)

Em atendimento ao solicitado, o CPFS editou a Resolução n. P-084/94, homologada em 18/10/94, portadora da seguinte dicção:

Art. 1º - Convalida os atos do Banco de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina S.A. - BADESC que instituiram normas de ressarcimento de despesas dos seus empregados e administradores por necessidade de serviços ou aperfeiçoamento profissional.

Art. 2º - O valor total do ressarcimento das despesas com viagens dos empregados e administradores do BADESC não poderá, no exercício fiscal, exceder ao valor global das despesas das diárias fixadas pelo CPFS. [...] (fl. 315 dos autos n. BLA-0032407/84)

Ocorre que quando do exame do Balanço Geral do BADESC, referente ao exercício de 1996, encontrava-se em vigor a Resolução n. P-027/95, homologada em 14/07/95, com a seguinte redação:

Art. 1º - Os valores das diárias atribuídas aos administradores e empregados de empresas estatais são os constantes da Tabela em anexo, que desta Resolução é parte integrante.

Da leitura dos mencionados atos normativos do CPFS restou evidenciado que:

1. apesar de o CPFS fixar o valor das diárias, foram convalidados os atos do BADESC que instituiram as normas de ressarcimento de despesas de seus empregados e administradores;

2. o ressarcimento com viagens dos empregados e administradores não poderá, no exercício fiscal, exceder ao valor global das despesas das diárias fixadas pelo CPFS.

Considerando o pedido do BADESC para que o CPFS determinasse que a base de comparação a ser utilizada não fosse cada viagem isoladamente, mas sim o exercício fiscal, entendo que a redação da Resolução n. P-084/94 indica que tal pleito foi atendido, devendo ser esta a interpretação a ser dada ao mencionado ato normativo.

Anote-se, ainda, que a redação da Resolução n. P-027/95, que fixa os valores das diárias atribuídas aos administradores e empregados de empresas estatais não conflita com a Resolução n. P-084/94.

Para se configurar dano ao erário, passível de imputação de débito ao administrador, fazia-se necessário apurar se, no exercício de 1996, o valor das despesas reembolsadas pelo BADESC, nos deslocamentos de seus empregados e administradores, excederam ao valor das diárias fixadas pelo CPFS. Tal fato não é possível aferir pelo levantamento efetuado pela Instrução, posto que o mesmo não evidencia se abrange todo o exercício de 1996 ou apenas um determinado período (fls. 22 e 23 dos autos n. BLA-0032407/84).

Importa assinalar que, ao efetuar o reembolso, deve o BADESC separar as despesas com alimentação e hospedagem, de outros gastos como, por exemplo, o pagamento de custas judiciais, devendo, em ambos casos guardar os respectivos comprovantes das despesas.

Pelo exposto, divirjo da Consultoria e do Ministério Público, posicionando-me pelo cancelamento do débito.

"6.1.2. R$ 750,00 [...] referente a despesas com pagamento de penalidades (multas), impostas pelo descumprimento de normas ditadas pelo Banco Central - BACEN, através do MNI - Manual de Normas e Instruções, reconhecidas pelo responsável em sua manifestação de defesa, caracterizando dispêndio sem caráter público, não vinculado aos objetivos estatutários da entidade [...]."

Alega o Recorrente que:

[...] o pagamento das multas foi efetuado seguindo estritamente Parecer do Departamento Jurídico do BADESC de fls. 404/405 que expressamente afirmou que " as multas imputadas ao BADESC e a seus diretores à época, devam ser pagas pela instituição." Eis a omissão: o acórdão não se manifestou acerca desse documento.

[...] as multas pagas remetem ao ano de 1990, consoante bem demonstra o Parecer Jurídico de fls. 404/405, que recomendou o aludido pagamento [...], enquanto o recorrente assumiu a Presidência do BADESC em 06 de março de 1996, deixando-a em 17 de fevereiro de 1997, conforme comprovam as Atas da 77ª e 81ª Reuniões Extraordinárias do Conselho de Administração do BADESC. [...] (fls. 08 a 09 dos autos n. REC-06/00343944)

Compulsando os autos n. BLA-0032407/84 percebe-se a existência de documentos atestando o pagamento das seguintes multas aplicadas pelo BACEN, relativa à Circular n. 2132:

- R$ 150,00 (fls. 391/392);

- R$ 150,00 (fls. 394/395);

- R$ 150,00 (fls. 397/398);

- R$ 300,00 (fls. 399/400).

As referidas penalidades totalizaram o valor de R$ 750,00.

Ocorre que o parecer promanado do Departamento Jurídico do BADESC (fls. 404/405 dos autos n. BLA-0032407/84), consigna entendimento favorável ao pagamento das multas mencionadas no documento n. DECUR/REFIS II/SUPAD-96/240, 96/242 e 96/243 do BACEN, totalizando o valor de R$ 3.160,16 (fls. 401/405 dos autos n. BLA-0032407/84), não se referindo, portanto, às multas que resultaram no valor de R$ 750,00.

Considerando que o Recorrente se baseou no mencionado parecer para justificar o pagamento do montante de R$ 750,00, relativo à multas aplicadas pelo BACEN, entendo assistir razão ao órgão consultivo, motivo pelo qual mantenho a imputação de débito do item 6.1.2 constante do acórdão n. 0606/2002.

2. VOTO

CONSIDERANDO o que mais dos autos consta, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a decisão que ora submeto à sua apreciação:

6.1. Conhecer do pedido de Revisão, proposta nos termos do art. 83 da Lei Complementar n. 202/2000, contra o Acórdão n. 1.207/2005, exarado no Processo n. rec-02/10782544, proferido na Sessão Ordinária de 04/07/2005, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, modificando a decisão recorrida, que passa a ter a seguinte redação:

6.1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, nos termos do art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, interposto contra o Acórdão n. 0606/2002, exarado na Sessão Ordinária de 07/08/2002, nos autos do Processo n. BLA-0032407/84, e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para:

6.1.1. cancelar as multas constantes dos itens 6.2.1 a 6.2.3 da decisão recorrida;

6.1.2. cancelar a responsabilização constante do item 6.1.1 da decisão recorrida;

6.1.3. manter os demais termos da decisão recorrida.

6.2. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam ao Sr. Nelson dos Santos, ex-Diretor-Presidente da Agência de Fomento do Estado de Santa Catarina S.A.- BADESC, bem como ao seu procurador Sr. Herculano Furtado.

Gabinete do Conselheiro, em 25 de junho de 2007.

WILSON ROGÉRIO WAN-DALL

Conselheiro Relator