PARECER nº:	MPTC/14975/2012
PROCESSO nº:	PCP 12/00116540
ORIGEM:	Prefeitura Municipal de Santo Amaro da Imperatriz
INTERESSADO:
ASSUNTO:	Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2011

Trata-se de Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Santo Amaro da Imperatriz - SC, relativa ao exercício de 2011.

Foram juntados os documentos relativos à prestação de contas em comento às fls. 2-717.

A Diretoria de Controle dos Municípios apresentou relatório técnico (fls. 719-739v, anexo de fl. 740 e apêndice de fls. 740v-742) identificando, ao final, a ocorrência das seguintes restrições:

9.1 RESTRIÇÃO DE ODEM CONSTITUCIONAL

9.1.1 Disponibilidades Financeiras registradas em Banco não oficial (Banco Bradesco S/A – FUNDEB – 20.450-1), conforme dados do Sistema e-Sfinge, caracterizando afronta ao disposto no artigo 164, § 3º da CF/88.

9.2 RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL

9.2.1 Despesas com Manutenção e Desenvolvimento da educação básica no valor de R$ 4.640.811,19, equivalendo a 94,51% (menos que 95%) dos recursos do FUNDEB, gerando aplicação a menor no valor de R$ 24.165,60, em descumprimento ao artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 2).

9.2.2 Ausência de remessa do Parecer do Conselho do FUNDEB, em desacordo com o artigo 27, da Lei nº 11.494/07.

9.2.3 Realização de despesas, após o primeiro trimestre de 2011, com recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior no valor de R$ 33.911,44, mediante a abertura de crédito adicional, em descumprimento ao estabelecido no § 2º do artigo 21 da Lei nº 11.494/2007 (item 5.2.2, limite 3).

9.2.4 Atraso na remessa do Relatório de Controle Interno referente ao 6º bimestre, em desacordo aos artigos 3º e 4º da Lei Complementar nº 202/2000 c/c artigo 5º, § 3º da Resolução nº TC-16/94, alterada pela Resolução nº TC-11/2004.

9.2.5 Divergência, no valor de R$ -42.000,00, entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada – Anexo 11 (R$ 38.910.261,10) e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge – Módulo Planejamento (R$ 38.952.261,10), caracterizando afronta aos artigos 75, 90 e 91 da Lei nº 4.320/64 (Quadros 2 e 6).

9.2.6 Divergência, no valor de R$ 2.018.277,68, entre o Resultado Patrimonial apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais – Anexo 15 (R$ 2.269.105,79) e o Saldo Patrimonial do exercício corrente, apurado no Balanço Patrimonial – Anexo 14, (R$ 14.489.824,97), deduzido o Saldo Patrimonial do exercício anterior (R$ 10.202.441,50), em afronta aos artigos 104 e 105 da Lei nº 4.320/64.

9.2.7 Divergência, no valor de R$ 100,00, apurada entre a variação do saldo patrimonial financeiro (R$ -1.285.324,39) e o resultado da execução orçamentária - Déficit (R$ 1.300.251,66), considerando o cancelamento de restos a pagar de R$ 15.027,27, em afronta ao artigo 102 da Lei nº 4.320/64.

9.2.8 Divergência, no valor de R$ 54.503,11, entre o saldo da Dívida Ativa apurada a partir da Demonstração das Variações Patrimoniais – Anexo 15 (R$ 14.862.283,56) e o constante do Balanço Patrimonial – Anexo 14 da Lei nº 4.320/64 (R$ 14.807.780,45), caracterizando afronta aos artigos 85 e 105 da referida Lei (Quadros 5 e 10).

O Relator exarou despacho à fl. 743, determinando a abertura de prazo para manifestação do responsável pela Prefeitura Municipal de Santo Amaro da Imperatriz, especialmente diante das irregularidades descritas nos itens 9.1.1 e 9.2.1 da conclusão do relatório de instrução.

O responsável apresentou justificativa e documentação às fls. 746-769.

A Diretoria de Controle dos Municípios, após a juntada dos documentos de fls. 771-786, apresentou novo relatório técnico (fls. 788-813v, anexo de fl. 814 e apêndice de fls. 814v-816) e, ao analisar as informações prestadas pelo responsável, excluiu a restrição descrita no item 9.1.1, mantendo as demais irregularidades.

Após análise de toda a documentação dos autos e do Relatório Técnico, esta Procuradoria constatou que foram obtidos os seguintes dados relativos aos pontos de controle realizados pela instrução.

1. Análise da Gestão Orçamentária

Com relação à análise da gestão orçamentária do Município, destaca-se que o confronto entre a receita arrecadada e a despesa realizada resultou no superávit de execução orçamentária da ordem de R$ 1.735.457,00, correspondendo a 5,35% da receita arrecadada.

Salienta-se que a receita arrecadada do exercício em exame atingiu o montante de R$ 32.446.363,16, equivalendo a 97,44% da receita orçada.

Aponta-se, ainda, que foram realizadas audiências públicas para elaboração e discussão dos Projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, em cumprimento ao disposto no art. 48, da Lei Complementar n. 101/2000.

2. Análise da Gestão Patrimonial e Financeira

No que tange à análise da gestão patrimonial e financeira do Município, destaca-se que o confronto entre o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro do exercício encerrado resulta em Superávit Financeiro de R$ 59.831,46, cumprindo-se, assim, o princípio do equilíbrio de caixa exigido pelo art. 48, alínea “b”, da Lei n. 4.320/64, e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Salienta-se que, em relação ao exercício anterior, ocorreu variação negativa de R$ 1.285.324,39, passando de um Superávit de R$ 1.345.155,85 para um Superávit de R$ 59.831,46.

3. Análise do cumprimento de limites

Normas constitucionais e legais estabelecem limites mínimos para aplicação de recursos nas áreas da Saúde e da Educação, assim como limites máximos para despesas com pessoal.

Na área da Saúde, observa-se que foi aplicado, em ações e serviços públicos de saúde para o exercício de 2011, o montante de R$ 3.478.445,76, correspondente ao percentual de 17,40% da receita com impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 15% estipulado no art. 77, inciso III e § 4º, do ADCT, à luz do art. 198, da CRFB/88.

Por sua vez, na área da Educação, observa-se que foi aplicado, em gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino para o exercício de 2011, o montante de R$ 5.869.724,09, correspondente ao percentual de 29,37% da receita com impostos, incluindo transferências, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 25% estipulado no art. 212, caput, da CRFB/88.

Também na área da Educação, com relação ao FUNDEB, observa-se que foi aplicado, na remuneração dos profissionais do magistério para o exercício de 2011, o montante de R$ 4.595.966,63, correspondente ao percentual de 93,59% dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este superior, portanto, ao limite mínimo de 60% estipulado no art. 60, XII, do ADCT, c/c o art. 22, da Lei n. 11.494/07.

Igualmente no que toca ao FUNDEB, observou-se primeiramente que fora aplicado, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica para o exercício de 2011, o montante de R$ 4.640.811,19, correspondente ao percentual de 94,51% dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este inferior, portanto, ao limite mínimo de 95% estipulado no art. 21, da Lei n. 11.494/07, caracterizando o descumprimento da referida norma legal.

O responsável, às fls. 746-747, argumentou no sentido de que, na verdade, o Município aplicou, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica, 101,32% dos recursos do FUNDEB, tendo a instrução, com razão – como será debatido na conclusão deste parecer –, mantido o apontamento inicial, conforme os esclarecimentos constantes às fls. 791-792, concluindo-se que o Município aplicou, em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica para o exercício de 2011, o valor de R$ 4.640.811,19, correspondente ao percentual de 94,51% dos recursos oriundos do FUNDEB, percentual este inferior, portanto, ao limite mínimo de 95% estipulado no art. 21, da Lei n. 11.494/07, caracterizando o descumprimento da norma legal em questão.

Ainda quanto ao FUNDEB, observa-se que o Município procedeu a abertura de crédito adicional no 1º trimestre do exercício imediatamente subsequente; utilizou, entretanto, o saldo anterior dos recursos do fundo, no valor de R$ 33.911,44, somente após o 1º trimestre, descumprindo, portanto, o mandamento estipulado no art. 21, § 2º, da Lei n. 11.494/07, o qual determina a abertura de tal crédito adicional, durante o 1º trimestre, para a utilização da totalidade do saldo remanescente.

Por seu turno, no que tange aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Município gastou 46,86% do total da receita corrente líquida em despesas com pessoal no exercício de 2011, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 60% estipulado no art. 169 da CRFB/88, e regulamentado pela Lei Complementar n. 101/2000.

Também com relação aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Executivo do Município gastou 45,14% do total da receita corrente líquida em despesas com seu pessoal no exercício de 2011, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 54% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar n. 101/2000.

Finalmente, ainda com relação aos limites máximos para despesas com pessoal, observa-se que o Poder Legislativo do Município gastou 1,72% do total da receita corrente líquida em despesas com seu pessoal no exercício de 2011, percentual este inferior, portanto, ao limite máximo de 6% estipulado no art. 20, inciso III, alínea “a”, da Lei Complementar n. 101/2000.

4. Controle Interno

Inicialmente, cumpre esclarecer que a exigência de manutenção do sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal é de caráter constitucional, consoante preceitua a CRFB/88, nos seguintes dispositivos:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Por sua vez, a Constituição do Estado de Santa Catarina possui disposição semelhante nos seguintes verbetes:

Art. 58. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da administração pública, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 62. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Estado;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e outras garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O art. 60, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, detém redação idêntica ao último dispositivo transcrito, tendo tal diploma, em seu art. 119, com redação determinada pela Lei Complementar Estadual n. 246/2003, estipulado o final do exercício de 2003 como prazo para organização desses sistemas de controle interno.

Neste contexto, a Resolução n. TC-06/2001, além de também possuir dispositivo com redação idêntica (art. 128), regulamentou a elaboração do relatório do Órgão Central do sistema de controle interno municipal, consoante os seguintes dispositivos:

Art. 3º O órgão de Controle Interno competente encaminhará ou colocará à disposição do Tribunal, em cada exercício, por meio de acesso a banco de dados informatizado, o rol de responsáveis e suas alterações, com a indicação da natureza da responsabilidade de cada um, além de outros documentos ou informações necessários, na forma prescrita em instrução normativa.

Art. 82. O Tribunal apreciará as contas prestadas anualmente pelo Prefeito, às quais serão anexadas as do Poder Legislativo, mediante parecer prévio, separadamente, a ser elaborado antes do encerramento do exercício no qual foram prestadas.

Art. 83. As contas prestadas anualmente pelo Prefeito, até o dia 28 de fevereiro do exercício seguinte, consistirão no Balanço Geral do Município e no relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que trata o art. 120, § 4º, da Constituição Estadual.

Art. 84. O relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo que acompanha as Contas do Governo Municipal deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos:

I - considerações sobre matérias econômica, financeira, administrativa e social relativas ao Município;

II - descrição analítica das atividades dos órgãos e entidades do Poder Executivo e execução de cada um dos programas incluídos no orçamento anual, com indicação das metas físicas e financeiras previstas e das executadas;

III - observações concernentes à situação da administração financeira municipal;

IV - análise da execução dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas em que o Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a Voto;

V - balanços e demonstrações da posição financeira e patrimonial do Governo Municipal nas entidades da administração indireta e nos fundos da administração direta;

VI - execução da programação financeira de desembolso;

VII - demonstração da dívida ativa do Município e dos créditos adicionais abertos no exercício;

VIII - notas explicativas que indiquem os principais critérios adotados no exercício, em complementação às demonstrações contábeis;

IX - informações sobre as atividades inerentes ao Poder Legislativo relativas à execução dos respectivos programas incluídos no orçamento anual.

Por seu turno, a Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004, também dispõe sobre o assunto, ao regulamentar a remessa do referido relatório do Órgão de controle interno do Município.

Portanto restou devidamente positivada a questão da organização de sistema de controle interno, seja no âmbito constitucional, legal ou regulamentar.

Assim, a inexistência ou deficiência de controle interno afronta dispositivos constitucionais, legais e regulamentares que impõem expressamente tal obrigação, cuja inobservância acarreta a violação de deveres essenciais do Administrador, no sentido de atuar com cautela e compromisso na utilização dos recursos públicos, com vistas a evitar o mau uso do erário.

Veja-se, inclusive, a importância do controle interno destacada no XII Ciclo de Estudos de Controle Público da Administração Municipal, editado por esse Tribunal de Contas, onde se lê, à p. 301:

O Sistema de Controle Interno deve funcionar como guardião do patrimônio público, vigiando permanentemente as ações ou atos expedidos pela administração que venham a ocasionar perda, desperdício ou desvio do propósito primordial e norteador da administração pública que é o interesse público.

Desta forma, deverá emitir relatórios consistentes e circunstanciados que propiciem aos gestores uma visão gerencial e de planejamento das ações, metas e objetivos a serem alcançados.

Destaca-se, portanto, o fato de que deficiências relacionadas à atuação do controle interno são consideradas falhas gravíssimas, sendo tal tipo de irregularidade passível de emissão de parecer prévio recomendando a rejeição das contas prestadas por Prefeitos, à luz do art. 9º, inciso XI, da Decisão Normativa n. TC-06/2008:

Art. 9º As restrições que podem ensejar a emissão de Parecer Prévio com recomendação de rejeição das contas prestadas pelo Prefeito, dentre outras, compõe o Anexo I, integrante desta Decisão Normativa, em especial as seguintes:

[...]

XI – CONTROLE INTERNO – Ausência de efetiva atuação do Sistema de Controle Interno demonstrado no conteúdo dos relatórios enviados ao Tribunal de Contas, ou em auditoria in loco.

No presente caso, observa-se que a Lei Municipal n. 27/03 instituiu o Órgão de Controle Interno do Município de Santo Amaro da Imperatriz, tendo como responsável o Sr. Marlon Campos (ato de nomeação em 05/01/2009), sendo remetido a esse Tribunal de Contas um dos relatórios bimestrais de controle interno com atraso (6º bimestre), em descumprimento aos arts. 3º e 4º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c o art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004.

Salienta-se, ainda, o fato de nos relatórios bimestrais constarem informações sobre o desempenho orçamentário e financeiro do ente e a verificação do cumprimento dos limites legais e constitucionais para aplicação de recursos, além de informações sobre as alterações orçamentárias ocorridas, evolução do estoque da dívida ativa, realização de audiências públicas, avaliação do cumprimento das metas bimestrais de arrecadação e limitação de empenho, controle da destinação de recursos da alienação de ativos e, finalmente, acerca da confirmação da remessa de dados do Sistema e-Sfinge.

Sob uma ótica geral, pode-se concluir que não há graves falhas relacionadas com a atuação do controle interno do Município que possam ensejar a rejeição das contas em análise.

5. Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (FIA)

Após um legado de abandono aos outrora chamados menores, a CRFB/88 claramente prestigiou a defesa dos direitos da criança e do adolescente, especialmente a partir da adoção expressa do princípio da prioridade absoluta, constante de seu art. 227, caput, in verbis:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (GRIFEI).

A fim de efetivar tais garantias, surge o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), cujo art. 88, incisos II e IV, da seguinte maneira dispõe:

Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

Assim, restou prevista a criação de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e a manutenção de Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, respectivamente, como diretrizes da política de atendimento do ECA – tudo para garantir a efetividade do princípio constitucional da prioridade absoluta e do princípio da proteção integral da criança e do adolescente.

O próprio ECA e a Resolução do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) n. 105/2005 determinam a maneira de atuação do Fundo em questão, responsável por assegurar ações de atendimento a crianças e adolescentes em áreas prioritárias por meio de receita vinculada aos seus objetivos e a sua finalidade, sendo a forma de aplicação dos recursos determinada pelos Conselhos Municipais. Neste sentido, há a elaboração do Plano de Ação e a posterior aprovação do Plano de Aplicação realizada anualmente, o que operacionaliza a atuação do referido Fundo.

Importante também trazer os Prejulgados desse Tribunal de Contas que tratam do referido fundo.

Prejulgado n. 1832:

1. O Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente, instituído em cada ente da Federação, tem por objetivo receber recursos e realizar despesas para a consecução dos objetivos pretendidos pelo art. 227 da Constituição da República e pela Lei nº 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente.

2. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é órgão paritário, com metade de seus membros representantes do Poder Público e a outra metade da sociedade civil, instituído em cada ente da Federação, com o objetivo de proporcionar condições de implementação dos direitos e garantias das crianças e dos adolescentes, devendo, além de outras atribuições, gerir o Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente.

3. Os recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente devem ser empregados exclusivamente em programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente.

4. A definição das despesas que podem ser custeadas com recursos do Fundo de Direitos da Criança e do Adolescente cabe ao seu gestor, a quem compete avaliar, no momento da autorização da despesa, se o objeto do gasto está inserido nos programas, projetos e atividades de proteção sócio-educativos voltados ao atendimento da criança e do adolescente, bem como se está em conformidade com os critérios de utilização dos recursos do Fundo fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Prejulgado n. 1681:

1. Conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei nº 8069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente, os critérios de utilização dos recursos do fundo, tanto daqueles oriundos de doações ou deduções do imposto de renda, quanto dos provenientes de repasses de entes públicos, devem ser fixados pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, através de plano de aplicação.

2. A administração dos recursos é tarefa exercida pelo órgão público designado pelo Chefe do Poder Executivo para a execução orçamentária e contábil do fundo.

3. O Conselho vai dizer o quanto de recursos será destinado para tal programa de atendimento e o órgão público irá proceder à liberação e ao controle dos valores dentro das normas legais e contábeis.

No presente caso, observa-se que a despesa do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente representa 0,13% da despesa total realizada pela Prefeitura Municipal.

Também foi verificado que a nominata e os atos de posse dos Conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente estão devidamente acostados aos autos (fls. 638 e 665-676).

Constatou-se, ainda, que houve a elaboração do Plano de Ação, todavia, não houve a devida remessa do Plano de Aplicação, sendo que ambos deveriam ter sido elaborados e aprovados pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente, caracterizando-se o descumprimento do art. 260, § 2º, do ECA, c/c o art. 1º, da Resolução do CONANDA n. 105/2005.

Por fim, observa-se que a remuneração dos Conselheiros Tutelares foi paga com recursos do Fundo Municipal de Assistência Social, consoante as informações de fls. 677 e 810 e os documentos de fls. 678-683.

6. Transparência da gestão fiscal

Seguindo a tendência cada vez mais inexorável de produção e divulgação sistemática de informações da administração pública, a Lei Complementar n. 131/09 incrementou a questão da transparência no art. 48, da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

A referida Lei Complementar n. 131/09, além de determinar tal redação à Lei de Responsabilidade Fiscal, dispôs sobre o prazo para a administração direta adequar-se a estas novas regras, ao incluir o art. 73-B, na Lei Complementar n. 101/00:

Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A:

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes;

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes.

Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo.

Por sua vez, o Decreto Federal n. 7.185/2010 regulamentou as mencionadas inovações, estabelecendo um padrão mínimo de qualidade necessário para assegurar a tão almejada transparência da gestão fiscal.

Especificamente com relação ao Município de Santo Amaro da Imperatriz, já que sua população estimada é de 20.082 habitantes, o cumprimento das novas determinações de transparência da gestão fiscal será obrigatório somente a partir do exercício de 2013, destacando-se o fato de a Área Técnica ter constatado que o Município em comento já possui em meios eletrônicos a divulgação de informações sobre a execução orçamentária e financeira.

7. Inconsistências contábeis e outras restrições

A Unidade Técnica apontou quatro inconsistências contábeis (fls. 812-812v), relacionadas, em síntese, com divergências entre os créditos autorizados constantes do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada e o apurado através das informações enviadas via Sistema e-Sfinge, entre o Resultado Patrimonial apurado na Demonstração das Variações Patrimoniais e o Saldo Patrimonial do exercício corrente, entre a variação do saldo patrimonial financeiro e o resultado da execução orçamentária, e entre o saldo da Dívida Ativa apurada a partir da Demonstração das Variações Patrimoniais e o constante do Balanço Patrimonial.

A instrução, também, sublinhou a realização de despesas após o primeiro trimestre de 2011, com os recursos do FUNDEB remanescentes do exercício anterior, mediante a abertura de crédito adicional, em afronta ao art. 21, § 2º, da Lei n. 11.494/07.

A Área Técnica assinalou, ainda, a ausência de remessa do parecer do Conselho do FUNDEB, em afronta ao art. 27, da Lei n. 11.494/07.

Como já visto no item 4. deste parecer, a Unidade Técnica destacou o atraso na remessa de um dos relatórios bimestrais de controle interno, em desconformidade aos arts. 3º e 4º, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c o art. 5º, § 3º, da Resolução n. TC-16/1994, com redação dada pela Resolução n. TC-11/2004.

Por fim, a instrução havia inicialmente apontado a existência de disponibilidades financeiras registradas em banco não oficial, conforme dados do Sistema e-Sfinge, o que caracterizaria afronta ao disposto no artigo 164, § 3º da CRFB/88, restrição esta que fora sanada a partir da justificativa do responsável (fl. 746), porquanto as despesas arcadas a partir do banco não oficial, diante de sua natureza de despesas liquidadas (fls. 771-786), não seriam consideradas como disponibilidade de caixa, à luz dos esclarecimentos da área técnica às fls. 790v-791.

8. Conclusão

Da análise das informações apresentadas nestes autos e do relatório técnico, tem-se que o responsável pela Unidade Gestora não apresentou justificativas suficientes para elidir uma das irregularidades detectadas pela instrução, referente ao descumprimento do art. 21, da Lei n. 11.494/07, cujo teor impõe a aplicação do limite mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica.

Esta restrição é considerada gravíssima, a ponto de ensejar a rejeição das contas apresentadas, conforme jurisprudência consolidada dessa Corte de Contas expressamente consignada no art. 9º, inciso VIII, da Decisão Normativa n. TC-06/2008, in verbis:

Art. 9º As restrições que podem ensejar a emissão de Parecer Prévio com recomendação de rejeição das contas prestadas pelo Prefeito, dentre outras, compõe o Anexo I, integrante desta Decisão Normativa, em especial as seguintes: [grifei]

[...]

VIII – DESPESA. FUNDEB. Despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica no valor de R$...., equivalendo a ....% (menos que 95%) dos recursos oriundos do FUNDEB, gerando aplicação a menor no valor de R$.... (Lei nº 11.494/2007, art. 21).

Em suas justificativas (fl. 747), o responsável tenta demonstrar que o Município aplicou na manutenção e desenvolvimento da educação básica 101,32% dos recursos oriundos do FUNDEB, apresentando para este intento um quadro de apuração, demonstrativos dos recursos recebidos e relação de empenhos realizados, conforme os documentos de fls. 757-769.

Todavia, conforme apontado pela instrução nos esclarecimentos de fls. 791-792, os argumentos do responsável abrangem tão somente os dados referentes à execução orçamentária, olvidando-se do seu cotejo com os dados da execução financeira, mormente se considerando as divergências encontradas na análise de tais dados.

Salienta-se que é este o exame que deve ser feito na análise da aplicação dos recursos do FUNDEB, isto é, apurar a totalidade dos recursos auferidos no exercício (R$ 4.910.501,88, valor do qual o responsável não diverge) e abater o saldo existente na conta do FUNDEB ao final do exercício (R$ 401.360,52), acrescentando ao resultado as despesas inscritas em restos a pagar, operação esta que resulta no montante de R$ 4.640.811,19 (consoante a apuração de fl. 740), não se tratando, assim, da simples soma das despesas empenhadas e pagas conforme os dados da execução orçamentária, o que acaba por considerar o que fora pago com outras fontes de recursos que não o FUNDEB, maculando a devida análise de aplicação dos recursos do fundo em comento.

Neste contexto, necessário frisar a importância dos investimentos na educação e do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – o qual substituiu o antigo FUNDEF (restrito ao ensino fundamental), a partir da Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006.

Cumprir os ditames básicos da CRFB/88 e da Lei 11.494/07, a qual regulamentou o fundo, é a ação mínima dos gestores municipais no que se relaciona aos investimentos quantitativos na educação, isso sem falar no abandonado aspecto qualitativo, já que atualmente no País

o que mais profundamente estigmatiza a educação básica é a perda de qualidade, em contínuo declínio, ano a ano, e acentuada na última década. Os sistemas de avaliação, aprimorados ao longo do tempo, postos em prática regularmente, de alguns anos para cá, põem a descoberto essa triste e constrangedora realidade. Em parte, agravada pela atenção maior que tem sido dada ao fazer crescer o atendimento quantitativo do ensino público. Mas que não mais pode manter-se relegada a um segundo plano.[1]

A propósito, a inobservância do que determina a legislação em questão (art. 21, da Lei n. 11.494/07) é irregularidade gravíssima, porquanto mesmo quando cumpridos os limites mínimos estipulados em Lei, o Brasil segue em situação precária no que se refere à educação, consoante inclusive o mais recente relatório da UNESCO sobre o tema, o “Education for All Global Monitoring Report 2012”[2], no qual o País nem sequer aparece no ranking dos 120 primeiros colocados, sendo que, na edição de 2011[3], ocupava a 88ª colocação de tal ranking da educação, atrás de países como Paraguai, Namíbia e Botswana.

Este estudo abrange as ações de cada nação na ampliação da educação infantil, na universalização do ensino primário, no combate das desigualdades de gênero na educação e na melhoria de sua qualidade, dentre outros aspectos, por meio do cálculo do chamado EDI (EFA Development Index, o Índice de Desenvolvimento do Programa Educação Para Todos).

E com relação ao índice apresentado pelo Município de Santo Amaro da Imperatriz (94,51%), é importante frisar que o percentual para manutenção e desenvolvimento da educação básica constante no art. 21, da Lei n. 11.494/07, é o mínimo exigível.

Portanto é o menor quantitativo que entendeu o legislador ser o minimamente razoável para se tentar garantir a prestação de qualidade (também mínima) na educação básica.

Assim, entendo que, independentemente do montante que representa o descumprimento da norma, o fato concreto é que o gestor não conseguiu sequer cumprir essa menor porção que deveria ser necessariamente destinada ao ensino e, nesse passo, não importa o quanto maior ou menor for a dita violação, o que releva verificar é se ela realmente existiu ou não.

Ressalto que a adoção desse raciocínio quantitativo pode gerar situações de infração ao princípio da equidade, pois, na ausência de um parâmetro legal que assegure uma margem de segurança para se aferir a gravidade do descumprimento, tal apreciação fica ao mero alvitre do julgador, o que evidentemente poderá gerar decisões antagônicas para situações similares, pois o que pode não ser uma irregularidade grave para uns, pode o ser para outros.

Por todas as razões expostas, entendo que as contas em questão não podem ser tidas como boas e opino, ao final, pela emissão de parecer propondo a sua rejeição.

E considerando que as restrições apontadas nos itens 9.1.2 e 9.1.3 da conclusão do último relatório de instrução podem configurar grave infração à norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, devendo constar, na conclusão do parecer prévio, a determinação para formação de autos apartados para fins de exame desses atos de gestão.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:

1. pela emissão de parecer recomendando à Câmara Municipal a REJEIÇÃO das contas da Prefeitura Municipal de Santo Amaro da Imperatriz, relativas ao exercício de 2011;

2. pela DETERMINAÇÃO para formação de autos apartados com vistas ao exame dos atos descritos nos itens 9.1.2 e 9.1.3 do relatório de instrução;

3. pela DETERMINAÇÃO para formação de autos apartados para exame do ato referente à ausência de remessa do Plano de Aplicação referente ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, em descumprimento do art. 260, § 2º, do ECA, c/c o art. 1º da Resolução do CONANDA n. 105/2005;

4. pela RECOMENDAÇÃO para que sejam adotadas providências visando à correção das deficiências de natureza contábil e das irregularidades constantes do capítulo 9 do relatório técnico (item 7 deste parecer), bem como para que não haja reincidência no atraso da remessa de relatórios de controle interno;

5. pela REMESSA DE INFORMAÇÕES ao Ministério Público Estadual para ciência dos fatos e adoção de providências que entender cabíveis, considerando as disposições da Lei n. 8.429/92, em face das omissões do Poder Executivo relatadas nestes autos, sobretudo no que tange à realização de despesas com a manutenção e o desenvolvimento da educação básica.

Florianópolis, 6 de dezembro de 2012.

Cibelly Farias

Procuradora

[1] CALLEGARI, César (organizador). O FUNDEB e o financiamento da educação pública no Estado de São Paulo. 5 ed. São Paulo: IBSA, 2010, p. 189.