ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

Gabinete do Auditor Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi

PROCESSO: LRF 15/00220261

UG/CLIENTE: Secretaria de Estado da Fazenda

RESPONSÁVEL: Antônio Marcos Gavazzoni

ASSUNTO: Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária do 1º e 2º Bimestres e Relatório de Gestão Fiscal do 1º Quadrimestre, todos do exercício de 2015.

DECISÃO MONOCRÁTICA

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ANÁLISE DOS DADOS DOS RELATÓRIOS RESUMIDOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E DE GESTÃO FISCAL. GASTOS COM PESSOAL. DEFENSORIA PÚBLICA E MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS. DESPESAS DO PODER EXECUTIVO. IRREGULARIDADE NA SUPRESSÃO DESTAS INFORMAÇÕES NOS RELATÓRIOS DE GESTÃO FISCAL PROCEDIMENTO PARA EMISSÃO DE CERTIDÕES PELO TCE.

Os gastos de pessoal da Defensoria Pública e do Ministério Público de Contas devem ser integrados aos do Poder Executivo.

No caso da Defensoria Pública, sua autonomia administrativa e financeira não interfere com a disciplina da LRF, que se vale de critério próprio para delimitação dos gastos com pessoal.

Quanto ao Ministério Público de Contas, deve-se seguir a mesma sistemática dos exercícios anteriores e o teor das leis orçamentárias, que consignam as despesas em separado do orçamento do Tribunal de Contas, vinculando-o ao executivo. Considera-se, também, a existência de um quadro próprio de servidores, cujo custeio se dá pelo orçamento geral do Estado, conforme previsto em legislação própria. O teor da ADI 789-1 e da Lei Complementar 666/2015 não modificam, nem mesmo para o futuro, os critérios para análise dos limites da LRF.

Para efeito de emissão de certidões pelo TCE, são relevantes os ajustes efetuados pelos técnicos da Corte de Contas, prevalecendo estas informações até que corrigidas as impropriedades ou até que haja decisão emitida pelo Plenário, por Conselheiro ou por Conselheiro Substituto considerando como sanadas as divergências.

I - RELATÓRIO

Tratam os autos da análise dos dados dos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária do 1º e 2º Bimestres e Relatório de Gestão Fiscal do 1º Quadrimestre, todos de 2015, do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, objetivando verificar o cumprimento das normas estabelecidas pela Lei Complementar n. 101/2000, pela Instrução Normativa n. 002/2001, deste Tribunal, e pela Portaria n. 637/2012, da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda.

O presente processo teve seu rito modificado pelo art. 98, § 2°, da Lei Complementar n. 202/2000, com redação dada pela Lei Complementar n. 666/2015, o que fundamenta a presente decisão monocrática. Em que pese a ressalva pessoal deste julgador quanto à validade da citada lei, cuja constitucionalidade é questionada no STF por meio das ADI's n. 5453 e 5442, ainda não há deliberação administrativa do Tribunal de Contas do Estado ou decisão judicial negando ou suspendendo sua validade, motivo pelo qual adotar-se-á o procedimento nela fixado a fim de dar cumprimento aos prazos processuais e não prejudicar os trabalhos desta Corte.

O objeto do processo consiste na verificação da regularidade dos atos constantes dos relatórios resumidos da execução orçamentária e da gestão fiscal, o que firma a competência para o julgamento monocrático na forma do incisos IV e VII do §2º do art. 98 da Lei Orgânica (com a redação dada pela contestada Lei n. 666/2015).

Apresentadas as informações pela Unidade Gestora, a Diretoria de Controle de Contas do Governo – DGC elaborou o Relatório n. 082/2015 (fls. 167-176), no qual identificou algumas restrições e opinou pela realização de audiência dos gestores da Secretaria de Estado da Fazenda, da Secretaria de Estado da Administração e da Defensoria Pública estadual.

Em resposta, foram encaminhadas as informações e justificativas de fls. 180-182, 186-193, 195-197.

A DCG examinou os documentos enviados e emitiu o Relatório n. 001/2015 (fls. 200-203), sugerindo considerar irregulares os atos analisados, com aplicação de multas aos responsáveis e determinações, nos seguintes termos:

3.1 Conhecer do Relatório de Instrução que trata dos dados do dos Relatórios de Resumidos da Execução Orçamentária do 1º e 2º Bimestres de 2015 e Relatório de Gestão Fiscal pertinente ao 1º quadrimestre de 2015 do Poder Executivo, apresentado a este Tribunal de Contas por meio documental, pela Secretaria de Estado da Fazenda - SEF, de conformidade com o previsto nos arts. 54 e 55 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, para considerar irregulares, nos termos do art. 36, § 2º, “a”, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, os dados examinados; e

3.2 Aplicar multa ao Sr. Antonio Marcos Gavazzoni, Exmo. Secretário de Estado da Fazenda, CPF nº 827.189.469-20, com endereço residencial na Avenida Governador Irineu Bornhausen, nº 3770, apto 1103, Agronômica, Florianópolis-SC, CEP 88.025-201 e endereço profissional no Centro Administrativo do Estado de Santa Catarina, Rodovia José Carlos Daux, nº 4600, Saco Grande, Florianópolis-SC, CEP 88.032-900, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109, II do Regimento Interno, em face da irregularidade abaixo descrita, fixando-lhe prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação no DOTC-e para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa aos cofres públicos do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da LC 202/00;

3.2.1 Exclusão, do montante da despesa bruta de pessoal do Poder Executivo, para fins de verificação dos limites da Lei Complementar nº 101/2000, das despesas com pessoal relativas à Defensoria Pública Estadual e ao Ministério Público de Contas –MPC, contrariando a Lei Orçamentária vigente (Lei nº 16.530/2014) bem como o Manual de Demonstrativos Fiscais editado pela Secretaria do Tesouro Nacional (item 2.1.2 deste relatório).

3.3 Aplicar multa ao Sr. Ivan Cesar Ranzolin, Exmo. Defensor Público-Geral, CPF nº 133.933.839-49, com endereço profissional na Avenida Othon Gama D’Eça, Florianópolis-SC, CEP 88.015-240, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109, II do Regimento Interno, em face da irregularidade abaixo descrita, fixando-lhe prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação no DOTC-e para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa aos cofres públicos do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da LC 202/00;

3.3.1 Não publicação do Relatório de Gestão Fiscal, quanto ao demonstrativo de despesa de pessoal da Defensoria Pública Estadual, em desatendimento à Portaria STN nº 553, de 22 de setembro de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional – Ministério da Fazenda (item 2.3 deste relatório).

3.4. Determinar à Secretaria de Estado da Fazenda que retifique e republique o Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo relativo ao 1º Quadrimestre de 2015, bem como os relatórios relativos aos quadrimestres seguintes, quando cabível, de forma que sejam consideradas no Demonstrativo da Despesa com Pessoal do Poder Executivo as despesas com pessoal da Defensoria Pública Estadual e do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas, para fins da verificação dos limites com despesas de pessoal estabelecidos pela Lei Complementar nº 101/2000;

3.5 Recomendar à Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina que disponibilize agenda ao Poder Executivo para fins de realização da audiência pública para apresentação dos resultados da gestão fiscal exigida pelo art. 8º, parágrafo 4º, da Lei Complementar nº 101/2000.

3.6 Determinar à Diretoria de Controle de Contas de Governo que quando da elaboração de informações necessárias à emissão de certidões solicitadas pelo Poder Executivo Estadual para fins de comprovação da regularidade perante a Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda, visando à contratação de operações de crédito, com e sem garantia da União, e para celebração de convênios e contratos de repasse com a União, informe os valores apurados pelo Corpo Técnico para fins de instrução dos processos de Verificação da LRF, enquanto pendente a discussão dos mesmos no âmbito desta Corte de Contas, quando estes forem divergentes daqueles publicados pelos Poderes e Órgãos em seus respectivos Relatórios de Gestão Fiscal.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, no Parecer n. 40157/2015 (fls. 205-218), da lavra da Exmo. Procurador Dr. Diogo Roberto Ringenberg, acompanhou a proposta do corpo técnico.

Vieram os autos conclusos.

II - FUNDAMENTAÇÃO

Examinando os demonstrativos de 2015 referentes aos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária do 1º e 2º Bimestres e Relatório de Gestão Fiscal do 1º Quadrimestre, encaminhados pelo Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, observo que os dados e registros contábeis confrontados pela área técnica evidenciam graves inconsistências, que comprometem a regularidade dos dados examinados e não atendem a princípios e normas gerais de direito financeiro e de contabilidade pública, estabelecidos na Lei Federal n. 4.320/1964, na Lei Complementar n. 101/2000 e na legislação correlatas.

Considerando que parte das restrições foi considerada sanada ou passível de recomendação, a partir das informações e documentação encaminhadas pelos responsáveis, passo a análise das irregularidades remanescentes, de responsabilidade do Secretário de Estado da Fazenda e do Defensor Público-Geral do Estado.

II.1. Verificação dos limites da LRF. Exclusão das despesas com pessoal relativas à Defensoria Pública Estadual e ao Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas

Conforme exposto pela área técnica, para fins de verificação dos limites da LRF deveria o Poder Executivo estadual incluir em seus relatórios o total de gastos com o Ministério Público de Contas e com a Defensoria Pública Estadual, permitindo, assim, a apuração correta da despesa com pessoal.

As justificativas apresentadas pela Secretaria de Estado da Fazenda – SEF foram sintetizados e analisados no Relatório DGC n. 001/2016 (fls. 200/203). Considerando a relevância da matéria, reproduzo seu teor, para amplo conhecimento dos pontos controvertidos do processo:

“Atendendo à audiência foi encaminhado o Ofício SEF/GABS nº 889/2015, de 27/11/2015 (protocolo 021508/2015, de 01/12/2015) (fls. 180-184). Em tal expediente a SEF reitera os argumentos apresentados nos esclarecimentos preliminares, no sentido de que as despesas de pessoal pertencente à Defensoria Pública Estadual, não devem ser considerados como gastos com pessoal do Poder Executivo em virtude da autonomia administrativa e financeira que foi atribuída à referida instituição pela Constituição Federal. Ademais, retrata que a lacuna existente na Lei de Responsabilidade Fiscal não permite interpretar que os gastos de pessoal realizados pelo órgão devem ser considerados nos limites estabelecidos pelo Poder Executivo, mas sim que o percentual venha a ser extraído de todos os demais órgãos e poderes já atingidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ou, que não afete a previsão já existente para os poderes e órgãos (fls. 180).

Um novo argumento trazido pela SEF é no sentido de que as normas estabelecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, por intermédio do Manual de Demonstrativos Fiscais, aprovado por intermédio da Portaria STN nº 553, de 22 de setembro de 2014, para fins de limites da LRF, os dados relativos às Defensorias Públicas Estaduais deverão estar contemplados nos demonstrativos do RGF do Poder Executivo Estadual consistem em “mera orientação da Secretaria do Tesouro Nacional e não pode surtir efeito de lei, pois não cabe a ela o poder de legislar, mas tão somente orientar sobre dispositivos já regulamentados” (fl. 180).

Outra informação nova apresentada pela SEF consiste na sugestão apresentada pelo Exmo. Sr. Governador do Estado ao Governo Federal, por intermédio do Ofício GABGOV nº 190/2015, de 19 de novembro de 2015 (fls. 183-184), no sentido de que se proceda alteração do texto do art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecendo percentual de limite de despesas para as Defensorias Públicas Estaduais, a ser definido mediante subtração dos demais Poderes e Órgãos ou, alternativamente, estabelecendo percentual que não afete o percentual atual do limite de despesas com pessoal dos demais Poderes e Órgãos.

Informa também que no mesmo ofício foi sugerida a revisão da regra de partilha do percentual ficado entre os Órgãos dos Poderes Legislativos Estaduais (Assembleias Legislativas e Tribunais de Contas) (fl. 180).

Este Corpo Técnico reitera o que já foi manifestado no Relatório Técnico nº 082/2015, no sentido de que reconhece a autonomia administrativa e financeira assegurada às Defensorias Públicas dos Estados, bem como o fato dos referidos Órgãos terem sido criados sem previsão expressa quanto ao tratamento a ser dados às suas respectivas despesas com pessoal para fins de verificação dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Da mesma forma, reitera que o limite máximo com despesas de pessoal dos Estados está fixado expressamente no art. 19 da Lei Complementar nº 101/2000. Portanto, salvo melhor interpretação, as despesas com pessoal da Defensoria Pública Estadual devem ser agregadas às despesas de pessoal dos demais Poderes e Órgãos para fins de verificação do limite total, equivalente a 60% da Receita Corrente Líquida estabelecido pela LRF.

Reforça-se aqui que, desde que foi criada, as despesas de pessoal da Defensoria Pública estadual eram agrupadas juntamente com as demais despesas do Poder Executivo, pelo próprio, sem qualquer questionamento acerca da necessidade de segregação ou impertinência da consolidação em relação ao referido Poder.

Reitera-se ainda a informação, de que a Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Manual de Demonstrativos Fiscais, aprovado por intermédio da Portaria STN nº 553, de 22 de setembro de 2014, informa que para fins de limites da LRF, os dados relativos às Defensorias Públicas Estaduais deverão estar contemplados nos demonstrativos do RGF do Poder Executivo Estadual.

Por fim, cumpre destacar que a Lei Complementar Estadual Nº 575, de 02 de agosto de 2012, por intermédio da qual foi criada a Defensoria Pública do Estado de Santa Catarina, dispôs sobre sua organização e funcionamento e estabeleceu outras providências, prevê em seu art. 7º o que segue:

Art. 7º A Defensoria Pública elaborará sua proposta orçamentária atendendo aos seus princípios, às diretrizes e aos limites definidos na lei de diretrizes orçamentárias, encaminhando-a ao Chefe do Poder Executivo para consolidação e encaminhamento ao Poder Legislativo.

(...)

§ 4º Para a elaboração de sua proposta orçamentária, a Defensoria Pública terá como parâmetro para a fixação de suas despesas, a serem financiadas com recursos ordinários do Tesouro Estadual, cota orçamentária necessária à cobertura das despesas de pessoal e encargos sociais e outras despesas relacionadas às atividades de manutenção e ações finalísticas, ficando vedada a fixação de percentuais de despesas em relação à Receita Orçamentária.

§ 5ºO Poder Executivo informará à Defensoria Pública a cota orçamentária para a elaboração de sua proposta orçamentária.

§ 6º A proposta orçamentária enviada em desacordo com os limites estipulados no caput deste artigo será ajustada pelo Poder Executivo para consolidação da proposta orçamentária anual a ser encaminhada à Assembleia Legislativa. (grifo nosso)

Da leitura do dispositivo acima, resta evidente que o custeio da Defensoria Pública se dá por intermédio de recursos ordinários do Tesouro, por cota orçamentária fixada pelo Poder Executivo. Ou seja, o custeio do Órgão é feito pelo Poder Executivo.

No que tange à exclusão das despesas com pessoal do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas – MPTC, a SEF argumenta que o órgão não compõem a estrutura do Poder Executivo e fundamenta esta afirmação, por meio da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 789-1/DF, cujo teor da decisão, no entender da SEF, deve ser aplicada todas as estruturas de Tribunais de Contas do País por força do princípio da simetria, estabelecido no art. 75 da Constituição Federal.

Sobre a exclusão das despesas do MPTC do cômputo das despesas com pessoal do Poder Executivo, para fins de limites da LRF, este Corpo Técnico reitera o seu entendimento no sentido de que a decisão mencionada trata especificamente da Lei nº 8.443/92, a qual dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas União, portanto se refere ao âmbito federal. Não há norma estadual vinculando o Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas-MPTC a esta Corte de Contas. Pelo contrário, o Poder Legislativo, mediante as sucessivas leis orçamentárias, trata o órgão como integrante do Poder Executivo, inclusive na LOA vigente (Lei nº 16.530 de 23 de dezembro de 2014).

Da mesma forma, reitera-se o entendimento de que o Chefe do Poder Executivo é quem propõe a Lei Orçamentária, assim como cabe ao próprio Poder Executivo elaborar o seu orçamento, presume-se ser o entendimento daquele Poder que o Órgão em questão, no caso o MPTC, lhe é vinculado, bem como integra o limite do Poder Executivo às despesas com pessoal da Defensoria Pública Estadual.

Corrobora ainda o entendimento do Corpo Técnico do TCE o fato de a Lei Complementar Estadual nº 666/2015, de 18 de dezembro de 2015 (cuja constitucionalidade está sendo contestada no STF), não estabelecer nenhum dispositivo que vincule o Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas à estrutura deste Tribunal.

Concluindo a análise do presente tópico, este Corpo Técnico diverge dos argumentos apresentados pela Secretaria de Estado da Fazenda quanto à exclusão das despesas de pessoal do Ministério Público de Contas e da Defensoria Pública Estadual do computo das despesas com pessoal do Poder Executivo, para fins de verificação do cumprimento dos limites da Lei Complementar nº 101/2000, razão pela qual entende que irregular tal procedimento.”

(fim da citação)

Apreciando tais justificativas e a manifestação da Diretoria de Controle de Contas do Governo – DCG, o Ministério Público de Contas concluiu pela manutenção das irregularidades (fls. 205/218).

Quanto à Defensoria Pública, assiste razão à área técnica quando salienta que, desde quando criada, as despesas de pessoal a ela relacionadas sempre foram agrupadas juntamente com os demais gastos do Poder Executivo, sem qualquer questionamento. Além disto, a disciplina da Portaria STN n. 553/2014 é suficientemente esclarecedora quanto ao tema.

A autonomia administrativa e financeira assegurada às Defensorias Públicas, inclusive por comando constitucional, em nada interfere na questão. Tal atributo não confere ao órgão um status próprio e individual para efeito de avaliação de limite de despesas com pessoal.

Tanto assim que os próprios Tribunais de Contas, embora autônomos, são aglutinados ao Poder Legislativo para fins de aferição dos gastos com pessoal. Cite-se, ademais, a disposição do art. 20, I, “c”, da LRF, incluindo como despesa de pessoal do Poder Executivo Federal o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios.

Portanto, os critérios eleitos pela LRF para cálculo dos limites de despesa com pessoal não estão adstritos a eventual autonomia administrativa e financeira de cada órgão.

No âmbito da União Federal as despesas relacionadas com a Defensoria Pública são normalmente integradas aos gastos do executivo, inclusive constando em notas explicativas dos relatórios de gestão fiscal as seguintes informações:

“O limite máximo do Poder Executivo é de 40,9%, destacando-se 3% para as despesas com pessoal do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios, do ex-Território de Roraima, do ex-Território do Amapá e do Distrito Federal. A repartição do limite destacado está prevista no Decreto nº 3.917/2001. O Demonstrativo da despesa com pessoal do Ministério Público e da Justiça do Distrito Federal e dos Territórios é divulgado pelos respectivos órgãos.

Notas:

[...]

e) Os valores apresentados incluem as despesas da Defensoria Pública da União, órgão autônomo para o qual não foi ainda estabelecido Limite de Despesa com Pessoal.”

(Relatório de gestão fiscal do 1° quadrimestre de 2015. Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RGF1Q2015.pdf/a151561d-f227-4cb5-aa89-8531ddd81bd6)

Logo, no caso das Defensorias Públicas, não havendo regra expressa dissociando seus gastos do Poder Executivo, pressupõe-se estarem a ele vinculados para efeito de verificação do cumprimento dos limites da LRF. Não fosse assim, haveria um hiato para efeito de controle das despesas do Estado. Considerando a tese sustentada pela Secretaria da Fazenda, tais órgãos não estariam jungidos a nenhum dos Poderes enquanto não modificada a LRF.

A propósito, para comprovar a permanência dos gastos deste órgão no Poder Executivo, cabe enfatizar que uma alteração da LRF chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional. Por meio do Projeto de Lei n. 225/2011, nos Estados o limite das despesas de pessoal do Poder Executivo seria reduzido de 49% para 47% da Receita Líquida Corrente (RLC). A diferença de 2% passaria a ser o limite próprio da Defensoria Pública para pagamento de seu quadro de servidores.

Tal projeto foi integralmente vetado pela Presidência da República, de forma que a desvinculação pretendida pela Secretaria da Fazenda não vigora no ordenamento. De qualquer sorte, caso fosse sancionada a lei, patenteia-se que a perda de tão significativo percentual da receita corrente líquida (de 49% para 47%) colocaria o Poder Executivo catarinense em situação ainda mais grave, pois os gastos atuais com a Defensoria Pública estão longe de alcançar o percentual de 2% previsto naquele projeto.

Aliás, a mensagem de veto da Presidência da República revela a resistência dos próprios Estados para a aprovação da lei:

Mensagem 581, de 19 de dezembro de 2012.

“Senhor Presidente do Senado Federal,

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1^o do art. 66 da Constituição, decidi vetar integralmente, por contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei Complementar n^o 114, de 2011 (n^o 225/11 no Senado Federal), que “Altera dispositivos da Lei Complementar n^o 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências”.

Ouvidos, os Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda manifestaram-se pelo veto ao projeto pela seguinte razão:

‘Os secretários de Fazenda, Finanças ou Tributação que representam os Estados e o Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária manifestaram-se pelo veto integral ao projeto, com base em estudos técnicos que apontam que, na atual conjuntura, a redução do percentual de comprometimento da despesa de pessoal em relação a Receita Corrente Líquida teria consequências extremamente danosas às unidades da Federação, uma vez que muitas delas seriam impossibilitadas de cumprir as obrigações estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, ainda que meritória a intenção do projeto de valorizar as defensorias públicas, a restrição do limite de gasto do Poder Executivo Estadual ensejaria sérias dificuldades para as finanças subnacionais.’

Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.”

Por conseguinte, não persistem dúvidas quanto à forma de contabilização das despesas de pessoal da Defensoria Pública.

Quanto às despesas de pessoal do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, acolho da mesma forma a manifestação da Diretoria de Controle das Contas de Governo – DCG, para efeito de computá-los nas despesas do Poder Executivo.

Conforme entendimento da área técnica, as sucessivas leis orçamentárias do Estado de Santa Catarina sempre consideraram as despesas do órgão como distintas das do Tribunal de Contas e vinculadas às do Poder Executivo. Como exemplos, podemos mencionar as mais recentes Leis Orçamentárias n.s 16.530/2014 (LOA para 2015) e 16.860/2015 (LOA para este exercício de 2016), ambas alocando as despesas dos órgãos em rubricas distintas.

A análise efetuada neste processo alude ao exercício de 2015, de forma que as mudanças da LC n. 666/2015 não interferem na análise da questão.

No entanto, como exposto pela área técnica e apenas para argumentar, esta lei não contém nenhum dispositivo integrando o Ministério Público à estrutura do Tribunal de Contas, ou o tornando dependente financeiramente deste órgão. Se o fizesse [o que lançamos como mera hipótese para exaurir a discussão] surgiriam questões bastante delicadas a serem enfrentadas, impondo-se a esta Corte de Contas, inclusive, o poder-dever de negar cumprimento a tal inovação normativa, em virtude das questões constitucionais, legais e circunstanciais envolvendo a matéria, conforme expomos a seguir:

PRIMEIRO, temos a questão relacionada ao vício de iniciativa, exaustivamente enfrentada em duas ADI´s em tramitação no STF (ADI 5442 e ADI 5453) e fundamento suficiente para suscitar a aplicação da Súmula 347 do STF. Cabe lembrar que esta Corte de Contas, ao analisar a regularidade das despesas dos órgãos e o cumprimento dos limites fiscais e orçamentários, atua no exercício do controle externo, mesmo quando se trata de processo envolvendo o próprio TCE/SC.

SEGUNDO, a ADI 789-1, citada pela Secretaria de Estado da Fazenda em fls. 164 e 181, apenas se refere às particularidades dos cargos dos Procuradores do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, da autonomia institucional em relação ao Ministério Público comum, da sua estatura constitucional e da iniciativa de lei para disciplinar seu estatuto. Não possui qualquer fundamentação que justifique a integração de todas as despesas e do quadro completo de servidores do MPTC na estrutura do TCE/SC.

A leitura integral do voto proferido pelo Exmo. Ministro Celso de Mello é esclarecedora quanto ao tema. Se de um lado contribui para compreensão do real significado da expressão “vinculação administrativa à Corte de Contas”, de outro, torna inequívoco que também foi fixada na mesma ADI a “competência do TCU para fazer instaurar o processo legislativo concernente à estruturação orgânica do Ministério Público que perante ele atua (CF, art. 73, caput, in fine)”. Curiosamente, este ponto constitui a essência da discussão em torno da inconstitucionalidade das recentes alterações promovidas na Lei Orgânica do TCE/SC e na estrutura do MPTC.

TERCEIRO, e como reflexo do total alheamento do Tribunal de Contas e do efeito surpresa na aprovação da LC n. 666, fato é que não há nenhum estudo relacionado ao impacto da despesa sobre as contas do TCE/SC, o que torna ainda mais improvável a concretização do eventual [mas não expresso] intento de integração do Ministério Público de Contas à sua estrutura. Citem-se os seguintes impeditivos da Lei de Responsabilidade Fiscal:

“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

(...)

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.”

No caso, se houvesse a absorção de toda a estrutura do Ministério Público pelo Tribunal de Contas, isto obviamente acarretaria o aumento das despesas de caráter continuado e o comprometimento do limite de despesa com pessoal do TCE/SC, com franca desobediência aos dispositivos da LRF. Considerando tal conjuntura e o papel constitucional do Tribunal de Contas, seria inadmissível que o mesmo permanecesse indiferente a tão grave questão, que, inclusive, constitui objeto de fiscalização nas unidades jurisdicionadas. Falando claramente: trata-se de avalizar ou não o desrespeito à Lei Complementar federal n. 101/2000, uma das principais ferramentas de trabalho das Cortes de Contas.

QUARTO, o imediato aproveitamento de todos os servidores daquele órgão pelo Tribunal de Contas esbarra na impossibilidade de transposição de cargos, o que demandaria uma análise caso a caso. Ainda está mantida a redação do art. 110 da Lei Orgânica que menciona que “a Procuradoria Geral junto ao Tribunal de Contas possui quadro próprio de pessoal, constituído de cargos de provimento efetivo e em comissão, organizado na forma da lei.”. Os servidores efetivos daquele órgão, inclusive, contam com um Plano de Cargos e Salários distinto daquele aplicado aos servidores do Tribunal de Contas, estando eles submetidos à Lei Complementar n. 297/2005, enquanto os servidores do TCE/SC, à Lei Complementar n. 255/2004.

Assim, futura intenção de incorporação de toda a estrutura do Ministério Público no Tribunal de Contas mandará longos e exaustivos estudos acerca dos parâmetros constitucionais a serem observados e das harmonizações legislativas destinadas a evitar disparidades na carreira dos servidores.

Em acréscimo, conforme bem salientado pelo D. Representante do Ministério Público de Contas, “... parcela significativa dos servidores que integram hoje os quadros ministeriais ingressaram na Procuradoria mediante a realização de transmigrações sob as quais pairam suspeitas de inconstitucionalidade”(fl. 212). Esta é outra questão que não poderá ser ignorada por esta Corte, caso futura legislação venha determinar a transposição destes para o TCE/SC.

QUINTO, analisando sistematicamente o ordenamento catarinense, observa-se que o mesmo mantém distintas fontes orçamentárias para as despesas de pessoal destes órgãos. O art. 50 da LC n. 255, que trata do quadro de pessoal dos servidores do TCE/SC, salienta que “as despesas decorrentes da aplicação desta Lei Complementar correrão à conta de dotações próprias do Tribunal de Contas constantes do Orçamento Fiscal do Estado”. Já o art. 34 da LC n. 297/2005, que disciplina o quadro de servidores do MPTC, indica que “as despesas decorrentes da aplicação desta Lei Complementar correrão à conta do Orçamento Geral do Estado”.

Nenhuma destas disposições sofreu alteração pela LC 666/2015. Permanece hígida, portanto, a prescrição normativa indicando que as despesas de pessoal do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas correrão por conta do orçamento geral do Estado, e reforça-se a tese de que as modificações promovidas na Lei Orgânica do TCE/SC não interferiram nesta questão.

SEXTO, caso fosse expressamente dito na lei que o MPTC integraria a estrutura do TCE/SC [ainda estamos no campo das hipóteses] tornar-se-ia imprescindível a revisão de todos os cálculos que estabeleceram os limites de gastos de pessoal da Assembleia Legislativa e Tribunal de Contas.

Conforme art. 20, §1º, da LRF, “nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar”. Neste caso, como já existia a estrutura do Ministério Público de Contas no momento da publicação da LRF, os limites de cada órgão deveriam ser recalculados para correta definição do índice a ser aplicado a cada um, considerando a média histórica de gastos.

SÉTIMO, não seria admitida a absorção das despesas com inativos e pensionistas do MPTC. Os procuradores e servidores aposentados estavam submetidos a vínculo jurídico diverso (no caso, do Poder Executivo), não havendo respaldo jurídico que legitime sua migração para outro Poder do Estado. Situação semelhante já foi enfrentada pelo Tribunal de Justiça catarinense, quando houve tentativa de transferir para sua responsabilidade gastos com proventos de aposentadoria e pensão dos Serventuários de Justiça, Auxiliares e Juízes de Paz. Tal intuito, rechaçado pelo Poder Judiciário, foi recentemente objeto de apreciação nesta Corte de Contas nos autos do Processo LRF n. 13/00370600, decidindo-se que os mesmos devem ser consideradas como do Poder Executivo (decisão publicada no DOTC-e de 02.03.2016).

OITAVO, a vinculação orçamentária e contábil das despesas do Ministério Público de Contas ao Poder Executivo trata-se de uma situação historicamente consolida e conhecida, sendo que o controle de gastos daquela esfera de poder sempre se deu considerando tal circunstância fática. A tentativa de realocação contábil destas despesas [e exatamente num período de restrições de receita e risco de superação dos limites de gastos com pessoal do Poder Executivo] em nada contribui para o atendimento ao espírito e escopo da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Os objetivos previstos na LRF impõem a adoção de medidas para controle e redução de gastos dentro dos limites por ela fixados. O uso de novos critérios contábeis que levam a simples realocação de despesas entre os órgãos [no caso presente para atenuar o demonstrativo de gastos de pessoal do Poder Executivo] constitui solução efêmera para um problema latente. No âmbito federal já ficou sobejamente demonstrado que medidas desde gênero são inúteis e de efeito transitório, pois, se há risco potencial de comprometimento da saúde financeira do setor público, cedo ou tarde a realidade se sobreporá à teoria. Inevitavelmente, recairá sobre a economia e toda a sociedade o resultado negativo de medidas que não contribuem para o controle das contas públicas e estabelecem um equilíbrio financeiro precário.

Por todo o exposto, acolho a manifestação da DCG quanto a este item, inclusive para efeito de aplicação de penalidade ao Secretário de Estado da Fazenda, face à irregular exclusão das despesas de pessoa relacionadas à Defensoria Pública e ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, para fins de verificação dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A restrição, no caso, além de não ser compatível com a forma de contabilização adotada em exercícios anteriores, revela-se grave por haver prejudicado a análise correta dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. Consoante salientou a área técnica, “... em alguns períodos do exercício de 2015, a despesa com pessoal do Poder Executivo apurado pelo Corpo Técnico extrapolava os limites da LRF, ao passo que os valores publicados pela Secretaria de Estado da Fazenda, mediante exclusão das despesas com pessoal do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e da Defensoria Pública, apresentavam-se abaixo do limite máximo” (fl. 202, verso).

Diante disto, arbitro a multa acima do mínimo legal, fixando-a no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais).

II.2. Publicação do Relatório de Gestão Fiscal, quanto ao demonstrativo de despesa de pessoal da Defensoria Pública Estadual, em desatendimento à Portaria STN n. 553, de 22 de setembro de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional.

Embora instado a se manifestar, o Defensor Público-Geral não apresentou nenhuma justificativa para tal restrição.

Em conclusão, a área técnica deste Tribunal manteve a irregularidade, informando que, além de permanecer silente, o responsável não adotou providências para publicação do referido relatório.

Ante o exposto, mantenho a restrição para fins de aplicação de penalidade, fixando a multa em R$ 2.000,00, considerando a gravidade da omissão.

II.3. Quanto aos procedimentos a serem adotados pelo Corpo Técnico do Tribunal de Contas nas informações para fins de emissão de certidões relativas à exercício em curso ou ainda não apreciado pelo Tribunal de Contas

No último tópico do Relatório DCG 001/2016, a área técnica indaga sobre os procedimentos para a emissão de certidões pelo Tribunal de Contas.

Basicamente, a questão alude aos critérios adotados para certificação: ou aqueles informados nos relatórios publicados pelos poderes e órgãos, ou aqueles identificados pela área técnica do Tribunal de Contas.

Segundo informa a DCG, “... em situações mais recentes, em especial em relação às informações publicadas pelo Poder Executivo, os valores publicados divergem significativamente daqueles apurados pelo Corpo Técnico desta Corte de Contas” (fl. 202, v). Ademais – prossegue – diante do contraditório e ampla defesa nos processos de verificação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a definição dos valores que efetivamente devem ser considerados como regulares são definidos em período bastante posterior à emissão da certidão. Por tal motivo, em sua manifestação final sugere a seguinte determinação:

“Determinar à Diretoria de Controle de Contas de Governo que quando da elaboração de informações necessárias à emissão de certidões solicitadas pelo Poder Executivo Estadual para fins de comprovação da regularidade perante a Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda, visando à contratação de operações de crédito, com e sem garantia da União, e para celebração de convênios e contratos de repasse com a União, informe os valores apurados pelo Corpo Técnico para fins de instrução dos processos de Verificação da LRF, enquanto pendente a discussão dos mesmos no âmbito desta Corte de Contas, quando estes forem divergentes daqueles publicados pelos Poderes e Órgãos em seus respectivos Relatórios de Gestão Fiscal.”

Em seu parecer, o Ministério Público corrobora tal entendimento, ratificando que a certidão a ser emitida pela Corte deve conter as informações apuradas no âmbito do Tribunal de Contas.

De fato, assiste razão à área técnica e ao Parquet de Contas.

Até mesmo em função da competência especial deste Tribunal, seria incoerente defender que expedisse certidões, mesmo quando identificado pelos setores técnicos competentes a incorreção dos dados constantes dos relatórios resumidos de execução orçamentária e de gestão fiscal.

O contraditório exercido dentro dos processos de LRF tem por fim assegurar ao responsável o direito de prévia defesa, mas isto em vista da possibilidade de aplicação de penalidades à pessoa física responsável pelo ato. Assim, o encerramento do processo não constitui condicionante para validar eventuais divergências identificadas pelo Tribunal de Contas e que afetem o conteúdo das certidões.

Muitas das certidões emitidas têm por objeto a contratação de operações de crédito, com ou sem garantia da União Federal, ou celebração de convênios e contratos de repasses com a União Federal. O escopo, portanto, alude a significativos recursos de origem federal. Nesta conjuntura, é bastante controversa a possibilidade de emiti-las, mesmo quando ciente o órgão emitente (no caso o TCE/SC) da existência de incongruências que deverão ser posteriormente retificadas nos relatórios fiscais.

A indagação da área técnica se revela de todo pertinente. São situações extremamente delicadas, devendo-se assegurar aos agentes envolvidos no processo de fornecimento desta documentação segurança quanto aos procedimentos.

A posição que prestigia a análise dos técnicos desta casa se impõe, pois nenhuma autoridade do TCE/SC pode assegurar que o fornecimento de informações incompatíveis com os dados apurados pelos Auditores de Controle Externo esteja imune a apurações de ordem administrativa, cível ou penal, inclusive na jurisdição federal.

Embora o Manual de Pleitos da Secretaria do Tesouro Nacional se reporte às informações constantes dos relatórios resumidos de execução orçamentária e de gestão fiscal, pressupõe-se, obviamente, que os dados estejam corretos e de acordo com os parâmetros normativos e regulamentares, conforme conferência e certificação dos Tribunais de Contas Estaduais. Se fosse diverso o entendimento, seria totalmente dispensável a participação das Cortes de Contas estaduais.

Para emissão das certidões, portanto, prevalecem as constatações dos setores competentes desta Corte. Isto até que sejam as impropriedades corrigidas, ou consideradas sanadas as divergências por decisão do Plenário, de Conselheiro ou de Conselheiro Substituto.

Por tais razões, acolho a sugestão do DCG para a expedição da determinação.

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, no exercício das atribuições de judicatura previstas no §4º do art. 73 da CF, no §5º do art. 61 da CE e no art. 98 da LC n. 202/2000, decido:

1. Conhecer do Relatório de Instrução que trata dos dados do dos Relatórios de Resumidos da Execução Orçamentária do 1º e 2º Bimestres de 2015 e Relatório de Gestão Fiscal pertinente ao 1º quadrimestre de 2015 do Poder Executivo, apresentado a este Tribunal de Contas por meio documental, pela Secretaria de Estado da Fazenda – SEF, de conformidade com o previsto nos arts. 54 e 55 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, para considerar irregulares os dados examinados, nos termos do art. 36, § 2º, “a”, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000.

2. Aplicar ao Sr. Antonio Marcos Gavazzoni, Exmo. Secretário de Estado da Fazenda, qualificado nos autos, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109, II do Regimento Interno, multa no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) em face da irregularidade abaixo descrita, fixando-lhe prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação no DOTC-e para comprovar ao Tribunal o recolhimento aos cofres públicos do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da LC 202/00;

2.1. Exclusão, do montante da despesa bruta de pessoal do Poder Executivo, para fins de verificação dos limites da Lei Complementar nº 101/2000, das despesas com pessoal relativas à Defensoria Pública Estadual e ao Ministério Público de Contas –MPC, contrariando a Lei Orçamentária vigente (Lei nº 16.530/2014) bem como o Manual de Demonstrativos Fiscais editado pela Secretaria do Tesouro Nacional (item 2.1.2 do Relatório DCG n. 01/2016).

3. Aplicar ao Sr. Ivan Cesar Ranzolin, Exmo. Defensor Público-Geral, qualficiado nos autos, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000 c/c o art. 109, II do Regimento Interno, multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) em face da irregularidade abaixo descrita, fixando-lhe prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação no DOTC-e para comprovar ao Tribunal o recolhimento aos cofres públicos do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da LC 202/00;

3.1. Não publicação do Relatório de Gestão Fiscal, quanto ao demonstrativo de despesa de pessoal da Defensoria Pública Estadual, em desatendimento à Portaria STN nº 553, de 22 de setembro de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional – Ministério da Fazenda (item 2.3 do Relatório DCG n. 01/2016).

4. Determinar à Secretaria de Estado da Fazenda que, no prazo de 30 (trinta) dias, retifique e republique o Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo relativo ao 1º Quadrimestre de 2015, bem como os relatórios relativos aos quadrimestres seguintes, quando cabível, de forma que sejam consideradas no Demonstrativo da Despesa com Pessoal do Poder Executivo as despesas com pessoal da Defensoria Pública Estadual e do Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas, para fins da verificação dos limites com despesas de pessoal estabelecidos pela Lei Complementar nº 101/2000;

5. Recomendar à Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina que disponibilize agenda ao Poder Executivo para fins de realização da audiência pública para apresentação dos resultados da gestão fiscal exigida pelo art. 8º, parágrafo 4º, da Lei Complementar nº 101/2000.

6. Determinar à Diretoria de Controle de Contas de Governo que quando da elaboração de informações necessárias à emissão de certidões solicitadas pelo Poder Executivo Estadual para fins de comprovação da regularidade perante a Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda, visando à contratação de operações de crédito, com e sem garantia da União, e para celebração de convênios e contratos de repasse com a União, informe os valores apurados pelo Corpo Técnico para fins de instrução dos processos de Verificação da LRF, enquanto pendente a discussão dos mesmos no âmbito desta Corte de Contas, quando estes forem divergentes daqueles publicados pelos Poderes e Órgãos em seus respectivos Relatórios de Gestão Fiscal.

7. Dar ciência desta Decisão.

8. Determinar o arquivamento do presente processo após trânsito em julgado, depois de cumpridas as determinações realizadas, e após realizados todos os procedimentos administrativos de cobrança da multa aplicada por este Tribunal.

Decisão que dispensa o reexame de ofício, nos termos do art. 98, §4°, da Lei Complementar n. 202/2000, com redação da Lei Complementar n. 666/2015.

Publique-se na íntegra.

Florianópolis, 09 de março de 2016.

Cleber Muniz Gavi

Auditor Substituto de Conselheiro