|
Processo n° |
PDI 07/00012516 |
|
Unidade Gestora |
Prefeitura Municipal de
Santa Cecília |
|
Interessado |
João Rodoger de Medeiros
– Prefeito Municipal (Gestão 2005 a 2008) |
|
Responsável |
João Rodoger de
Medeiros – Prefeito Municipal (Gestão 2005 a 2008) |
|
Assunto |
Restrições constantes
do Relatório de Contas Anuais do exercício de 2005, apartadas em autos
específicos por decisão do Tribunal Pleno |
|
Relatório n° |
680/2008 |
1.
Relatório
Tratam
os presentes autos de exame de irregularidade constatada por ocasião da emissão
do Parecer Prévio n° 242/2006, que julgou as contas anuais da Prefeitura
Municipal de Santa Cecília referente ao ano de 2005.
No
item 6.4 da aludida decisão este Relator determinou à Secretaria Geral deste
Tribunal que procedesse à formação de autos apartados para fins de análise da
ausência de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias das Metas Fiscais de
Resultado Nominal, e Primário, até o 6° bimestre de 2005.
A
Diretoria de Controle dos Municípios procedeu ao exame da irregularidade por
meio do Relatório n° 280/2007 e concluiu que a Lei de Diretrizes Orçamentárias
do Município para o ano de 2005, não continha as Metas de Resultado Nominal e
Primário exigidas pelo art. 4°, §1° e 9°, da Lei de Responsabilidade Fiscal (L.C.
n° 101/2000). Diante disso, sugeriu ao Relator a determinação de realização de
audiência ao Responsável para apresentação de justificativas acerca de:
1.1.1
– Ausência de previsão na LDO da Meta Fiscal de Resultado Nominal, em desacordo
com a L.C. n° 101/2000, art. 4°, §1° e 9°, sujeitando à multa prevista ma Lei
n° 10.028/2000, art. 5°, inciso II.
1.1.2
– Ausência de previsão na LDO da Meta Fiscal de Resultado Primário, em
desacordo com a L.C. n° 101/2000, art. 4°, §1° e 9°, sujeitando à multa
prevista ma Lei n° 10.028/2000, art. 5°, inciso II.
Procedida
a audiência o Responsável juntou documentos que foram analisados pelo Relatório
DMU n° 2.917/2007, o qual concluiu por considerar irregulares os referidos
atos, sugerindo portanto a aplicação da multa de 30% dos vencimentos anuais do
Responsável prevista no art. 5°, inciso II, §1° da Lei n° 10.028/2001 e art.
111, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas manifestou-se por meio do
Parecer MPjTC n° 7.014/2007 no sentido de acompanhar o entendimento exarado
pelo Órgão de Controle.
2 - Voto
Trata-se de exame de irregularidades
constatadas na análise da Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Santa
Cecília, referente ao exercício de 2005, e apartadas por determinação deste
Relator nos autos do Processo n° 06/00025578, (Parecer Prévio n° 242/2006).
As aludidas irregularidades dizem
respeito à ausência de previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – do
Município de Santa Cecília para o exercício 2005 das Metas Fiscais de Resultado
Nominal e de Resultado Primário, em desacordo com a Lei Complementar n°
101/2000 (LRF), art. 4°, §1° e 9°. Tal descumprimento enseja a cominação de
multa de 30% dos vencimentos anuais do Responsável prevista no art. 5°, inciso
II, §1°, da Lei n° 10.028/2000.
Em sua defesa o Sr. João Rodoger
de Medeiros alega que o Município não descumpriu a legislação sobre a matéria,
uma vez que quando da realização do VIII Ciclo de Estudos de Controle Público e
de Administração Municipal teria sido orientado por este Tribunal de Contas que
todos os municípios deveriam “elaborar os
anexos de Metas Fiscais e riscos fiscais, conforme determinado pelo disposto no
art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal a
partir de 2005”. Aduziu ainda que a Secretaria do Tesouro Nacional, em
seu Manual de Elaboração do Anexo de
Metas Fiscais e Relatório Resumido da Execução Orçamentária, também
orientavam no sentido de que os municípios com menos de 50.000 (cinqüenta mil)
habitantes só deveriam publicar os referidos anexos “a partir do exercício de 2005”,
na LDO.
A Diretoria de Controle dos
Municípios – DMU – analisando as justificativas apresentadas pelo Responsável
asseverou que o referido art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal determinava
que os municípios com população inferior a 50.000 (cinqüenta mil) habitantes deveriam
necessariamente optar pela semestralidade, e que tal escolha deveria ser
manifestada por meio de lei municipal que a determinasse. Dispõe a citada
norma:
Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a
cinqüenta mil habitantes optar por:
I e II -
omissis
III -
elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas
Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o
anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto
exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar.
Diante
disso a DMU manteve a restrição e sugeriu a aplicação da multa do art. 5°,
inciso II, da Lei n° 10.028/2000.
Tal irregularidade já foi
objeto de deliberação por este Relator nos autos do Processo LRF 05/04182544,
da Prefeitura Municipal de São Bento do Sul, no qual propus o afastamento da referida
multa, voto este que foi acatado pelo Egrégio Plenário gerando o Acórdão n°
435/2007.
Naquela oportunidade ponderei
que a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar Federal n° 101/2000, é
uma lei de difícil cumprimento, draconiana até para o administrador público,
mas que seu rigorismo era proposital e necessário, diante da cena política que
o País apresentava à época – 2000 -, e, convenhamos, continua a apresentar.
Com efeito, para reforçar o seu
cumprimento e apenar as digressões foi editada a Lei n° 10.028, de 19 de
outubro de 2000 (que alterou o Decreto-Lei n° 2.848, de 7 de dezembro
de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de
1950, e o Decreto-Lei n° 201, de 27 de fevereiro de 1967), chamada de “nova
Lei dos Crimes contra as Finanças Públicas” (a “antiga” Lei de
Crimes de Responsabilidade era a Lei n° 1.079, de 10 de abril de 1950), ou “Lei
de Crimes de Responsabilidade Fiscal”.
Além de criar sanções administrativas (art. 5°), a Lei
de Crimes de Responsabilidade Fiscal criou também novos tipos penais prevendo
(art. 2° e 3°), inclusive, pena de reclusão e detenção que podem chegar até 4
(quatro) anos para gestores que incorram nos crimes ali capitulados.
O art. 5° da
referida lei deixou especificamente a cargo dos Tribunais de Contas a
competência para aplicar as sanções administrativas dispostas nos incisos I a IV.
Preceitua o
dispositivo em apreço:
Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal
de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em
lei;
II – propor lei de diretrizes
orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;
III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e
movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a
execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que
houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.
§ 1o A infração prevista
neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do
agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade
pessoal.
§ 2o A infração a que se refere este artigo será
processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização
contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público
envolvida.
Dentre estas,
a irregularidade objeto dos presentes autos: “propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas
fiscais na forma da lei”, em afronta o disposto no art. 4°, § 1° e 9°, da
Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe:
Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do
art. 165 da Constituição e:
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão
estabelecidas metas
anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e
para os dois seguintes.
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre,
que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de
resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Mantendo entendimento
similar ao adotado por este Conselheiro quando do julgamento do Processo LRF 05/04182544,
e de que se valeram também outros Conselheiros desta Casa, considero que o
referido artigo não deve ser aplicado em sua total extensão, mas sim,
interpretado conforme a Constituição Federal.
Trata-se de um artigo que fere o princípio constitucional
da individualização das penas, e ainda, inviabiliza a aplicação do princípio da
proporcionalidade. Proporcionalidade esta que é dever constitucional dos
Tribunais de Contas na aplicação de suas multas, uma vez que o art. 71, inciso
VIII, da Constituição da República expressamente prevê como competência destes:
"aplicar aos responsáveis, em caso
de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em
lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário".
As multas
aplicadas pelos Tribunais de Contas, portanto, devem ser proporcionais, porém, em
face da redação do §1° do art. 5° da Lei n° 10.028/2000 torna-se, a rigor,
impossível o seu fracionamento de forma a atingir qualquer proporção uma vez
que o mesmo assim determina: “A infração
prevista neste artigo é punida com
multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der
causa”. Ou seja, o legislador tornou o valor da multa estanque, rígido, em
dissonância com a melhor técnica legislativa.
Afirmo isso citando exemplos: na hipótese da
irregularidade do inciso I que diz: “deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de
Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em
lei”, verifico que pouco importa o grau de descumprimento do dispositivo, ou
seja, se um gestor atrasar em um dia o envio do relatório de gestão fiscal ao
Tribunal de Contas, de acordo com a redação do §1°, do art. 5° da Lei n°
10.028/2000, a multa seria exatamente a mesma daquela aplicada ao gestor que
tivesse atrasado o envio do relatório ao TCE em centenas de dias. Ou, ainda, na
hipótese do caso em tela, um administrador que não publique as metas fiscais de
resultado Nominal na LDO, receberá a mesma multa do que aquele que não publicou
nenhuma das metas fiscais (de resultado primário, resultado nominal, e de receita
e despesas)!
Imputar a
mesma multa às hipóteses exemplificadas é ferir de morte a proporção entre a
infração e o grau de seu descumprimento, ou seja, o princípio da
proporcionalidade. Trata-se de aplicar uma sanção objetiva a condutas
eminentemente subjetivas.
Sobre o
assunto, extraio de artigo publicado pelos juristas gaúchos Cezar Miola e Geraldo
Costa da Camino, respectivamente, Conselheiro e Procurador-Geral (do MPE) do
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, intitulado “Infrações
Administrativas à Legislação Fiscal”:
Chama-nos ainda
mais a atenção, porém, um aspecto até aqui pouco abordado. Trata-se das
infringências, declaradas pelo artigo 5° da Lei 10.028 como
"administrativas", processadas e julgadas pelas Casas de Contas.
Diferentemente do que em regra se verifica em regulações do gênero, no caso do
mencionado artigo 5°, o mesmo preceitua que "Constitui infração
administrativa contra as leis de finanças públicas" um conjunto de quatro
possíveis comportamentos do gestor (incisos I a IV). E nos parágrafos 1° e 2°,
ainda do artigo 5°, de forma induvidosa, volta-se a referir que "A
infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos
vencimentos anuais..." e "A infração a que se refere este artigo será
processada e julgada pelo Tribunal de Contas..." (todos os excertos
transcritos estão sem grifo no original). O texto não chega a homenagear a
melhor técnica e inequivocamente (ou seria fruto de algum
"equívoco"?) está vazado no singular, quando se reporta às ações ali
pontuadas. Poder-se-ia interpretar, assim, que todas as quatro condutas
compõem, em conjunto, uma única infração; um único "tipo"? Ou,
melhor: que para se configurar a infração seria necessária a junção, a
ocorrência conjunta das quatro ações/omissões mencionadas? Mesmo que a
literalidade do texto assim permita concluir, não é razoável supor fosse esse o
desiderato do legislador. Ainda porque, muito da força preventiva e coercitiva
que o dispositivo tem em mira ficaria esmaecida, haja vista o improvável
enfeixamento, a verificação "simultânea" de todas essas situações num
determinado período. A formatação dessa
norma, contudo, em reverência aos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade (sobretudo) poderia ter sua leitura compreendendo que a pena
em referência seria de até trinta por cento da remuneração anual (para cada
infração). Proporcionalidade que, na dicção do Prof. Juarez Freitas, "quer significar que o Estado não deve agir
com demasia, tampouco de modo insuficiente na consecução dos seus objetivos".
Trata-se, pois, de uma tentativa de se encontrar, para o enunciado legal, uma
interpretação conforme à Lei Básica[1].
Iniludível,
destarte, que a redação do §1° do art. 5° da Lei n° 10.028/2000 deveria ter
consignado que a infrações constantes dos incisos I a IV são punidas: “com
multa de ATÉ trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que
lhe der causa”.
O princípio da individualização das penas também foi
desconsiderado pelo legislador da Lei n° 10.028/2000. Segundo este princípio, a
pena deve ser individualizada, evitando-se a padronização a sanção penal. Para
cada crime tem-se uma pena que varia de acordo com a personalidade do agente, o
meio de execução, a motivação, enfim, todas as circunstâncias verificadas no
caso concreto. Assim dispõe o inciso XLVI, do art. 5º, da Constituição Federal:
XLVI - a lei regulará a
individualização da pena e adotará, entre outras, as seguintes:
a) privação ou restrição da liberdade;
d) prestação social alternativa;
e) suspensão ou interdição de direitos;
O douto
Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, Carlos Humberto
Prola Júnior, analisou com muita propriedade o problema nos autos do Processo
n° LRF 06/00197948, do município de Macieira, cujo parecer passo a transcrever:
Por outro lado, na hipótese dessa Corte vir a aplicar a multa por
infração ao art. 5°, II da Lei 10.028/2000, este órgão ministerial considera
que o montante da penalidade sugerida pelo órgão técnico é exorbitante.
É certo que uma
interpretação literal do disposto no § 1° do art. 5° da Lei 10.028/2000 poderia
levar à conclusão de que a multa deve ser aplicada no valor de trinta por cento
dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa. Entretanto, uma
interpretação constitucional desse dispositivo conduz a outros resultados.
Conforme leciona
Luis Flávio Gomes:[2]
O princípio da individualização da pena
(CF, art. 5°, inciso XLVI), nos seus três níveis: no momento da cominação, da
aplicação ou da execução, faz parte do princípio da proporcionalidade e é,
aliás, expressão dele.
Está proibida,
dessa forma, a pena exemplar. O fundamento constitucional desse princípio está
no art. 5°, inciso LIV, da CF, que cuida do devido processo legal bem como da
proporcionalidade. O aspecto substantivo do devido processo legal coincide
justamente com o princípio da proporcionalidade.
Tanto o legislador
como o juiz acha-se limitado pelo princípio da proporcionalidade. E sempre que o legislador não cumpre
referido princípio, deve o juiz fazer os devidos ajustes.[3]
E aduz o
eminente Procurador:
Nesse sentido, quando se compara o quantum
da penalidade por infração de qualquer dos incisos do art. 5° da Lei
10.028/2000 com as multas previstas na Lei Orgânica e demais normas
regulamentares do Tribunal de Contas, identifica-se uma grande e injustificada
desproporcionalidade.
Por exemplo, para o fato extremamente grave de burla ao concurso
público, com violação de importante norma de estatura constitucional, têm sido
aplicadas multas de R$ 400,00 (Processos TCE 04/01382320, APE-04/05921381, PDI
01/05256960). Por outro lado, nestes autos, em que teria sido proposta lei de
diretrizes orçamentárias sem o estabelecimento de metas fiscais, sugere-se a
aplicação de multa de R$ 13.139,04, correspondente a 30% da remuneração anual
do responsável. A desproporção é gritante, e a impropriedade da solução
proposta pelo órgão técnico parece clara.
Por outro lado, identifica-se, a princípio, um conflito entre a norma do
art. 5°, § 1° da Lei 10.028/2000 e o disposto art. 5°, XLVI da Constituição
Federal. Como individualizar uma pena definida em um montante fixo?”[4].
No caso em
tela, a multa de 30% dos vencimentos anuais do Responsável, se fosse aplicada,
seria da monta de R$ 18.396,00, (dezoito
mil, trezentos e noventa e seis reais), o que é absolutamente
desproporcional, no meu entender, a gravidade da irregularidade cometida pelo
mesmo. Uma vez que, como bem colocou o ínclito Procurador Carlos Prola Júnior, irregularidades
muito mais nocivas ao erário público, tal como à burla à obrigatoriedade do
concurso público, não raro são objeto de aplicação de multas bem inferiores a
esta da Lei n° 10.028, por este Tribunal de Contas.
Este
conselheiro filia-se, portanto, à corrente que considera os trinta por cento
dos vencimentos anuais estabelecidos no §1° do art. 5°, do referido diploma
legal, como limite máximo para
aplicação do dispositivo. Há que se proceder aos devidos “ajustes”, conforme
ensina Luiz Flávio Gomes.
Neste
diapasão modifico meu entendimento anterior que propunha afastamento integral
da multa - Processo n° LRF 05/04182544 - para aplicar ao Sr. João Rodoger de
Medeiros, a multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), com fulcro no inciso
II, §1°, do art. 5°, da Lei n° 10.028/2000 e art. 111, II da Resolução
TC-06/2001 – Regimento Interno desta Casa.
Considerando
que não houve dano ao erário pela ausência de publicação na Lei de Diretrizes
Orçamentárias de Santa Cecília para o ano de 2005 das metas fiscais de
resultado nominal e primário;
Considerando
que o objetivo maior da Lei de Responsabilidade Fiscal é o “equilíbrio fiscal”,
o que foi observado pela Administração Municipal de Santa Cecília, haja vista
que, no ano em tela, 2005, as contas daquele município foram aprovadas por este
Relator[5];
Considerando
que o Responsável, no caso, deixou de publicar com relação ao anexo de metas
fiscais constante de sua Lei de Diretrizes Orçamentárias aquelas referentes ao Resultado nominal e Primário;
Considerando
que este Tribunal já se manifestou pela não aplicação integral da multa
prevista no art. 5°, inciso II, c/c §1°, da Lei n° 10.028, de 19.10.00, no
julgamento dos Processos PDI 06/00551032, LRF 05/04184598, proponho
ao egrégio plenário o seguinte voto:
2.1 Conhecer do Relatório de Instrução n°
DMU 2.917/2007 que trata da análise de Restrições constantes do Relatório de
Contas Anuais do exercício 2005, apartadas em autos específicos por decisão do
Tribunal Pleno, Parecer Prévio n° 242/2006.
2.2 Considerar IRREGULARES, na forma do art. 36, §2°, “a” da Lei Complementar n°
202/2000, os atos abaixo relacionados e aplicar ao Sr. João Rodoger de Medeiros
as multas abaixo relacionadas, embasadas no art. 5°, inciso II, c/c §1°, da Lei
n° 10.028/2000, e art. 111, II, da Resolução n° TC-06/2001, fixando-lhe o prazo
de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico – DOTC-e, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do
Estado das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que,
fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial,
observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n° 202/2000:
2.2.1 R$
400,00 (quatrocentos reais), equivalente a 0,65% de seus vencimentos anuais, em
face da ausência
de previsão na LDO da Meta Fiscal de Resultado Nominal, em desacordo com a L.
C. n° 101/2000, art. 4°, § 1° e 9° (item 1.1.1 do Relatório DMU n° 2.917/2007);
2.2.2 R$ 400,00 (quatrocentos reais), equivalente
a 0,65% de seus vencimentos anuais, em face da ausência de previsão na LDO da Meta
Fiscal de Resultado Primário, em desacordo com a L. C. n° 101/2000, art. 4°, §
1° e 9° (item 1.2.1 do Relatório DMU n° 2.917/2007);
2.3 Dar ciência desta Decisão, do
Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Relatório de
Instrução DMU n° 2.917/2007 ao Sr. João Rodoger de Medeiros, atual Prefeito
Municipal de Santa Cecília.
Florianópolis, 12 de dezembro de 2008.
Conselheiro Salomão Ribas Junior
Relator
[1] In
Revista Interesse Público n° 11 e Informativo da Associação dos MPE's junto aos
TC's de 01 de julho de 2001, disponível em:
http://www.tce.rs.gov.br/MPE/Artigos/artigo5.php.
[2] GOMES, Luis Flávio. Os Princípios Constitucionais Reitores do Direito Penal e da Política
Criminal. Material de leitura da disciplina Princípios Constitucionais
Penais e Teoria Constitucionalista do Delito, do Curso de Pós-Graduação em
Ciências Criminais – LFG/UVB/UNAMA, 2005. p. 05.
[3]Parecer MPTC n° 5.011/2006,
Processo LRF 06/00197948, Prefeitura Municipal de Macieira.
[4] Parecer MPTC n° 5.011/2006,
Processo LRF 06/00197948, Prefeitura Municipal de Macieira.
[5]Processo PCP n° PCP 06/00025578, Parecer Prévio n° 242/2006.