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PARECER
nº: |
MPTC/39756/2016 |
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PROCESSO
nº: |
REC 15/00111802 |
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ORIGEM: |
Câmara Municipal de Itajaí |
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INTERESSADO: |
Maria Juçara Pamplona |
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ASSUNTO: |
Recurso de Reconsideração da decisão
exarada no processo PCA-05/00997012 |
Trata-se
o presente processo de Recurso de Reconsideração (fls. 2-51) interposto, por
meio de procuradores, pela Sra. Maria Juçara Pamplona, Presidente da Câmara de
Vereadores de Itajaí no exercício de 2004, e pelos Srs. Carlos Augusto da Rosa,
Carlos Cesar dos Santos, Dalva Maria Rhenius, Davi José Teixeira, Eliane Neves
Rebello Adriano, espólio de Elói Camilo da Costa, Flavio Luiz Furtado, Herval
Angelo Esmeraldino, João Eduardo Vequi, José Roberto dos Prazeres, Luiz Caldas
Sobrinho, Marcio Antonio Silveira, Maurílio Moraes, Nilson Germano Vieira,
Paulo Manoel Vicente, Pedro Antonio Geraldi, Renato Ribas Pereira, Rogerio
Nassif Ribas, Romão José do Amaral, Valdenir Pasqualini e Venício Amorim, todos
Vereadores da Câmara Municipal de Itajaí no exercício de 2004, em face do
Acórdão n. 1.090/2014, exarado nos autos do processo PCA n. 05/00997012 (fls.
588-590), Decisão
a qual julgou irregulares as contas anuais de 2004 referentes aos atos de
gestão da Câmara de Vereadores de Itajaí, imputando débito e cominando multas
aos recorrentes, nos seguintes termos:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das
razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição
Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Julgar irregulares, com imputação de
débito, na forma do art. 18, III, alínea “c”, c/c o art. 21, caput, da Lei
Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2004 referentes aos atos de
gestão da Câmara de Vereadores de Itajaí, e condenar os Responsáveis adiante
relacionados ao pagamento dos montantes de sua responsabilidade, a seguir
especificados, em face do recebimento indevido de subsídio de agente político
do Legislativo Municipal, sem atender ao disposto nos arts. 29, VI, e 39, §4º,
c/c o art. 37, X, da Constituição Federal e art. 111, V, da Constituição
Estadual (antes da EC n. 38/2004), fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a
contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de
Contas, para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento dos valores do
débito aos cofres do Município, atualizados monetariamente e acrescidos dos
juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a
partir da data da ocorrência do fato gerador do débito, até a data do
recolhimento, ou interporem recurso na forma da lei, sem o quê, fica desde logo
autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (artigo 43, II, da
Lei Complementar n. 202/2000):
6.1.1. de responsabilidade da Sra. MARIA
JUÇARA PAMPLONA – Presidente da Câmara de Vereadores de Itajaí no exercício de
2004, CPF n. 585.525.619-72, o montante de R$ 19.150,35 (dezenove mil, cento e
cinquenta reais e trinta e cinco centavos) - item 1.1.1 da Conclusão do
Relatório DMU;
6.1.2. de responsabilidade do Sr. CARLOS
AUGUSTO DA ROSA – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
309.520.939-87, o montante de R$ 4.700,65 (quatro mil e setecentos reais e
sessenta e cinco centavos) - item 1.1.2 da Conclusão do Relatório DMU;
6.1.3. de responsabilidade do Sr. CARLOS
CÉSAR DOS SANTOS – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
529.011.309-68, o montante de R$ 15.750,00 (quinze mil, setecentos e cinquenta
reais) - item 1.1.3 da Conclusão do Relatório DMU;
6.1.4. de responsabilidade do Sr. DAVI
JOSÉ TEIXEIRA – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
426.137.879-53, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinqüenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.4 da Conclusão
do Relatório DMU);
6.1.5. de responsabilidade da Sra. ELIANE
NEVES REBELLO ADRIANO – Vereadora do Município de Itajaí no exercício de 2004,
CPF n. 246.778.509-25, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinqüenta e dois reais e cinqüenta e oito centavos) - item 1.1.5 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.6. de responsabilidade do Sr. ELÓI
CAMILO DA COSTA – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
391.120.989-49, o montante de R$ 4.700,65 (quatro mil e setecentos reais e
sessenta e cinco centavos) - item 1.1.6 da Conclusão do Relatório DMU n.
679/2014;
6.1.7. de responsabilidade do Sr. HERVAL
ÂNGELO ESMERALDINO – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF
n. 445.427.399-53, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinqüenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.7 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.8. de responsabilidade do Sr. JOÃO
EDUARDO VEQUI - Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
388.574.219-53, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinquenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.8 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.9. de responsabilidade do Sr. LUIZ
CALDAS SOBRINHO – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
120.003.293-49, o montante de R$ 14.657,78 (quatorze mil, seiscentos e
cinquenta e sete reais e setenta e oito centavos) - item 1.1.9 da Conclusão do
Relatório DMU n. 679/2014;
6.1.10. de responsabilidade do Sr. MÁRCIO
ANTÔNIO SILVEIRA – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
249.054.459-49, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinqüenta e dois reais e cinqüenta e oito centavos) - item 1.1.10 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.11. de responsabilidade do Sr.
MAURÍLIO MORAES – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
487.727.129-53, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinquenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.11 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.12. de responsabilidade do Sr. NILSON
GERMANO VIEIRA – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
097.174.989-20, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinquenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.12 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.13. de responsabilidade do Sr. PAULO
MANOEL VICENTE – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
586.590.489-20, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinquenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.13 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.14. de responsabilidade do Sr. PEDRO
ANTÔNIO GERALDI – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
831.740.528-15, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinquenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.14 da Conclusão
do Relatório DMU;
6.1.15. de responsabilidade do Sr. RENATO
RIBAS PEREIRA – Vereador do Município no exercício de 2004, CPF n.
018.239.229-53, o montante de R$ 15.940,21 (quinze mil, novecentos e quarenta
reais e vinte e um centavos) - item 1.1.15 da Conclusão do Relatório DMU);
6.1.16. de responsabilidade do Sr. ROMÃO
JOSÉ DO AMARAL – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
030.458.209-30, o montante de R$ 3.988,28 (três mil, novecentos e oitenta e
oito reais e vinte e oito centavos) - item 1.1.16 da Conclusão do Relatório
DMU;
6.1.17. de responsabilidade do Sr.
ROGÉRIO NASSIF RIBAS – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004,
CPF n. 356.990.949-20, o montante de R$ 12.664,30 (doze mil, seiscentos e
sessenta e quatro reais e trinta centavos) - item 1.1.17 da Conclusão do
Relatório DMU; [...]
6.1.19. de responsabilidade do Sr.
VALDENIR PASQUALINI – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF
n. 522.526.399-20, o montante de R$ 16.652,58 (dezesseis mil, seiscentos e
cinquenta e dois reais e cinquenta e oito centavos) - item 1.1.19 da Conclusão
do Relatório DMU; [...]
6.1.21. de responsabilidade da Sra. DALVA
MARIA RHENIUS – Vereadora do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
631.465.769-53, o montante de R$ 12.664,30 (doze mil, seiscentos e sessenta e
quatro reais e trinta centavos) - item 1.1.21 da Conclusão do Relatório DMU;
6.1.22. de responsabilidade do Sr.
VENÍCIO AMORIM – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
374.573.739-34, o montante de R$ 12.664,30 (doze mil, seiscentos e sessenta e
quatro reais e trinta centavos) - item 1.1.22 da Conclusão do Relatório DMU;
6.1.23. de responsabilidade do Sr. JOSÉ
ROBERTO DOS PRAZERES – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004,
CPF n. 246.707.079-49, o montante de R$ 712,37 (setecentos e doze reais e
trinta e sete centavos) - item 1.1.23 da Conclusão do Relatório DMU;
6.1.24. de responsabilidade do Sr. FLÁVIO
LUIZ FURTADO – Vereador do Município de Itajaí no exercício de 2004, CPF n.
444.401.629-91, o montante de R$ 1.424,74 (mil, quatrocentos e vinte e quatro
reais e setenta e quatro centavos) (item 1.1.24 da Conclusão do Relatório DMU);
[...]
6.2. Aplicar à Sra. MARIA JUÇARA PAMPLONA
– já qualificada, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n.
202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno deste Tribunal, as multas
abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas,
para comprovar a este Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas
cominadas, ou interpor recurso na forma da lei, sem o quê, fica desde logo
autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o
disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 800,00 (oitocentos reais), em
face da ausência de contabilização dos valores relativos às contribuições
previdenciárias (parte patronal – Instituto de Previdência) dos servidores do
Poder Legislativo, dos meses de janeiro a dezembro de 2004, impossibilitando o
acompanhamento da execução orçamentária e o conhecimento da composição
patrimonial, contrariando os arts. 90 e 105, §3º, da Lei n. 4.320/64 (item A.2
do Relatório DMU);
6.2.2. R$ 800,00 (oitocentos reais), em
razão da ausência de recolhimento, ao Instituto de Previdência Municipal de
Itajaí, dos valores relativos à contribuição patronal dos servidores do Poder
Legislativo referente aos meses de janeiro a dezembro de 2004, em desacordo com
os arts. 195 da Constituição Federal e 123, §5º, I e II, da Lei Complementar
(Municipal) n. 13/2001 (item 4.2 do Relatório DMU).
A Diretoria de Recursos e Reexames emitiu o parecer
de fls. 52-68v, opinando pelo conhecimento do presente Recurso de
Reconsideração e, no mérito, pelo seu provimento parcial, para cancelar a multa
de R$ 800,00, apurada no item 6.2.2 do Acórdão recorrido, ratificando-se os
demais termos da acima transcrita Decisão.
O Recurso de Reconsideração,
com amparo no art. 77 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, é o adequado em
face de decisão proferida em processo de prestação de contas, sendo as partes
legítimas para a sua interposição, uma vez que figuraram como responsáveis
pelos atos de gestão irregulares descritos na Deliberação recorrida.
O Acórdão atacado foi
publicado na imprensa oficial em 06/01/2015 e a peça recursal teve o protocolo
procedido nessa Corte de Contas em 18/02/2015, o que caracteriza a
tempestividade do recurso em comento.
Logo, encontram-se presentes
todos os requisitos de admissibilidade do presente recurso.
Passa-se, na sequência, à
análise dos itens impugnados do Acórdão recorrido e das alegações dos
recorrentes.
1.
Prescrição administrativa. Perda do direito de imputar débito e multa a
qualquer dos demandados. Caducidade do direito de punir.
Preliminarmente, os responsáveis arguiram a prescrição administrativa do direito de essa Corte
de Contas imputar débito e cominar multa a qualquer dos demandados, com base no
art. 24-A da Lei Complementar Estadual n. 588/2013.
Com o advento da Lei Complementar Estadual n. 588/2013, diploma o qual introduziu o
art. 24-A à Lei Complementar Estadual n. 202/2000 (Lei Orgânica desse Tribunal
de Contas), disciplinou-se os prazos de prescrição nessa Corte de Contas,
estabelecendo, em regra, o prazo de cinco anos para análise e julgamento de todos os processos
administrativos relativos a administradores e demais responsáveis. Veja-se:
Art. 24-A É
de 5 (cinco) anos o prazo para análise e julgamento de todos os processos
administrativos relativos a administradores e demais responsáveis a que se
refere o art. 1º desta Lei Complementar e a publicação de decisão
definitiva por parte do Tribunal, observado o disposto no § 2º deste
artigo.
§ 1º
Findo o prazo previsto no caput deste
artigo, o processo será considerado extinto, sem julgamento do mérito, com a
baixa automática da responsabilidade do administrador ou responsável,
encaminhando-se os autos ao Corregedor-Geral do Tribunal de Contas, para apurar
eventual responsabilidade.
§
2º O prazo previsto no caput
deste artigo será contado a partir da data de citação do administrador ou
responsável pelos atos administrativos, ou da data de exoneração do cargo ou
extinção do mandato, considerando-se preferencial a data mais recente.
Tem-se, dessa forma, que art. 24-A, § 2º, da referida Lei
Complementar Estadual n. 588/2013, estipula como marco inicial de
prescrição a data de citação do
administrador ou responsável pelos atos administrativos, ou a data de
exoneração do cargo ou extinção do mandato, considerando-se preferencial a data
mais recente. Contudo, tal disposição não é aplicável ao processo ora
analisado, haja vista que a própria Lei previu a incidência de uma regra de transição
para aqueles processos já em curso nesse Tribunal de Contas quando da edição da
referida norma, conforme se vislumbra a seguir:
Art. 2º
O disposto no art. 24-A da Lei Complementar nº 202, de 2000, aplica-se,
no que couber, aos processos em curso no Tribunal de Contas, da seguinte forma:
I - os
processos instaurados há 5 (cinco) ou mais anos terão, a partir da publicação
desta Lei Complementar, o prazo de 2 (dois) anos para serem analisados e
julgados;
II - os
processos instaurados há pelo menos 4 (quatro) anos e menos de 5 (cinco) anos
terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 3 (três) anos
para serem analisados e julgados;
III - os
processos instaurados há pelo menos 3 (três) anos e menos de 4 (quatro) anos
terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 4 (quatro)
anos para serem analisados e julgados; e
IV - os
processos instaurados há menos de 3 (três) anos terão, a partir da publicação
desta Lei Complementar, o prazo de 5 (cinco) anos para serem analisados e
julgados.
Convém mencionar que essa Corte de Contas disciplinou o assunto
por meio da Resolução n. TC-100/2014, a qual dispõe em seu art. 1º, inciso III:
Art. 1° Para efeitos da aplicação da
Lei Complementar (estadual) n. 588, de 14 de janeiro de 2013, considera-se:
[...]
III - processo
instaurado a que se refere o art. 2° da Lei Complementar (estadual) n.
588/2013, aquele constituído a partir da data de sua autuação.
No caso, extrai-se que o processo em questão
foi autuado em 02/05/2005; logo, instaurado há mais de cinco anos quando da
publicação da Lei Complementar Estadual n. 588/2013 (15/01/2013). Cristalina,
portanto, a incidência do art. 2º, inciso I, da Lei, que estabelece o prazo de
dois para sua análise e julgamento.
Todavia, imprescindível
destacar que no presente processo restou caracterizado dano ao erário,
revestindo-se, assim, do manto da imprescritibilidade,
à luz do disposto no art. 37, § 5º da CRFB/88.
Nessa linha de orientação, trago, por pertinente, a seguinte
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que trata de ressarcimento ao
erário determinado por decisão do Tribunal de Contas da União:
Tribunal de Contas da União. Bolsista do CNPq. Descumprimento da
obrigação de retornar ao país após término da concessão de bolsa para estudo no
exterior. Ressarcimento ao erário. Inocorrência de prescrição. Denegação da
segurança. O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo
poder público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no
contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. Precedente: MS 24.519,
Rel. Min. Eros Grau. Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da
CF, no tocante à alegada prescrição" (MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 4/9/2008,
Plenário, DJE de 10/10/2008).
No voto condutor, o Relator traz o
devido esclarecimento acerca da exceção prevista no final do art. 37, § 5º da
CRFB/88 ao transcrever a doutrina de José Afonso da Silva, na qual o autor
assinala que prescrevem
apenas a apuração e a punição do ilícito, não o direito da Administração de
reaver os valores atinentes ao prejuízo causado ao erário. Veja-se um
trecho do referido voto:
Considerando-se ser a Tomada de Contas Especial um processo
administrativo que visa a identificar responsáveis por danos causados ao
erário, e determinar o ressarcimento do prejuízo apurado, entendo aplicável ao
caso sob exame a parte final do referido dispositivo constitucional.
Nesse sentido é a lição do Professor José Afonso da Silva:
“A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de
direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral de direito. Não
será, pois, de estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários
aspectos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração,
quer quanto às desta em face de administrados. Assim é especialmente em relação
aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à sua
apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu ius
persequendi. É o princípio que consta do art. 37, § 5º, que dispõe: ‘A lei
estebelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento’. Vê-se, porém, que há uma ressalva ao
princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas
a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao
ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. É uma
ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas por certo, destoante dos
princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte (dormientibus non
sucurrit ius)”. (grifei)
Salienta-se,
ainda, que, não obstante o posicionamento da Diretoria de Recursos e Reexames
às fls. 56v-60 – no sentido de que as multas do processo estariam prescritas –,
deve ser ressaltada a redação do art. 3º, inciso I, da Resolução n. TC-100/2014
(que disciplina a aplicação da Lei Complementar Estadual n. 588/2013 nessa
Corte de Contas):
Art. 3° A aplicação
do art. 24-A da Lei Complementar (estadual) n. 202/2000 será afastada nas
seguintes hipóteses:
I - incidência do
art. 37, §5°, da Constituição Federal nos processos em que for caracterizado dano
ao erário, conforme dispõem os arts. 15, §3°, 18, inciso lll e §2°, e 32 da Lei
Complementar (estadual) n. 202/2000;
Ora,
a presente norma regulamentar é evidente ao frisar a imprescritibilidade dos
“processos em que for caracterizado dano ao erário”, não havendo espaço,
portanto, para a cisão entre sanções passíveis de imputação de débito e de
aplicação de multa, já que ambas se encontram em um mesmo “processo em que for
caracterizado dano ao erário”, repita-se.
Trata-se,
assim, de simples interpretação literal do mencionado dispositivo, não havendo,
nem na Lei Complementar Estadual n. 588/2013, nem na Resolução n. TC-100/2014,
amparo legal para o afastamento das multas aplicadas à responsável, as quais se
encontram no interior de “processo em que for caracterizado dano ao erário”,
repita-se outra vez.
Acrescenta-se,
por fim, tudo o que restou muito bem ponderado pelo Relator Gerson dos Santos
Sicca em seu Voto – transcrito pela instrução às fls. 58-58v – nos autos do REC
n. 14/00551851, destacando os absurdos da Lei Complementar Estadual n.
588/2013, a qual é inclusive objeto da ADI n. 5.259/SC, o que fundamentou o
sobrestamento do referido recurso. Entretanto, reputo desnecessário tal
sobrestamento quando a mera interpretação literal acima descortinada se mostra
suficiente para afastar o instituto da prescrição no presente caso.
Por
todo o exposto, entendo que a prescrição não atingiu o presente processo, seja
no que tange às imputações de débito, seja no que se refere às aplicações de
multas.
2.
Legalidade da despesa pública. Ausência de dolo ou culpa.
Quanto à alegação de ausência de dolo ou má-fé, no que compete a
esse Tribunal de Contas, não há qualquer dispositivo na
Lei Complementar Estadual n. 202/2000 que exija comprovação de má-fé para com o
imputável. Mais ainda, no âmbito do Direito Administrativo, como bem registrou
a instrução, não há que se indagar sobre a boa ou má-fé do agente, mas sim
sobre sua voluntariedade ao ato de praticar a conduta, o qual se constata
nesses autos.
Sobre
o tema, destaco as palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello[1], que bem
sintetiza esse entendimento:
11. (d) Princípio da
exigência de voluntariedade para incursão na infração – O Direito propõe-se a
oferecer às pessoas uma garantia de segurança, assentada na previsibilidade de
que certas condutas podem ou devem ser praticadas e suscitam dados efeitos, ao
passo que outras não podem sê-lo, acarretando conseqüências diversas, gravosas
para quem nelas incorrer. Donde, é de meridiana evidência que descaberia
qualificar alguém como incurso em infração quando inexista a possibilidade de
prévia ciência e prévia eleição, in
concreto, do comportamento que o livraria da incidência na infração e,
pois, na sujeição às sanções para tal caso previstas. Note-se que aqui não se
está a falar de culpa ou dolo, mas de coisa diversa: meramente do animus de praticar dada conduta.
No
presente caso, a imputação do débito se dá não só àqueles que autorizaram o
pagamento irregular, mas também aos que foram beneficiados pelo referido
dispêndio, conforme entendimento que já se solidificou no âmbito dessa Corte de
Contas.
Dessa
feita, manifesto o entendimento pelo não acolhimento da defesa nesse ponto.
3.
Impossibilidade de repetição de indébito com base em lei presumida
constitucional e não impugnada. Presunção de constitucionalidade da norma
adequadora de 2001, ainda não declarada inconstitucional pelo Judiciário e sem
possibilidade de sê-la neste Egrégio Sodalício de Contas.
Os
recorrentes argumentaram a presunção de constitucionalidade da norma municipal
não impugnada pelo Poder Judiciário e a irrepetibilidade das verbas alimentares
recebidas de boa-fé e baseadas em lei presumidamente válida.
Cabe
inicialmente recordar o mandamento contido na Súmula n. 347 do Supremo Tribunal
Federal, que deste modo pacificou a questão:
O Tribunal de Contas, no exercício de suas
atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder
Público.
Em
igual sentido, anota o Regimento Interno dessa Corte de Contas em seu art. 149,
in verbis:
Art. 149. O Tribunal de Contas, no exercício de
suas atribuições, poderá pronunciar-se sobre inconstitucionalidade das leis e
dos atos do Poder Público.
Elucidativa
também a leitura de trecho do voto condutor do Ministro Relator Benjamin
Zymler, no Acórdão n. 945/2013, do Tribunal de Contas da União:
18. Em relação à
competência do Tribunal para exercer o controle concreto de
constitucionalidade, a jurisprudência desta Casa pacificou o entendimento no
sentido de que o TCU, ao examinar um ato na sua esfera de competência, pode,
para decidir um caso concreto, apreciar a constitucionalidade das leis e dos
atos do Poder Público, interpretando-os para conformá-los à Constituição ou
afastando a sua aplicação, no caso em que a incompatibilidade não puder ser
superada. Nesse sentido, por exemplo, podem ser citados os seguintes
precedentes: Acórdãos nº 2.442/2007, nº 831/2003 e nº 2.195/2008, todos do
Plenário.
19. Da mesma
forma, o TCU pode negar a aplicação em casos determinados de decretos que se
mostrem incompatíveis com os preceitos constitucionais. Nesse sentido, pode-se
citar por exemplo o Acórdão nº 1.704/2005 - Plenário, no âmbito do qual foi
decidido que o Tribunal de Contas da União, no exercício de suas atribuições,
quando estiver estudando um caso específico, pode não aplicar ato normativo que
entenda inconstitucional. No que concerne ao mérito da questão então analisada,
este Colegiado decidiu negar, por inconstitucionalidade, a aplicação do Decreto
nº 2.745/1998, que regulamentou a Lei nº 9.748/1997, tendo em vista que esta
Lei não foi recepcionada pelo artigo 173, § 1º, da Constituição Federal, com a
redação que lhe conferiu a Emenda Constitucional nº 19/1998.
20. Importa
salientar, ainda, que o STF, por meio de sua Súmula 347, deixou assente que
"o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do poder público".
Ao
decidir que a Câmara Municipal de Itajaí não poderia aplicar o reajuste
integral previsto na Lei Complementar Municipal n. 3.667/2001, por violar uma
disposição constitucional, nada mais fez essa Corte de Contas do que exatamente
declarar a inconstitucionalidade dessa norma para esse caso concreto,
afirmando, assim, a impossibilidade de sua aplicação e a necessidade de
retificação dos efeitos jurídicos e financeiros dela decorrentes.
Já no tocante à
alegação de irrepetibilidade da remuneração por se tratar de caráter alimentar,
tal argumento não pode ser acatado, tendo em vista o poder de autotutela
conferido à Administração Pública para rever seus atos, anulá-los ou
revogá-los, uma vez que só é permitido ao agente – no caso, o responsável –
agir de acordo com o que está previsto na lei. Sendo assim, o ato que concedeu
a majoração dos subsídios dos agentes públicos é um ato nulo, por não estar de acordo com as
formalidades previstas na lei, ao que os efeitos da declaração de sua
nulidade, por operarem ex tunc,
retroagem à sua origem, ou seja, o ato não possui efeito desde seu nascedouro.
Desse modo, os
argumentos apresentados pelos responsáveis não prosperam.
4.
Percebimento de subsídio alegadamente irregular, não enseja imputação de
débito, constitui mero exercício de direito por parte do Vereador e uma
obrigação legal de pagar pela edilidade.
Foi questionada a jurisdição
do Tribunal de Contas quanto à análise da restrição, por não caracterizar ato
de gestão ilegítimo, visto que respaldado em norma presumidamente válida, e não
se configurar qualquer das hipóteses previstas no art. 6º da Lei Complementar
Estadual n. 202/2000.
Equivoca-se o recorrente, pois, em face
da alegação de que o pagamento dos subsídios não configuraria ato de gestão
ilegítimo. O
dano ao erário, no presente caso, decorreu de ato de gestão ilegítimo, em razão
do pagamento de subsídios aos Vereadores com acréscimo baseado em lei contrária
aos ditames estabelecidos em nossa Carta Magna, a saber:
Art.
29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da
Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...]
VI - o subsídio dos Vereadores será fixado
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente,
observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos
na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos [...]
Art.
37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: [...]
X
- a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do
art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada
a iniciativa privativa em cada caso, assegurada
revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
(grifei).
O tema em questão não trata
de nenhuma novidade, sendo corrente o entendimento desse Tribunal de Contas, já
fixado em casos semelhantes ao ora analisado, no sentido de que a fixação dos
subsídios dos Vereadores se dará, restritamente, em legislatura anterior, e não
no seu decorrer.
Destarte, os argumentos
apresentados não foram capazes de afastar a jurisdição dessa Corte de Contas
para análise, julgamento e aplicação de sanções, em face do ato de gestão
ilegal, ilegítimo ou antieconômico intentado pelos responsáveis que resultou em
dano ao erário.
5.
Adequação dos subsídios dos Vereadores à nova remuneração dos Deputados.
Os
recorrentes pretendem cancelar os débitos a eles imputados, no montante total
de R$ 315.018,97, aduzindo em suas alegações que a Lei Complementar Municipal
n. 3.667/2001 foi aprovada visando à correspondência entre o teto de 46,3% dos
subsídios dos Deputados Estaduais, e a remuneração dos Vereadores, aumentando,
desta forma, o valor de R$ 2.779,89 para R$ 3.819,75.
Afirmam,
assim, que a Lei tem o condão de adequar os valores aos efetivamente percebidos
pelos Deputados Estaduais, que passou de R$ 6.000,00 para R$ 8.250,00, com a
inclusão do auxílio-moradia, aprovado em julho de 2000, pela Lei Estadual n.
11.464/00.
No
seu entender, na remuneração do Legislativo Municipal deveria ser considerado o
novo auxílio, que adveio após a fixação, na legislatura anterior, dos subsídios
dos Vereadores.
Da
leitura do texto do art. 29, inciso VI da CRFB/88, do art. 111, inciso V, da
Constituição Estadual, e por fim, do art. 30, inciso XXIII, da Lei Orgânica do
Município de Itajaí, retira-se que a fixação dos subsídios dos Vereadores se
dará, restritamente, em legislatura
anterior, ou seja, não há
nenhuma norma que ampare a adoção dos novos valores percebidos pelos Vereadores
a título de subsídios no ano seguinte à sua fixação.
Ainda
que os dispositivos imponham o teto da remuneração do legislativo municipal em
46,3% do recebido pelo legislativo estadual, não existe vinculação obrigatória a esse patamar, ou seja,
as normas são claras ao prever um limite
máximo para fixação dos subsídios dos Vereadores, os quais podem, evidentemente, serem fixados em montantes inferiores.
Acerca
do tema relacionado às limitações constitucionais aos subsídios dos Vereadores,
André Ramos Tavares[2]
traz as seguintes considerações:
Os incisos VI e VII do art. 29 da CF
foram acrescentados pela Emenda Constitucional n. 1/92. Foi uma tentativa de
limitação do abuso na lei orgânica. Estabeleceu-se um limite à remuneração,
para cada vereador, em 75% daquela estabelecida aos deputados estaduais. E
também um limite máximo para o pagamento de todos os vereadores em 5% da
receita do Município. Os limites ora estipulados voltaram a sofrer modificação,
por meio da EC n. 19/1998 e, por último e principalmente, pela EC n. 25/2000.
Citada emenda buscou dar maior racionalidade à limitação dos vencimentos dos
vereadores, ao torná-la variável. É
dizer, já não se impunha um único limite, tal qual o de 75%, mas sim, diversos,
cujo parâmetro seria o número de habitantes do Município. (grifei)
É
importante frisar que tais disposições constitucionais foram inseridas na Carta
Magna com o firme propósito de reduzir o montante de gastos públicos e
sobretudo de frear o afã que eventualmente acometeria os legisladores em fixar
seus subsídios em valores que poderiam comprometer o orçamento municipal.
O
doutrinador Edson Jacinto da Silva[3], em sua
obra escrita e dirigida aos membros do legislativo municipal, corrobora o
entendimento desta Procuradora. Veja-se:
Com a edição da Emenda
Constitucional nº 25/2000 (em vigor a partir de 1º.01.2001) foi alterado o
inciso VI do art. 29 da Constituição Federal [...]
Referida
Emenda Constitucional veio à tona com o objetivo claro de colocar um fim aos
abusos verificados por algumas Câmaras Municipais, que não vacilaram em
exorbitar no direito de poder legislar em causa própria, aumentando,
vergonhosamente, os seus subsídios, colocando o próprio Poder Legislativo em
situação vexatória.
Agora, com a edição da EC 25, o
legislador coloca um freio nesse tipo de descomedimento, e fixa as regras que
deverão ser usadas como parâmetro ao serem fixados os subsídios dos vereadores,
sendo em primeiro lugar observado o número de habitantes e depois o valor (em
porcentagem) dos subsídios dos Deputados Estaduais. (grifei)
O
cerne da questão se pauta em considerar o auxílio-moradia como majoração do
subsídio ou como mera adequação do valor já fixado, o que poderia gerar sua
extensão automática aos membros do legislativo municipal.
Entendo
que de forma alguma poderia haver esse tipo de “adequação” aos valores dos
subsídios à margem das normas constitucionais, ou seja, não poderiam os edis
elevar o seu patamar remuneratório – sob qualquer argumento – durante a
legislatura em curso. A regra é clara – à exceção da revisão geral anual – não
pode haver nenhum incremento remuneratório aos Vereadores que não tenha sido
aprovado pela Câmara Municipal na legislatura anterior.
É
importante frisar novamente que esse Tribunal já pacificou seu entendimento
sobre o tema (elevação automática dos subsídios dos Vereadores em função do
auxílio-moradia), conforme se verifica do conteúdo do Prejulgado n. 1076 dessa
Corte de Contas, vazado nos seguintes termos:
A parcela percebida pelo Deputado
Estadual a título de auxílio-moradia, haja vista o seu caráter remuneratório,
deve ser considerada para a apuração do limite do subsídio do Vereador,
inscrito no inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal.
O reconhecimento do caráter
remuneratório do auxílio-moradia concedido aos Deputados Estaduais implica
somente na ampliação do limite remuneratório, mas não autoriza uma nova fixação ou a elevação automática do
subsídio, e muito menos a extensão do auxílio moradia aos Vereadores.
Em razão do principio da
anterioridade, não há como se promover nova fixação de subsídio no curso da
legislatura.
A única forma autorizada pelo
ordenamento jurídico para se promover a majoração do subsídio dos Vereadores é
a prevista na parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, que
consagra a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de
índices. (grifei)
Diante de toda a explanação
contrária aos argumentos apresentados, expostas nos autos do processo PCA n.
05/00997012 e do presente recurso, entendo que a tese aventada também não
merece prosperar nesse ponto.
6.
Controle difuso de constitucionalidade pelo Tribunal de Contas.
Arguiu-se também a
incompetência dessa Corte de Contas para efetuar o controle difuso de
constitucionalidade da Lei Complementar Municipal n. 3.667/2001, em face da
competência conferida restritamente ao Poder Judiciário.
A atribuição conferida ao
Tribunal de Contas para apreciar a constitucionalidade das leis e atos do poder
público já fora suficientemente fundamentada no item 3 deste parecer. Cabe,
entretanto, um complemento à questão levantada pela interpretação dos
recorrentes quanto ao conteúdo da Súmula n. 347 do Supremo Tribunal Federal.
Entendem que o Tribunal de
Contas não teria a competência para declarar a inconstitucionalidade de leis e
atos do poder público, raciocínio esse, frise-se, procedente. Esse Sodalício
possui tão somente a competência de apreciar
a constitucionalidade das leis, o que não se confunde com a atribuição de declarar a inconstitucionalidade
dessas.
A respeito dessa celeuma, a
Diretoria de Recursos e Reexames, de forma pertinente, colacionou, à fl. 64v, trechos
do estudo elaborado pela Sra. Flávia Bogoni, Auditora Fiscal de Controle
Externo da casa. Cita-se:
Os Tribunais de Contas, ao
apreciarem a constitucionalidade, não afastam a lei incompatível do sistema.
Com efeito, não podem
declarar inconstitucionais as normas, porque a Constituição não lhes conferiu
essa competência. Ao afirmar que os Tribunais de Contas podem apreciar a
constitucionalidade das leis, o que se está querendo dizer é que eles podem,
diante de norma inconstitucional, deixar de aplica-las, considerando o
entendimento já exposto de que, num Estado Democrático de Direito, todos devem
respeito às normas insertas na Constituição ao desempenharem suas atribuições
constitucionais e legais. É o que pode se chamar de “controle de constitucionalidade
não jurisdicional.”
Dessa maneira, em vista do
interesse público em torno dos atos praticados pelos gestores, confere-se ao
Tribunal de Contas a prerrogativa de apreciar a constitucionalidade das leis e
atos do poder público no caso concreto para o fim de obstar a sua
executoriedade quando contrários aos princípios e normas instituídos em nossa
Lei Maior.
Assim, do mesmo modo como as
teses anteriores, entendo que as alegações apresentadas não prosperam, ante a
competência conferida ao Tribunal de Contas pelo art. 149 de seu Regimento
Interno e pela Súmula n. 347 do Supremo Tribunal Federal.
7.
Imunidade parlamentar do Vereador. Impossibilidade de responsabilização civil.
Os
recorrentes questionaram se o motivo que ensejou a imputação de débito foi o recebimento
do subsídio ou a votação e aprovação da lei que fundamentou o seu pagamento.
Quanto ao primeiro, refutaram em face da falta de pressupostos de
responsabilidade civil e da legalidade da despesa, baseada em lei válida e
presumidamente constitucional. Já quanto ao segundo, aduziram que no exercício
da atividade parlamentar gozam de imunidade material por suas opiniões,
palavras e votos proferidos no exercício do mandato e na circunscrição
municipal. Dessa maneira, entendem pela impossibilidade de imputação de débito.
A princípio,
esclarece-se que o fato gerador da imputação de débito foi o recebimento do
subsídio pelos Vereadores, restrição para a qual não apresentaram nenhum fato
novo que pudesse elidir a responsabilidade ou comprovaram o recolhimento dos
valores devidos.
Convém,
entretanto, tecer alguns comentários a respeito da alegada imunidade
parlamentar dos Vereadores.
No tocante à
alegada imunidade material, deve-se ter em mente que apesar da inegável
inviolabilidade conferida aos Vereadores pelo art. 29, inciso VIII, da CRFB/88,
essa prerrogativa não é absoluta, não permitindo uma inviolabilidade
genericamente permissiva de ilícitos ou a liberalidade na prática de atos
danosos a terceiros ou ao erário.
Sobre o tema, trago o voto
apresentado pelo Conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Junior, nos autos do
processo REC n. 05/00973857:
De
fato, o legislador constituinte, embora não tenha previsto a imunidade
parlamentar formal aos vereadores, garantiu-lhes a imunidade parlamentar material,
pela qual são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercício do
mandato e na circunscrição do Município. Tal imunidade abrange a
responsabilidade penal, civil, disciplinar e política, pois trata-se de
cláusula de irresponsabilidade geral de Direito Constitucional material.
No
entanto, o que se pretende no presente Voto não é a responsabilização dos
parlamentares por eventualmente terem aprovado uma lei flagrantemente
inconstitucional. Não é a aplicação de qualquer sanção ou, ainda, a
responsabilização civil pelo dano ao erário causado pela conduta de ter votado
pela aprovação da lei viciada. Não fosse assim, de fato estaríamos violando a
imunidade parlamentar dos vereadores. Longe disso.
O nexo de causalidade, elemento indispensável para
configuração da obrigação extra-contratual de ressarcimento ao erário, entre o
dano e o comportamento do vereador não reside em sua conduta como agente
político de aprovar uma lei flagrantemente inconstitucional, mas sim na conduta
de receber valores que sabidamente eram indevidos. Tal conduta não guarda
qualquer relação com a atuação política do vereador e, por esse motivo, não
está protegida pela imunidade parlamentar material [grifei].
Do
contrário, não haveria como responsabilizarmos os vereadores que, mesmo tendo recebido
valores indevidamente, não tivessem deliberado pela aprovação da lei
inconstitucional, seja por ausência, seja por abstenção ou ainda por
simplesmente terem votado pela rejeição da proposição legislativa.
Assim,
o fato dos vereadores serem considerados ‘agentes políticos’, por si só, não
seria capaz de imputar-lhes a responsabilidade, tendo em vista que tal
fundamento acabaria por excluir os que não participaram da decisão política ou,
ainda, aqueles que, no processo legislativo, muito embora tenham deliberado
pela rejeição do projeto de lei, terminaram por receber indevidamente a quantia
que devem restituir. Notório, no entanto, que tal situação enseja o já citado
‘dever de cuidado’ que culmina na obrigação de agir com cautela por parte dos
legisladores municipais.
Acerca da irregular majoração
dos subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal de Itajaí, inclusive, já se
manifestou o Conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, conforme se pode extrair do
voto proferido no processo PCA n. 03/00308701, que cuidou da prestação de
contas referente ao exercício de 2002:
SÉTIMA
TESE
DA
QUESTÃO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR E IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL
EM RAZÃO DO VOTO, ART. 29, VII DA CF.
A esse respeito, discute-se
se o débito imputado se dá pelo recebimento do subsídio ou pela votação e
aprovação da Lei Municipal que fundamentou o pagamento dos valores.
Ressalta o Procurador que se
o ilícito advier da aprovação da Lei, incidir-se-á o óbice da inviolabilidade
parlamentar.
Cumpre-me esclarecer que o
débito imputado se dá em razão do recebimento indevido de subsídios.
Com efeito, assinalo que se a
lei tivesse sido promulgada, mas se os seus efeitos não tivessem sido
produzidos - recebimento a maior do subsídio pelos Vereadores -, não se falaria
em imputação de débito.
Não merece guarida, por sua
vez, a alegação de que a Lei que reajustou a contraprestação deveria ser
cumprida em sua integralidade, sob pena de o Presidente da Câmara responder
pelo crime de responsabilidade.
Com a devida vênia, entendo
que qualquer dos agentes políticos de Itajaí, tendo conhecimento acerca da
irregularidade constante na Lei Municipal que aumentou durante a legislatura
seus subsídios, poderia propor a sua revisão e, de imediato, o cessamento de
seus efeitos.
Não se fala em crime de
responsabilidade quando se propõe a revisitação de uma norma que fere preceitos
constitucionais.
No que pertine à
inviolabilidade parlamentar, é sabido que os Vereadores não respondem por suas
palavras e votos no exercício do mandato, no Município e nos limites dos
interesses municipais.
Entretanto, tal disposição
não se aplica ao caso em tela, pois, embora a inviolabilidade alcance o campo
da responsabilidade civil, essa não tem o condão de afastar a imputação de
débito daquele que causa prejuízo ao erário.
Vale destacar, outrossim, que
o dever de ressarcimento não se confunde com sanção civil, devendo ser
compreendido tão somente como a obrigação de restituir os valores que foram
recebidos de forma indevida.
Nessa senda, pontificam
Alexandre Araújo Costa e Henrique Araújo Costa:
O ressarcimento ao erário tem
uma função compensatória, visando a reparar prejuízos causados ao patrimônio
público por atos ilícitos, sejam eles crimes, infrações disciplinares, atos de
improbidade administrativa ou meros atos de gestão ilícita do dinheiro público.
[...] O ressarcimento de danos ao erário, portanto, não deve ser considerado
como uma pena decorrente de condenação, tal como a multa ou a perda de bens,
mas apenas como uma consequência patrimonial da aplicação de uma penalidade.
[...] Assim, o dever de ressarcir tanto pode decorrer da prática de infrações
disciplinares ou penais, quanto pode se originar de situações em que a
irregularidade na gestão dos bens públicos não decorre de má-fé, mas resulta de
uma interpretação equivocada da norma do direito administrativo. (Grifou-se)
Isso posto, entendo que essa
tese também não prospera.
Dessa forma, mais uma vez os
argumentos exprimidos pelos responsáveis não são hábeis a alterar o Acórdão
recorrido, pois ao se imputar a devolução dos valores recebidos de forma
indevida pelos Vereadores, não se violou a imunidade parlamentar atribuída a
eles, mas sim objetivou o ressarcimento do prejuízo causado aos cofres
públicos.
8.
Cancelamento das multas.
Pedem, por fim, o cancelamento
das multas aplicadas à Sra. Maria Juçara Pamplona, Presidente da Câmara
Municipal de Itajaí no exercício de 2004, nos itens 6.2.1 e 6.2.2 do Acórdão n.
1.090/2014, reiterando os argumentos já apresentados nos autos do processo PCA
n. 05/00997012 e fazendo referência à conclusão de não aplicação de multa
proposta pela Área Técnica.
Compulsando-se os autos
principais, observa-se que tanto a Área Técnica (fls. 484-486v) quanto esta
Procuradora (fls. 495-496) manifestaram-se no sentido de que as restrições seriam
tão somente passíveis de recomendações à Unidade Gestora, e não de multas à
responsável. Todavia, o Conselheiro Relator amparou-se em julgado dito mais
recente para determinar a aplicação de multas à ora recorrente.
Observa-se que a matéria não
é pacífica nessa Corte de Contas, já que tanto a Área Técnica quanto esta
Procuradora destacaram – no processo principal – a existência de diversos
julgados que não aplicaram multas para as presentes restrições. Nesse sentido,
mantenho o entendimento no sentido de que ambas as restrições não se revestem
de gravidade suficiente para a aplicação de sanção pecuniária à responsável, na
linha, inclusive, do que foi salientado pela Diretoria de Recursos e Reexames
às fls. 66-68, com relação à ausência de recolhimento dos valores relacionados
à contribuição patronal dos servidores do Poder Legislativo, irregularidade
decorrente de fiscalização exclusiva do INSS:
Evidencia-se, portanto, que a ausência de
recolhimento de contribuições ao órgão previdenciário (art. 195, I, da
Constituição Federal) deve ser averiguada pela fiscalização própria da
Autarquia Federal, limitando-se a fiscalização desta Corte de Contas quanto ao
pagamento de juros e multa decorrentes do inadimplemento previdenciário, o que
pode gerar débito ao responsável.
Logo, sugiro o afastamento
das restrições em comento, não por conta do instituto da prescrição – conforme
defendido pela Área Técnica –, mas sim diante da análise do mérito de tais
apontamentos.
9. Conclusão.
Ante
o
Florianópolis, 15 de fevereiro
de 2016.
Cibelly Farias Caleffi
Procuradora