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Parecer
nº: |
MPC/35.777/2015 |
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Processo
nº: |
RLA 11/00198579 |
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Origem: |
Município de Florianópolis |
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Assunto: |
Auditoria em
Licitações e Contratos para concessão de uso de imóveis vigentes no Município
de Florianópolis |
Trata-se de auditoria
realizada na Prefeitura Municipal de Florianópolis, tendo por escopo analisar,
por amostragem, as concessões de imóveis cedidos a particulares.
O caderno processual
iniciou-se com ofício encaminhado pelo TCE/SC ao Prefeito Municipal de
Florianópolis à época, Sr. Dário Elias Berger, informando acerca da realização
de auditoria (fl. 03).
Efetuada a matriz de
planejamento (fls. 17-34), a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações
requisitou documentos à Unidade Gestora, relativos ao Centro de Abastecimento
(CEASINHA) e ao Mercado Público, ambos localizados no bairro Estreito (fls.
27-28).
Atendendo à solicitação,
encaminharam-se as informações de fls. 29-33 e os documentos de fls. 36-88.
Ao efetuar a análise dos
autos, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações exarou o relatório
nº 277/2011, com a seguinte conclusão (fls. 89-128):
Diante
do exposto, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações sugere ao
Exmo. Sr. Relator:
3.1. Conhecer do Relatório de Auditoria realizada
na Prefeitura Municipal de Florianópolis, com abrangência sobre contratos de
concessão de uso de imóveis vigentes no Município, para considerar irregulares
as concessões de uso dos imóveis correspondentes ao Mercado do Estreito e ao
CEASINHA do Estreito, em atendimento ao disposto no art. 36, § 2º, “a”, da Lei
Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, em
razão dos achados relacionados na conclusão deste relatório.
3.2. Determinar a Audiência do Sr. Dário Elias
Berger, nos termos do art. 29, § 1º, da Lei Complementar nº 202, de 15 de
dezembro de 2000, para, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento
desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, b, do mesmo diploma legal c/c o
art. 124 do Regimento Interno (Resolução nº TC-06, de 28 de dezembro de 2001),
apresentar alegações de defesa acerca das seguintes irregularidades:
3.2.1. Ausência de controle e
fiscalização a respeito de imóveis cedidos a terceiros, que resultou em
modificação na sua utilização, com repasse e consequente cobrança de aluguel
por parte dos concessionários, em desacordo com o art. 67 da Lei Federal nº
8.666/93 e no art. 9º, incisos I e XIV, da Lei Orgânica do Município (itens 2.3.1 e
2.4.1deste Relatório);
3.2.2. Ausência de termo de
imissão de posse de uso dos imóveis, em desacordo com o art. 15 da Lei Orgânica
Municipal, caracterizando ainda, o descumprimento ao caput e inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, e ao caput do art. 3º da Lei Federal nº
8.666/93 Citar irregularidade
e norma infringida, (itens 2.3.2 e 2.4.2 deste Relatório);
3.2.3. Concessão de uso de
imóveis por prazo indeterminado em desacordo com o art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição
Federal, e art. 3º, caput, e art. 57,
§3º, ambos da Lei Federal 8.666/93 (item 2.3.3 deste
Relatório);
3.2.4. Concessão de imóveis sem
processo administrativo, licitatório, contratos e aditivos, em desacordo com o
art. 15 da Lei Orgânica do Município, bem como ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e art. 2º, caput,
da Lei Federal nº 8.666/93 (itens 2.3.4 e 2.4.3 deste Relatório);
3.2.5. Ausência de regulamentação
e cobrança em relação aos imóveis cedidos a terceiros, caracterizando
descumprimento ao art. 37, caput e
inciso XXI, da Constituição Federal, e art. 3º, caput, da Lei Federal nº 8.666/93 (itens
2.3.5 e 2.4.4 deste Relatório);
3.2.6. Necessidade de
regularização da utilização do terreno para o funcionamento de um mercado
público no município de Florianópolis junto à União, a quem pertence os terrenos de marinha, nos termos da Lei Federal nº
9.636, de 15/05/1998 (item 2.3.6 do presente Relatório);
3.3. Dar ciência deste Relatório, do
voto do Relator e da Decisão, ao Sr. Dário Elias Berger, Prefeito Municipal de
Florianópolis, e à Prefeitura Municipal de Florianópolis, bem como ao Controle
Interno e à Assessoria Jurídica do Órgão.
Determinada a realização do
ato processual (fl. 128), o Sr. Dário Elias Berger apresentou suas
justificativas às fls. 137-138 e juntou os documentos de fls. 139-164.
Efetuada a análise das
justificativas apresentadas, a área técnica, sob o relatório de nº
517/2012, manifestou-se pela realização de determinação à Prefeitura Municipal
de Florianópolis, para que no prazo de 180 dias adotasse providências para
regularizar os apontamentos restritivos levantados (fls. 178-188).
O Ministério Público de Contas, por sua vez, entendeu
que os autos deveriam ser convertidos em tomada de contas especial (fls.
189-196).
Em sequência, o Tribunal Pleno proferiu a
seguinte decisão (fl. 200):
O
TRIBUNAL PLENO, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts.
59 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000,
decide:
6.1. Assinar o prazo de 30 (trinta) dias, com
fundamento no art. 59, IX, da Constituição Estadual, a contar da data da
publicação desta Decisão no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal de Contas,
para que a Prefeitura Municipal de Florianópolis adote as providências
necessárias com vistas ao exato cumprimento da lei, comprovando-as a este
Tribunal, relativamente às restrições a seguir relacionadas:
6.1.1.
Ausência de controle e fiscalização a respeito de imóveis cedidos a terceiros,
que resultou em modificação na sua utilização, com repasse e consequente
cobrança de aluguel por parte dos concessionários, em desacordo com os arts. 67
da Lei n. 8.666/93 e 9°, I e XIV, da Lei Orgânica do Município (itens 2.3.1 e
2.4.1 do Relatório DLC n. 277/2011);
6.1.2.
Ausência de termo de imissão de posse de uso dos imóveis, em desacordo com o
art. 15 da Lei Orgânica Municipal, caracterizando ainda, o descumprimento ao
caput e inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, e ao caput do art. 3° da
Lei n. 8.666/93 (itens 2.3.2 e 2.4.2 do Relatório DLC);
6.1.3.
Concessão de uso de imóveis por prazo indeterminado, em desacordo com os arts.
37, caput e XXI, da Constituição Federal, 3°, caput, e 57, §3°, da Lei n.
8.666/93 (item 2.3.3 do Relatório DLC);
6.1.4.
Concessão de imóveis sem processo administrativo, licitatório, contratos e
aditivos, em desacordo com o art. 15 da Lei Orgânica do Município, bem como aos
arts. 37, XXI, da Constituição Federal e 2°, caput, da Lei n. 8.666/93 (itens
2.3.4 e 2.4.3 do Relatório DLC);
6.1.5.
Ausência de regulamentação e cobrança em relação aos imóveis cedidos a
terceiros, caracterizando descumprimento aos arts. 37, caput e XXI, da
Constituição Federal, e 3°, caput, da Lei n. 8.666/93 (itens 2.3.5 e 2.4.4 do
Relatório DLC);
6.1.6.
Necessidade de regularização da utilização do terreno para o funcionamento de
um mercado público no município de Florianópolis junto à União, a quem pertence
os terrenos de marinha, nos termos da Lei n. 9.636/98 (item 2.3.6 do Relatório
DLC).
6.2.
Que a Unidade Gestora se abstenha de consignar, nos futuros editais de
licitação que versem sobre objeto similar ao tratado nos presentes autos, as
irregularidades identificadas no presente processo e arroladas no item 6.1
desta deliberação.
6.3.
Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam,
bem como do Relatório de Instrução DLC n. 517/2012, à Prefeitura Municipal de
Florianópolis, ao Controle Interno e à Assessoria Jurídica daquele Município, e
ao Ministério Público de Santa Catarina - Procuradoria Geral de Justiça, para
conhecimento.
Transcorrido o prazo, a Diretoria de Controle
de Licitações e Contratações, através do relatório nº 129/2013, apontou o descumprimento
da decisão plenária e, na ocasião, sugeriu a aplicação de multa ao Sr. Dário
Elias Berger e a reiteração da determinação (fls. 212-215).
O Ministério Público de Contas, por sua vez, manteve
o seu posicionamento quanto à necessidade de conversão dos autos em tomada de
contas especial (fls. 217-219).
Em 04.06.2014, o Tribunal Pleno reiterou os
termos da decisão anterior, visando ao cumprimento da decisão plenária nº
5565/2012 (fl. 221).
Encerrado o prazo concedido, a área técnica,
sob o relatório de nº 503/2014, aduziu que a decisão não foi cumprida e sugeriu
a aplicação de multa ao Sr. Cesar Souza Júnior – atual Prefeito de
Florianópolis (fls. 225-231).
O Ministério Público de Contas manifestou-se,
mais uma vez, pela conversão do feito em tomada de contas especial e pela
aplicação de multa ao Sr. Cesar Souza Júnior (fls. 232-247).
Em sequência, o Sr. Carlos Eduardo de Souza
Neves (Chefe de Gabinete do Prefeito Cesar Souza Júnior) veio aos autos
informar que foi regulamentada a concessão de uso de imóveis no Município de Florianópolis
através do Decreto nº 13.755/2014 (fls. 248-278).
Por fim, sobreveio novo exame da área
técnica, sob o relatório de nº 152/2015, com a seguinte conclusão (fls.
280-286):
Considerando que não houve a correção dos procedimentos
administrativos para a ocupação legal do Mercado Público do Estreito e do
Ceasinha;
Considerando que a situação de irregularidade
identificada, tanto no Mercado Público do Estreito como no Centro de
Abastecimento CEASINHA, perduram ao longo dos anos e de outras administrações;
Considerando a aprovação e divulgação do Decreto nº
13.755/2014 de 1º.12.2014 concedendo um prazo de 12(doze) meses, para que o
Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis – IPUF proponha um novo
modelo de ocupação comercial dos espaços públicos municipais, indicando os
elementos mínimos necessários para elaboração de projeto básico ou termo de
referência;
Considerando que a
atual administração pública municipal está iniciando a ocupação legal de outro
espaço público próximo aos em análise e com a mesma finalidade, ao lançar o
Edital de Concorrência nº 188/2015 que possui por objeto CONCESSÃO DE USO, A
TITULO ONEROSO, DOS ESPAÇOS “BOX” DO MERCADO PÚBLICO MUNICIPAL DO CONTINENTE,
com abertura prevista para o dia 19.05.2015;
Considerando que o Tribunal Pleno, ao decidir sobre
ocupação de outros espaços públicos pertencentes ao município de Florianópolis
optou por determinação com prazo para sua regularização, conforme exemplo
espeficificado no presente relatório no Processo RLA nº 09/00650427,
A Diretoria de
Controle de Licitações e Contratações sugere ao Exmo. Senhor Relator:
3.1. DETERMINAR novamente à Prefeitura Municipal de Florianópolis que adote as
providências necessárias ao afastamento das irregularidades evidenciadas
através da auditoria “in loco” e abaixo transcritas, no prazo de 180 (cento
e oitenta dias), contados da comunicação da Decisão do Tribunal Pleno, sob
pena de aplicação da penalidade prescrita no § 1º do artigo 70 da Lei
Complementar nº 202/00:
3.1.1 Ausência
de controle e fiscalização a respeito de imóveis cedidos a terceiros, que
resultou em modificação na sua utilização, com repasse e consequente cobrança
de aluguel por parte dos concessionários, em desacordo com o art. 67 da Lei
Federal n° 8.666193 e no art. 9°, incisos 1 e XIV, da Lei Orgânica do Município
(itens 2.3.1 e 2.4.1 do Relatório nº DLC 277/2011);
3.1.2. Ausência
de termo de imissão de posse de uso dos imóveis, em desacordo com o art. 15 da
Lei Orgânica Municipal, caracterizando ainda, o descumprimento ao caput e
inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, e ao caput do art. 3° da Lei
Federal n° 8.666193 (itens 2.3.2 e 2.4.2 do Relatório nº DLC 277/2011);
3.1.3. Concessão de uso de
imóveis por prazo indeterminado em desacordo com o art. 37, caput e inciso XXI,
da Constituição Federal, e art. 3°, caput, e art. 57. §3°, ambos da Lei Federal
8.666193 (item 2.3.3 do Relatório nº DLC 277/2011);
3.1.4. Concessão
de imóveis sem processo administrativo, licitatório, contratos e aditivos, em
desacordo com o art. 15 da Lei Orgânica do Município, bem corno ao art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal e art. 2°, caput, da Lei Federal n°
8.666193 (itens 2.3.4 e 2.4.3 do Relatório nº DLC 277/2011);
3.1.5. Ausência
de regulamentação e cobrança em relação aos imóveis cedidos a terceiros,
caracterizando descumprimento ao art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição
Federal, e art. 3°, caput, da Lei Federal n° 8.666/93 (itens 2.3.5 e 2.4.4 do
Relatório nº DLC 277/2011);
3.1.6. Necessidade
de regularização da utilização do terreno para o funcionamento de um mercado
público no município de Florianópolis junto à União, a quem pertence os
terrenos de marinha, nos termos da Lei Federal n° 9.636, de 15/05/1998 (item
2.3.6 do Relatório nº DLC 277/2011);
3.2. Que a
Unidade Gestora se ABSTENHA de consignar, nos futuros editais de
licitação que versem sobre objeto similar ao tratado nos presentes autos, as
irregularidades identificadas no presente processo e arroladas no item 3.1.
3.3. DAR CIÊNCIA do presente Relatório,
do Voto do Relator e desta Decisão ao Prefeito Municipal de Florianópolis, e ao
Controle Interno e à assessoria jurídica da Prefeitura Municipal de
Florianópolis.
É o relatório.
A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da entidade em questão está inserida
entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os dispositivos
constitucionais, legais e normativos vigentes (art. 31 da Constituição Federal,
art. 113 da Constituição Estadual, art. 1º, inciso III, da Lei Complementar
Estadual nº 202/2000, arts. 22, 25 e 26, da Resolução TC nº 16/1994 e art. 8°
c/c art. 6° da Resolução TC nº 06/2001).
1.
Da necessidade de conversão dos autos em tomada de conta especial
Ressalte-se, inicialmente, que desde o início da instrução processual
deixei assentado o meu posicionamento quanto à necessidade de converter os
presentes autos em tomada de contas especial, pois o dano ao erário está
evidente no caso em tela.
Cabe aqui rememorar que a Prefeitura Municipal de Florianópolis está renunciando
receitas públicas há décadas e o particular, por sua vez, está enriquecendo
ilicitamente, já que os concessionários originais estão alugando os imóveis a
terceiros.
Dito isso, importa comentar que o Relator não trouxe qualquer argumento
razoável para afastar a necessidade de conversão dos autos em tomada de contas
especial, pois, em sua primeira proposta de voto, afirmou que o quantitativo do
dano não estava identificado e, em sua segunda manifestação, quedou-se silente
em relação ao posicionamento ministerial.
A propósito, impõe-se notar que o Relator em momento algum asseverou que
não houve dano ao erário, o que seria impossível, aliás, de ser sustentado.
Por outro lado, esqueceu-se o Conselheiro Relator que a tomada de contas
especial tem como uma das suas finalidades a quantificação do dano, consoante
prescreve a Resolução nº TC 06/2001:
Art. 9º Para efeito
do disposto no artigo anterior, considera-se:
[...]
II - tomada de contas especial, a ação
desempenhada pelo órgão competente ou pelo Tribunal:
a) para a apuração de
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação
do dano, quando não forem prestadas as contas ou quando ocorrer
desfalque, desvio de dinheiros, bens ou valores públicos;
b) quando, em
processo de fiscalização a cargo do Tribunal, ficar caracterizada a prática de
qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte prejuízo ao
erário;
c) nos casos de
falecimento do responsável ou de vacância do cargo, por qualquer causa, desde
que não tenham sido apresentadas as contas ao Tribunal no prazo legal.
(Grifou-se)
Nessa esteira, vê-se que a tomada de contas especial possui três
objetivos: a) apurar os fatos que resultaram em prejuízo ao erário; b)
identificar e qualificar os agentes causadores do dano; c) quantificar os
prejuízos sofridos pelos cofres públicos.
Na espécie, denota-se que a Corte de Contas está ignorando todo o
prejuízo causado ao erário, pois desconsiderou até o presente momento a vultosa
receita que o Município de Florianópolis deixou de auferir durante décadas.
Diante disso, discordo parcialmente do posicionamento exarado pela área
técnica, pois, ainda que seja necessária também a regularização da conjuntura
fática, é imprescindível averiguar o prejuízo já causado à administração
pública.
Pelos argumentos declinados, deixo aqui consignado, mais uma vez, meu
posicionamento quanto à necessidade de converter os presentes autos em tomada
de contas especial.
2.
Da reiteração desenfreada de prazo para a adoção de medidas administrativas
Ao cotejar os autos, percebe-se que a
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações sugeriu, novamente, a
assinatura de prazo, a fim de que a Prefeitura Municipal de Florianópolis
regularize as situações atinentes às concessões de imóveis cedidos a
particulares.
Para a área técnica, a fixação de um novo
prazo está embasada nos seguintes elementos: a) o Decreto Municipal nº
13.755/2014 fixou o lapso temporal de 12 (doze) meses para a regularização dos
espaços cedidos; b) a ocupação precária é originária de décadas e o importante
é a sua legalização; c) o TCE/SC, em caso análogo, determinou a assinatura de
prazo; d) a complexidade da matéria.
Com a devida vênia, não posso perfilhar esse
entendimento que, a meu ver, é desarrazoado e dá supedâneo para que a situação
irregular se prolongue no tempo por mais algumas décadas.
Cabe aqui mencionar que o Tribunal de Contas
de Santa Catarina já assinou prazo à Prefeitura Municipal de Florianópolis para
que regularizasse a conjuntura fática em duas oportunidades e, até o momento, nenhuma
medida efetiva foi adotada.
Na ocasião, registre-se que em 12.11.2012 foi
assinado prazo através da decisão nº 5565/2012 (fls. 200-201), sendo a medida
reiterada em 04.06.2014, por meio da decisão nº 2009/2014 (fl. 221).
Diante disso, pergunta-se: qual a perspectiva
de que, em uma nova concessão de prazo, a Unidade Gestora vai cumprir a decisão
exarada pelo Tribunal Pleno há mais de três anos?
Ora, se durante todo esse período não foram tomadas
medidas dotadas de efetividade, não será com a fixação de um novo prazo que
isso será realizado.
No meu sentir, medidas dessa natureza possuem
o condão de ignorar a gravidade da situação e dão azo para que o gestor
continue a procrastinar o cumprimento das decisões proferidas pelo TCE, afinal,
sempre haverá um novo prazo.
Além disso, não há como afirmar que até
dezembro/2015 a situação estará regularizada, pois o Decreto Municipal nº
13.755/2014 prevê a possibilidade de protrair o prazo, senão vejamos:
Art. 5º. Compete ao
Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis - IPUF, propor novo modelo de
ocupação comercial dos espaços públicos municipais no prazo de 12 (doze) meses,
prorrogável por solicitação de seu dirigente, indicando os elementos mínimos
necessários para a elaboração do projeto básico ou termo de referência.
Em tempo, note que a prorrogação não está
condicionada a nenhum elemento, tampouco há previsão de quantas vezes o lapso
temporal pode ser prolongado, o que nos faz acreditar que a situação em tela pode
persistir por um longo período, quiçá, nem ser resolvida.
Dessarte, a medida mais acertada é a
realização de diligências junto ao Grupo Técnico Especial, o qual foi criado
pelo referido Decreto, para que informe as providências administrativas adotadas
desde a publicação da norma, cujo teor disciplina a forma como se dará o
procedimento geral para a regularização de comércios e serviços em imóveis
públicos municipais.
Em adição, entende-se necessária a aplicação
de multa ao Sr. Cesar Souza Júnior, pois o TCE/SC concedeu o prazo de 30 dias,
a contar da data da publicação da decisão (04.07.2014), para que o responsável
comprovasse o cumprimento das medidas adotadas, contudo, somente em 08.12.2014
houve manifestação quanto ao assunto.
Quanto ao assunto, é valido lembrar que a Lei
Complementar Estadual nº 202/2000 dispõe:
Art. 70. O Tribunal
poderá aplicar multa de até cinco mil reais aos responsáveis por:
[...]
§ 1º Fica ainda
sujeito à multa prevista no caput
deste artigo aquele que deixar de cumprir, injustificadamente, decisão do
Tribunal, bem como o declarante que não remeter cópia da declaração de bens ao
Tribunal ou proceder à remessa fora do prazo previsto no Regimento Interno.
Para finalizar, saliente-se que a penalidade
supracitada por ser aplicada desde logo, pois o fato típico já restou
caracterizado nos presentes autos.
Ante o exposto, o Ministério Público de
Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da
Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:
1. Pela
imediata conversão dos autos em tomada de contas especial, ante os flagrantes
indícios de dano ao erário;
2.
Pela aplicação de multa ao Sr. Cesar Souza Júnior, atual Prefeito Municipal de
Florianópolis, com fulcro no art. 70, § 1º, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000,
ante o descumprimento do item 6.1 da Decisão nº 2009/2014 proferida pelo
TCE/SC;
3.
Pela realização de diligências junto ao Grupo Técnico Especial[1],
para que informe e comprove documentalmente à Corte de Contas Catarinense as
providências adotadas para regularizar o uso dos imóveis públicos municipais, desde
a publicação do Decreto nº 13.755/2014.
4. Por dar ciência da decisão proferida ao TCE/SC à Prefeitura Municipal de Florianópolis, ao Controle Interno e à assessoria jurídica da Prefeitura de Florianópolis, bem como ao Sr. Cesar Souza Júnior e ao Grupo Técnico Especial.
Florianópolis, 21 de julho de 2015.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador
do Ministério
Público de
Contas
[1] Nos termos do art. 3º, do Decreto
Municipal nº 13.755/2014, o Grupo Técnico Especial é presidido pelo Sr. Edson
Antônio Dirschwabel, matrícula nº 11676-9, lotado na Secretaria Executiva de
Serviços Públicos.