Gabinete do Conselheiro Otávio Gilson dos Santos
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete do Conselheiro Otávio Gilson dos Santos |
| PROCESSO N. | : | CON 08/00674766 |
| UNIDADE GESTORA | : | Prefeitura Municipal de Gaspar |
| INTERESSADO | : | Sr. Adilson Luis Schmitt |
| ASSUNTO | : | Consulta |
| VOTO N. | : | GC-OGS/2009/49 |
Ascensão Funcional. Progressão vertical de servidores do quadro do Magistério Público
Os cargos iniciais das carreiras de professor terão a habilitação formal de nível médio ou de nível superior, não se admitindo o ingresso automático de cargos da carreira de nível médio, mesmo que o educador ao prestar concurso público já detinha o título de nível superior para o cargo inicial desta carreira, pela simples titulação.
É possível um professor habilitado no primeiro nível de escolaridade superior ascender verticalmente aos outros níveis mediante titulação, conforme critérios e condições estabelecidos na legislação local.
Progressão vertical de servidores em estágio probatório
A lei pode limitar a progressão vertical, tratando de forma explícita sobre as vedações durante o decurso do estágio probatório, mas, se não o fizer, não há qualquer impedimento à promoção de agentes públicos em estágio probatório.
1. RELATÓRIO
Tratam os autos de Consulta formulada pelo Sr. Adilson Luis Schmitt, na condição de Prefeito Municipal de Gaspar, por meio da qual solicita manifestação desta Corte de Contas no seguinte teor (fls. 02/03):
1. É possível a progressão vertical dos servidores do quadro do Magistério Público do Município de Gaspar que tenham realizado o curso habilitante em data anterior à posse no respectivo cargo público?
2. É possível a progressão vertical dos servidores do quadro do Magistério Público do Município de Gaspar mesmo enquanto estejam no período do estágio probatório?
1.1. Da Consultoria Geral
Encaminhados os autos à Consultoria Geral deste Tribunal de Contas, para exame, esta manifestou-se por meio do Parecer COG-940/08, às fls. 18 a 35, oportunidade em que observou, preliminarmente, a legitimidade do Consulente para propor a consulta, a teor do inciso II, do art. 103, do Regimento Interno desta Corte, bem como o preenchimento dos requisitos autorizadores para o conhecimento da consulta em enfoque.
Entretanto, verificou que a consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente, fato este que não impede o conhecimento da consulta pelo Tribunal Pleno, nos termos do § 2º do artigo 105 do Regimento Interno, devendo tal questão ser ponderada pelo Relator dos autos.
No mérito, o Órgão Consultivo ressaltou que os questionamentos formulados, já foram objeto de estudo quando da resposta à consulta formulada pela Prefeitura Municipal de Tubarão nos autos do Processo n. CON- 01/01958668, destacando parte do parecer n. COG -076/02, da lavra do Dr. Neimar Paludo nos seguintes termos:
Para preenchimento de vaga no cargo de professor de nível superior não há amparo legal para a Administração eleger o concurso interno ou o acesso (como determinado na Lei Municipal em exame) permitindo o acesso de professores titulares de cargo de nível médio, em detrimento do concurso público, pois, ao fazê-lo, estaria descumprindo norma expressa da Constituição Federal e da Estadual1.
Frise-se que no sistema jurídico brasileiro, a investidura em um cargo público depende da aprovação em concurso público, o qual levará em conta a complexidade e a natureza do cargo (art. 37, II da CF). É através deste instrumento que a Administração selecionará o candidato mais habilitado, ou seja, o concurso objetiva investir aquele mais competente naquelas atribuições próprias do cargo público
[...]
Para que exista promoção ou progressão vertical, há que se instituir no órgão, nos termos do art. 39, § 1º da CF/88 2, um plano de carreira que escalone classes de cargos da mesma natureza de trabalho, ou seja, mesma profissão e/ou habilitação mínima, com as mesmas atribuições e vencimentos, sendo que somente de classe para classe é que poderá haver relativa modificação das atribuições e da remuneração, sem que isso altere a natureza essencial da atividade laboral, que terá por base a formação técnico-profissional exigida para o cargo de carreira inicial, base da pirâmide funcional.
Exemplificando: um servidor investido por concurso público para cargo de Professor 1- habilitação em magistério (formação de nível médio); vencimento de $ 400,00 - que em tese pertence a uma carreira de nível médio - só poderá ser nomeado para um cargo de Professor 2 - habilitação licenciatura (formação de nível superior); vencimento $ 500,00 - que em tese pertence a uma carreira de nível superior - após a aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, aberto a todos os candidatos que preencham os requisitos da lei.
Portanto, o único provimento admitido, no caso, será o originário, qualquer outro meio de acesso representa flagrante burla ao art. 37, I e II da CF/88, incorrendo em inconstitucionalidade, desprovido de validade jurídica, podendo ser anulado de pleno direito a qualquer tempo.
[...]
Portanto, aquele servidor que abandona as atribuições do cargo no qual foi investido e passa a realizar atividades próprias de cargo de nível superior, sem ser aprovado em novo concurso público, mesmo possuindo habilitação compatível, age desprovido de amparo legal.
Quando a Administração permite que o servidor ingresse em cargo/categoria funcional com atribuições diferentes daquelas para o qual foi investido originariamente, utilizando-se do acesso ou outra forma de enquadramento irregular, promove à ascensão funcional.
Como já mencionado, a ascensão funcional aqui entendida é aquela no sentido de acesso à categoria funcional/cargo pertencente a carreira diversa, sem concurso público, e não de progressão vertical nas classes de uma mesma carreira3.
[...]
A figura da progressão vertical é uma forma de promoção destinada a proporcionar, de modo especial, ou quando possível, uma nova habilitação do docente. Este critério de acesso, apesar de se constituir em provimento derivado, não exige para a sua obtenção o concurso público, este já realizado por ocasião do ingresso inicial na carreira dos educadores. Cuida-se apenas de promoção dentro da mesma carreira funcional, o que está em harmonia com a Lei das Diretrizes Básicas da Educação e não afronta a disposição constitucional.
[...]
No entanto, admite-se a progressão vertical (acesso) de um nível para outro dentro da carreita onde o servidor ingressou por concurso público segundo as exigências para o cargo, como por exemplo, do cargo de Professor II (licenciatura plena) para o cargo de Professor III (mestrado).
Nesse aspecto, a Lei 9.394/96 é explícita na foma de progressão funcional dentro da carreira:
"Art. 67 – Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público:
...
IV – progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação de desempenho;
..."
Por derradeiro, entendemos que as disposições constantes na Lei Municipal n.2.396/00, nos moldes expostos, ferem a Constituição Federal, eis que a progressão funcional ali descrita permite a ascensão a níveis superiores via nova titulação, ainda que o servidor seja concursado por conteúdo de nível médio e ascenda para cargo com exigência de nível superior, o que afronta efetivamente o mandamento constitucional. A progressão vertical somente é permitida quando "É possível a elevação na carreira ou nas linhas de ascensão funcional preestabelecidas no Plano de Cargo e Carreira, quando se trata de servidor público, desde que a elevação se processe para os cargos e empregos de mesma natureza daquele para o qual o servidor haja prestado concurso de ingresso, uma vez estabelecido em lei, juntamente com as formas e critérios de sua aplicação. O não cumprimento dos princípios da acessibilidade aos cargos e empregos públicos, implica em desrespeito à regra constitucional (artigo 37, I e II), sujeitando a autoridade administrativa à responsabilidade e à sanção a teor do que dispõem os §§ 2º e 4º, do artigo 37, da Magna Carta Federal."
Assim, seria possível a escenção de níveis dentro da carreira de professor de nível superior. Se o servidor ingressou por concurso no primeiro nível da carreira de nível superior, pode ascender aos níveis seguintes por titulação conforme disposto na legislação local e recomendação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/96).
[...]
Nesse ínterim, delineou que o parecer retro restou apreciado pelo Plenário desta Corte, resultando no prejulgado n. 1138.
Em suma, salientou que não se admite a passagem do docente de um cargo de nível médio para cargo de nível superior, sem prévia aprovação em concurso público, a não ser para o caso de exercício temporário, para suprir uma imperiosa necessidade do serviço.
Buscando responder a indagação de forma objetiva, ressaltou que os cargos iniciais das carreiras de professor terão a habilitação formal de nível médio ou de nível superior, não se admitindo o ingresso automático de cargos da carreira de nível médio, mesmo que o educador ao prestar concurso público já detinha o título de nível superior para o cargo inicial desta carreira, pela simples titulação, podendo, contudo, um professor habilitado no primeiro nível de escolaridade superior ascender verticalmente aos outros níveis mediante titulação, conforme os critérios e condições estabelecidos na legislação local.
No tocante ao segundo questionamento, referente à possibilidade de concessão da progressão vertical aos servidores do quadro do magistério que estejam no período de estágio probatório, o Órgão Consultivo aduziu que em momento algum a Constituição Federal veda a progressão do servidor em estágio probatório, no entanto, não diz expressamente que é possível. Desse modo, no silêncio da Constituição, vale o que estiver escrito nas leis específicas, federais, estaduais ou municipais.
A respeito do tema, salientou o Prejulgado n. 1720, exarado nos autos do processo CON-05/03976059, nos seguintes termos:
De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e o Sistema de Carreira do Magistério instituído através de lei pela municipalidade, não existe impedimento à progressão funcional por mudança de nível, de professores em estágio probatório que acessaram Licenciatura Plena para Especialização.
Nesse sentido, delineou que as normas pertinentes ao estágio probatório de servidores públicos é matéria infraconstitucional, podendo-se concluir que, para a concessão de progressão vertical a servidores em estágio probatório, há que se observar o que está normatizado em legislação específica. Acrescentou que a lei pode limitar a progressão vertical, tratando de forma explícita sobre as vedações durante o decurso do estágio probatório, mas, se não o fizer, não há qualquer impedimento à promoção de agentes públicos em estágio probatório.
Por derradeiro, observou a necessidade de reforma do Prejulgado n. 1138, já que o art. 37, II, da CF/88 extirpou do ordenamento jurídico brasileiro a figura do acesso funcional do servidor, sem se submeter a novo concurso público, a cargo de carreira diversa daquela na qual ingressou originariamente por concurso.
Nesse sentido sugeriu modificação no terceiro e quinto parágrafos do Prejulgado, com a supressão do termo.
Em Conclusão a COG, sugeriu o conhecimento da consulta, para no mérito respondê-la nos seguintes termos:
1.2. Do Ministério Público
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, emitiu o Parecer n. 7.926/2008, às fls. 53 a 58, ratificando o entendimento exarado pela Consultoria Geral.
2. PROPOSTA DE DECISÃO
Este Relator, após analisar atentamente os autos, depreende que a sugestão dada pelo Órgão Consultivo e pelo Ministério Público, no sentido de conhecer da consulta, é devida no caso em enfoque, considerando que, nos moldes em que está redigida, a consulta em exame preencheu devidamente os requisitos necessários para seu conhecimento, expressos no art. 1º, XV da Lei Complementar 202/2000 e no art. 104, inciso II do Regimento Interno, pois se refere à matéria de competência do Tribunal, versa sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, foi subscrita por autoridade competente e conteve indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada.
Considerando o que mais dos autos consta, bem como o disposto no art. 224 do Regimento Interno, VOTO no sentido de que o Egrégio Tribunal Pleno adote a decisão que ora submeto à sua apreciação:
2.1. Conhecer da presente Consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 104, II do Regimento Interno deste Tribunal para, no mérito, respondê-la nos seguintes termos:
2.1.1 Os cargos iniciais das carreiras de professor terão a habilitação formal de nível médio ou de nível superior, não se admitindo o ingresso automático de cargos da carreira de nível médio, mesmo que o educador ao prestar concurso público já detinha o título de nível superior para o cargo inicial desta carreira, pela simples titulação;
2.1.2 É possível um professor habilitado no primeiro nível de escolaridade superior ascender verticalmente aos outros níveis mediante titulação, conforme os critérios e condições estabelecidos na legislação local;
2.1.3 Para a concessão de progressão vertical a servidores em estágio probatório, há que se observar o que está normatizado em legislação específica;
2.1.4 A lei pode limitar a progressão vertical, tratando de forma explícita sobre as vedações durante o decurso do estágio probatório, mas, se não o fizer, não há qualquer impedimento à promoção de agentes públicos em estágio probatório;
2.2 Com fundamento no art. 156 da Resolução n. TC-06/2001, reformar o prejulgado 1138, que passa a ter a seguinte redação:
2.3 Determinar ao Consulente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas.
2.4 Dar ciência desta Decisão, do Parecer COG n. 940/08 e Voto do Relator, que a fundamentam, ao Sr. Adilson Luis Schmitt - Prefeito Municipal de Gaspar.
Gabinete do Conselheiro, em 03 de março de 2009
Otávio Gilson dos Santos
Conselheiro Relator
I – a investidura em cargo ou admissão em emprego da administração pública depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;". 2
"Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
§ 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.". 3
Idem, p. 318.
2.1. Os cargos iniciais das carreiras de professor terão a habilitação formal de nível médio ou de nível superior, não se admitindo o ingresso automático de cargos da carreira de nível médio, mesmo que o educador ao prestar concurso público já detinha o título de nível superior para o cargo inicial desta carreira, pela simples titulação.
2.2. É possível um professor habilitado no primeiro nível de escolaridade superior ascender verticalmente aos outros níveis mediante titulação, conforme os critérios e condições estabelecidos na legislação local.
2.3. Para a concessão de progressão vertical a servidores em estágio probatório, há que se observar o que está normatizado em legislação específica.
2.4. A lei pode limitar a progressão vertical, tratando de forma explícita sobre as vedações durante o decurso do estágio probatório, mas, se não o fizer, não há qualquer impedimento à promoção de agentes públicos em estágio probatório.
3. Com fundamento no art. 156 da Resolução n. TC-06/2001, reformar o prejulgado 1138.
4. Determinar ao Consultente que, em futuras consultas, encaminhe parecer de sua assessoria jurídica, nos termos do art. 104, V, do Regimento Interno do Tribunal de Contas.
5. Dar ciência desta decisão, do relatório e voto do Relator, bem como deste parecer ao Prefeito Municipal de Gaspar.
Quanto ao mérito, este Relator entende que os exames realizados pela Consultoria Geral e pelo Ministério Público são convergentes e de todo pertinentes, esgotando à saciedade o tema em questão, e por economia processual, adoto-os como razão de decidir, no Voto que proponho a seguir.
ANTE O EXPOSTO
Considerando que o consulente é parte legítima à subscrição de consultas a este Tribunal de Contas, nos termos dos incisos II do art. 103 e III do art. 104 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
Considerando que a consulta refere-se a situação em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;
Considerando a análise efetuada pela Consultoria Geral desta Corte, mediante Parecer n. 940/08, de fls. 18/52;
Considerando a manifestação da Procuradoria Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, mediante Parecer MPTC n. 7.926/2008, de fls. 53/58;
Considerando a competência deste Tribunal de Contas, conferida pelo artigo 59 da Constituição Estadual, artigo 1º da Lei Complementar n. 202/2000, e no artigo 1°, inciso XV do Regimento Interno;
1. O concurso público de provas ou de provas e títulos, acessível a todos aqueles que preencham os requisitos da lei, instrumentaliza a garantia constitucional da igualdade, constituindo método inafastável de seleção para provimento originário de cargo público (isolado ou de carreira), sendo expressamente vedada a utilização do acesso para tal mister.
O art. 37, inc. II, da CF/88, extirpou do ordenamento jurídico brasileiro, como forma de provimento derivado, a ascensão funcional, caracterizada pelo acesso do servidor, sem se submeter a novo concurso público, a cargo de carreira diversa daquela na qual ingressou originariamente por concurso, como por exemplo, de cargo de Professor de Nível Médio para cargo de Professor de Nível Superior,
É admitida a ascensão funcional (promoção vertical) quando o cargo esteja vinculado a carreiras, as quais se constituem em um conjunto de classes da mesma natureza de trabalho, escalonadas segundo a responsabilidade, complexidade das atribuições e habilitação específica de cargos. A passagem para cargos de classes superiores dentro da mesma carreira não significa investidura inicial, a demandar concurso público. Havendo concurso interno ou promoção por titulação e merecimento (art. 67, IV, da Lei n. 9.394/96) dele só poderá participar integrantes da carreira titulares de cargos da classe imediatamente inferior aos cargos objeto da disputa, pois tal processo é inerente à existência de carreira.
Os cargos iniciais das carreiras de professor terão a habilitação formal de nível médio ou de nível superior, não se admitindo o ingresso automático de cargos da carreira de nível médio para o cargo inicial da carreira de nível superior pela simples titulação, requerendo concurso público do qual possa participar qualquer interessado que preencha as exigências para o cargo (concurso externo).
Quando a carreira de professor de nível superior for escalonada em classes (ex.: Professor I - licenciatura, Professor II - licenciatura pelna, Professor III - especialização, Professor IV - mestrado, etc.) A progressão vertical poderá se dar por titulação ou por concurso interno de provas e títulos (titulação), conforme critérios e condições especificadas na legislação local, observada a existência de cargos vagos.
O Plano de Cargos do Município pode estabelecer que os cargos de Professor de nível médio sejam considerados cargos isolados, extinguindo-se à medida em que houver vacância. Paralelamente, deverá ser ampliado o quadro de cargos efetivos de nível superior, permitindo atender à demanda educacional, em cumprimento às diretrizes da educação nacional, que buscam a capacitação profissional dos educadores, de modo que apraqualquer nível de ensino os professores tenham formação de nível superior.
2. É vencível a suscitada contradição entre a Resolução n. 03 do MEC e a Lei Municipal n. 2.396/00, uma vez que ambas as disposições estão em consonância, restando claro que a lei do Município de Tubarão atende aos direcionamentos contidos na orientação normativa federal. Ainda que a Carta Magna Federal não disponha expressamente quanto à licença remunerada para realização de cursos em níveis de pós-graduação (especialização, mestrado e doutorado), por certo a orientação do MEC sobre a não-inclusão de licenças não previstas na Constituição Federal nos planos de carreira do magistério não abrange licenças destinadas ao aperfeiçoamento profissional e obtenção de nova titulação, pois previstas no art. 67, II, da Lei n. 9.394/96 e por ser a qualificação do ensino um dos objetivos primordiais da política educacional, por expressa orientação da própria Constituição da República (art. 206, V) e da Lei n. 9.394/96 (art. 3º, VII e IX). De todo modo, a concessão de licença a professores da rede pública municipal para cursos de pós-graduação somente é admissível se houver legislação local autorizativa e destinada exclusivamente aos professores servidores públicos titulares de cargos efetivos, não abrangendo professores admitidos em caráter temporário.
3. A alteração da carga horária de servidor público é assunto de interesse local, sendo de competência dos municípios disciplinar acerca da matéria, conforme determina o inciso I do art. 30 da Constituição Federal.
No regime estatutário, o Município detém poder discricionário para unilateralmente, mediante lei formal, modificar as condições de serviço e a remuneração dos ocupantes de cargos públicos, inclusive a carga horário do trabalho, a cujo cumprimento estão eles obrigados, haja vista não terem direito adquirido em relação a ela, salvo se a lei que regulamentar sua alteração dispuser de modo diverso.
O aumento da carga horária de um determinado cargo público não exige a realização de novo concurso público para seu provimento, desde que sejam mantidas as atribuições e responsabilidades cometidas ao servidor público nele lotado.
O acréscimo de horas laboradas geram um incremento na despesa de pessoal, devendo o Município observar as condições, exigências e limitações impostas pelo art. 169 da Constituição Federal e arts. 17, 19, 20, 22 e 23 da Lei Complementar n. 101/00, sob pena de nulidade dos atos, conforme preceitua o art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No que tange ao recolhimento para o instituto da previdência, a alíquota definida no estatuto dos servidores deve incidir sobre o acréscimo, uma vez que aquele valor irá compor a nova remuneração mensal do servidor". (Processo n. CON -01/01958668. Origem: Prefeitura Municipal de Tubarão. Parecer n. COG-076/02. Relatora: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques. Decisão n. 626/2002. Sessão: 15/04/2002. Data do Diário Oficial: 07/06/2002).
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"Art. 21 – Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, observado o seguinte: