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PARECER nº: |
MPTC/2639/2010 |
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PROCESSO nº: |
PDI-07/00017151 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de
Brusque |
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ASSUNTO: |
Formação de Autos
Apartados conforme decisão do Tribunal Pleno em sessão de 20/12/2006 relativo
ao exercício de 2005 |
DO
RELATÓRIO
Para exame e parecer deste Ministério Público Especial, o Processo epigrafado, que versa sobre acórdão proferido no Processo PCP 06/00363465, pelo Plenário do Tribunal de Contas, que determinou a autuação em separado do processo PDI 07/00017151, relativo ao Balanço Anual do exercício de 2005.
2. DA INSTRUÇÃO
Após
tramitação dos presentes autos em todas as suas fases preliminares no Tribunal
de Contas, incluindo análise dos órgãos técnicos, juntada de documentos e/os
esclarecimentos, a Diretoria de Controle dos Municípios, elaborou o Relatório
nº 05659/2008, fls. 410-439, e ao final, sugeriu ao Tribunal Pleno decida por
considerar irregulares na forma do art. 36, § 3º, “a”, da Lei Complementar nº
202/2000, os atos elencados nos itens
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas, analisando o Presente feito, e tudo mais
que dos autos consta passa a se manifestar, sobre as restrições apontadas pela
Instrução Técnica.
No item 1.1 do relatório de fls.
Destacamos que o
resultado orçamentário deficitário não é um fato contábil vedado pela
legislação. E nem poderia, pois se trata de um procedimento técnico necessário
para aplicar o superávit financeiro vindo de exercícios anteriores, como é o
caso em exame.
O que a lei veda, é a prática contínua do
desequilíbrio entre a receita e despesa, gerando insuficiência prolongada de
caixa para atender os compromissos da Administração, proporcionando com isso
prejuízos ao erário na medida que os fornecedores, sabendo que não recebem seus
créditos em dia, acabam agregando custos financeiros nos preços dos bens e
serviços fornecidos à Administração, sem contar o impacto que ele pode causar
na economia como um todo ao afetar os preços e gerar inflação.
Veja o que diz a
Lei 4.320/64 em seu artigo 48, “b” e o § 1º. do artigo 1º da LRF mencionado
pela instrução para fundamentar a restrição:
Art. 48 da Lei 4.320/64 – A fixação das cotas a que se refere o artigo
anterior atenderá aos seguintes objetivos:
a)
....
b)
Manter, durante o exercício, na
medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa
realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de
tesouraria.
§ 1º do art. 1º da LRF – A
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas.....
Como se vê, os dispositivos
utilizados pela instrução para fundamentar a restrição, exige o equilíbrio
entre receita e despesa em condições normais de administração e para assegurar
a suficiência de tesouraria frente aos compromissos assumidos.
Na Constituição
Federal, o Déficit de Execução Orçamentária está previsto no Artigo 167, § 3º,
ao admitir a abertura de créditos extraordinários para atender despesas
imprevisíveis e urgentes, como guerra, comoção interna ou calamidade pública,
pois esta modalidade de crédito adicional independe da existência de recursos
para ser aberto, conforme estabelecido no Artigo 44 da Lei 4.320/64.
Com o advento da
Lei Complementar nº 101/2001 – LRF, os orçamentos terão inclusive que reservar
recursos para os chamados riscos fiscais.
Mesmo assim, é
possível que os recursos reservados para riscos fiscais, pela sua natureza de
difícil quantificação, não sejam suficientes para atender, por exemplo, uma
situação de emergência ou calamidade pública, podendo neste caso, lançar mão do
recurso “crédito extraordinário” para atender despesas urgentes e inadiáveis
que colocam em situação de risco a população.
De outro lado, esse Tribunal de
Contas, assim como, os órgãos do Poder Judiciário, têm o dever de manter, na
medida do possível, a uniformização da sua jurisprudência.
Nesse caso, pode ser acolhida a
justificativa do Prefeito Municipal de Brusque, e, em assim sendo, sugere-se ao
nobre Relator que se aplique ao presente processo o mesmo entendimento que o
egrégio Plenário dispensou quando da emissão do Parecer Prévio nº
0208/2006, referente às contas do Município de Ouro Verde, cujo déficit de execução
orçamentária foi de 3,08% da receita arrecadada no exercício. Nesse mesmo
sentido, o Parecer Prévio nº 225/2006 referente à Prestação de Contas do exercício
de 2005 da Prefeitura Municipal de Itaiópolis, com déficit de execução
orçamentária de 2,19% da receita arrecadada no exercício, no qual o Tribunal de
Contas recomendou a aprovação das
contas examinadas.
A Instrução
Técnica, no item 1.2 do relatório de fls. 438, sugere aplicação de multa ao Sr.
Ciro Marçal Roza, em face do déficit de execução orçamentária da Unidade
Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$ 3.223.649,00, representando
4,71% da sua receita arrecadada ajustada no exercício em exame.
A cerca dessa restrição, o responsável apresenta quadro detalhado de todas as receitas por unidades gestoras, demonstrando que os valores de receita de despesa da Prefeitura apresentado no relatório, não estão corretos. Na apuração do resultado orçamentário do exercício da unidade Prefeitura vamos ter Receita Orçamentária de R$ 78.935.176,11 e Despesa Orçamentária de R$ 73.425.497,41, o que nos apresenta um Superávit Orçamentário de 5.509.228,70.
Pelo que deflui dos autos, há divergência entre os valores apresentados pelo responsável e o apurado pela Instrução Técnica.
Não obstante, cabe
ressaltar que a multa revela o seu forte caráter pedagógico e efetiva uma
justiça razoável em termos de contas públicas, pois a finalidade da norma é
coercitiva e punitiva, e a imputação é meio de inibir a repetição da falha –
fato gerador da sanção pecuniária, não se almejando um fim de conforto para o
destinatário. Sobre o caráter das sanções oriundas dos Tribunais de Contas,
ensina Ulisses Jacoby, in
verbis:
...as sanções diferenciam daquelas de competência exclusiva
dos poderes judiciário ou executivo... aproximam-se aqui, em sua essência, das
sanções impostas pelo Poder Público, ao particular em razão de infrações
administrativas (multas de trânsito, posturas municipais, meio ambiente,
embargos de obras ou atividades, restrições ao exercício de atividades, etc.) Destarte, poder-se-ia falar na adoção de alguns critérios, norteadores,
indicativos de uma
Desse modo, entendo que são plausíveis as justificativas apresentadas pelo responsável, o que a torna suficiente para descaracterizar a infração e a aplicação de multa sugerida pela Instrução Técnica no item 1.2, do relatório de fls. 438, haja vista, que se de fato houve o déficit de execução orçamentária no patamar de 4,71% de sua receita arrecadada, contudo entendo que esse valor pode ser considerado pequeno e incapaz de comprometer a execução orçamentária do exercício de 2005.
No que concerne a
sugestão para aplicação de multa ao Sr. Ciro Marçal Roza em face das
irregularidades descritas nos itens
A dosimetria limita o
poder discricionário do juiz, quando da aplicação da pena, ao emprestar-lhe um
quadro de referências técnicas racionalizadoras.
A Constituição
confere competência ao Tribunal de Contas de aplicar aos responsáveis, em caso
de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em
lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário. A lei que estabeleceu a multa não tratou da gradação,
tornando mais difícil o exercício do julgamento.
Adverte Manoel
Gonçalves Ferreira Filho que a Constituição prevê a aplicação de sanções, desde
que definidas em lei que, num ponto específico, já vem orientando o seu
conteúdo. De fato, a Constituição admite que a lei estipule multas, as quais
poderão ser proporcionais ao dano causado ao Erário. Como se sabe, a
não-proporcionalidade ao valor do dano poderá transfigurar-se em fonte de
enriquecimento não amparado pelo direito.
A falta de gradação,
por certo, pode representar afronta aos postulados da razoabilidade e proporcionalidade.
A tarefa passada ao
julgador, de gradação da multa no momento da aplicação, impõe uma constante reflexão
quanto ao que deve ser considerado como grave ou menos grave. Alguns critérios
do direito penal poderão orientar o julgador nessa tarefa considerando, ainda,
que estão presentes no processo administrativo federal.
A Lei nº 9.784/1999,
que repetiu a previsão da Lei nº 70.235/1972, consagra o princípio da
proporcionalidade. No art. 128, incorporou o princípio geral de que a aplicação
de penalidade será graduada em função da natureza e gravidade da infração
cometida, dos danos dela derivados, das circunstâncias agravantes ou atenuantes
e dos antecedentes funcionais.
Com efeito, considerando que as
irregularidades apontadas pela Área Técnica não causou dano ao erário, entendo
que as mesmas podem ser consideradas falhas de
natureza formal, podendo ser considerada como erro formal, sendo passível
apenas, de recomendação, uma vez que não se pode considerar como grave,
tais inobservâncias.
Ante
o exposto, este Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na
competência que lhe é conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei
Complementar nº 202/2000, ao apreciar a documentação que compõe os autos, manifesta-se
pelo conhecimento dos relatórios por considerar regulares com ressalva na forma
do art. 18, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000, os atos descritos nos
itens
É o parecer.
Florianópolis, 29 de abril de 2010.
zas