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Parecer
nº: |
MPC/43.758/2016 |
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Processo
nº: |
REP 15/00426200 |
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Origem: |
Município
de Penha |
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Assunto: |
Irregularidades
na Concorrência Pública nº 03/2011 e Contrato nº 494/2011, para serviços de
operação, manutenção e gerenciamento do sistema de abastecimento de água do
município. |
Trata-se
de representação formulada pela Companhia Catarinense de Águas e Saneamento –
Casan, informando possíveis irregularidades no Contrato nº 494/2011, cujo
objeto foi a prestação dos serviços de operação, manutenção e gerenciamento do
sistema de abastecimento de água do município de Penha (fls. 13-14).
Após analisar a documentação juntada pela
representante, a Diretoria de Controle de Licitações e Contratações, sob o
relatório de nº 454/2015, manifestou-se pelo conhecimento da representação e
pela realização de audiência do Sr. Evandro Eredes dos Navegantes, Prefeito
Municipal de Penha (fls. 120-127).
O Ministério Público de Contas acompanhou o
entendimento exarado pela área técnica (fl. 129).
Ao receber o feito,
o Relator, através do Despacho Singular GAC/CFF 093/2016 (fl.
130), o qual foi publicada no DOTC-e nº 1.907, de 18/03/2016, manifestou-se nos
seguintes moldes:
1.1. Conhecer da
Representação interposta pela Companhia Catarinense de Águas e Saneamento -
Casan, sociedade de economia mista estadual, registrada na JUCESC sob o n°
1502, CNPJ n° 82.508.433/0001-17, neste ato representada pelo seu Diretor Geral
Valter Jose Gallina, por meio dos procuradores Celso José Pereira, Bruno Angeli
Bonemer e Haneron Victor Marcos, contra supostas irregularidades no Contrato nº
494/2011, cujo objeto é a prestação dos serviços de operação, manutenção e
gerenciamento do sistema de abastecimento de água do município de Penha, com
vigência inicial de 12 (doze) meses, nos termos autorizados pelo §1º do artigo
113 da Lei Federal nº 8.666/1993 c/c artigo 65 da Lei Complementar Estadual nº
202/2000, pois atendidos os requisitos do artigo 2º da Resolução nº TC-07/2002.
1.2. Determinar
Audiência do Sr. Evandro Eredes dos Navegantes, Prefeito Municipal de Penha,
inscrito no CPF/MF sob o nº 004.832.339-00, com amparo no §1º do artigo 29 c/c
parágrafo único do artigo 35 da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, para
que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta comunicação, conforme
disposto na letra “b” do inciso I do artigo 46 da Lei Complementar Estadual nº
202/2000, apresente alegações de defesa em relação a seguinte possível
irregularidade, ensejadora de aplicação da multa prevista no art. 70 da Lei
Complementar Estadual nº 202/2000:
1.2.1. Terceirização
de todas as atividades de competência do Departamento Municipal de Águas e
Esgoto de Penha – DMAE, denominado Águas de Itapocoróy, incluindo atividades de
natureza finalística, para execução do serviço de abastecimento de água
potável, em contrariedade à orientação do Prejulgado 1891, e com violação ao
disposto no inciso I do artigo 38 do Decreto Federal n° 7.217/2010.
Realizada a audiência, o responsável
apresentou justificativas às fls. 134-142.
Por fim, a Diretoria Técnica elaborou o
Relatório de nº 236/2016, no qual concluiu por sugerir:
3.1. CONHECER o
Relatório de Reinstrução nº DLC-236/2016 que, por força da Decisão Singular nº
GAC/CFF-093/2016, analisou as alegações de defesa apresentadas pelo
Responsável, no que tange a possível terceirização de todas as atividades de
competência do DMAE, para no mérito, considerar improcedente a Representação.
3.2. DETERMINAR o
arquivamento do processo.
3.3. DAR CIÊNCIA da
Decisão à Representante, na pessoa do seu procurador jurídico, ao Sr. Evandro
Eredes dos Navegantes, Prefeito Municipal, e ao órgão de controle interno do
município de Penha.
É o relatório.
Infere-se dos autos que em 2011
o Município de Penha, através da Lei Complementar nº 47/2011, criou o
Departamento Municipal de Água e Esgoto (DMAE), denominado de Águas de
Itapocoróy, visando à operação, mantença e exploração dos serviços públicos de
água potável e esgotamento sanitário naquele Município.
Nos termos do que estabelece o artigo 3º da
Lei Complementar nº 47/2011, o Departamento Municipal de Água e Esgoto (DMAE)
possui as seguintes competências:
Art. 3º Compete ao
DMAE:
I - estudar, projetar
e executar, diretamente ou indiretamente, as obras relativas à construção,
ampliação ou remodelação dos sistemas públicos de abastecimento de água potável
e de esgoto sanitário no Município;
II - atuar como órgão
coordenador e fiscalizador da execução dos convênios firmados entre o Município
e os órgãos federais ou estaduais para estudos, projetos e obras de construção,
ampliação ou remodelação dos serviços públicos de abastecimento de água e
esgoto sanitário;
III - operar, manter,
conservar e explorar, diretamente e com exclusividade, os serviços públicos de
água potável e esgotamento sanitário no Município;
IV - fiscalizar e
operar os serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário no
Município, bem como promover educação em saneamento, meio ambiente e áreas
correlatas, difundindo os conhecimentos inerentes às suas atividades fins em
ações integradas com o Município, com o Estado e com a União;
[...].
VI - lançar,
fiscalizar, aplicar multas, arrecadar as taxas dos serviços de água e esgoto,
cobrar pelos serviços prestados de instalações de ramais, análises de água,
aprovação de projetos, fiscalização, execução de redes de água e/ou esgoto,
serviços de caminhões-pipas, limpa-fossa e hidrojateamento, conserto de ramais
internos de água e esgoto, orientações técnicas "in loco", segundas
vias, desligações, religações, cobranças, vistorias e demais serviços
correlatos;
VII - exercer
quaisquer outras atividades relacionadas aos sistemas públicos de água e
esgotos, compatíveis com leis gerais e especiais;
Lado outro, dispõe o artigo 30, incisos
I e V da Constituição Federal[1],
que compete ao ente municipal decidir, com base no interesse público e nos
princípios administrativos, como pretende prestar o serviço de água e coleta e
tratamento de esgoto.
A prestação do serviço pode se dar
diretamente, por meio de órgão criado exclusivamente para este fim (opção inicialmente
adotada pelo município de Penha) ou por delegação, transferindo a prestação a
ente privado, mediante concessão (art. 9º, inciso II da Lei Federal nº
11.445/2007).
No caso de prestação direta dos serviços de
saneamento pelo município, consoante assinalado no art. 38, inciso I do Decreto
Federal n° 7.217/2010 (que regulamenta a Lei Federal n° 11.445/2007), a
terceirização não é vedada para determinadas atividades, vejamos:
Art. 38. O
titular poderá prestar os serviços de saneamento básico:
I - diretamente, por meio de órgão de sua
administração direta ou por autarquia, empresa pública ou sociedade de economia
mista que integre a sua administração indireta, facultado que contrate
terceiros, no regime da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, para determinadas
atividades.
Em tempo, registra-se que concomitante à
criação do Departamento Municipal de Água e Esgoto (Águas de Itapocoróy), foi
lançado o edital de Concorrência Pública nº 03/2011 para contratação de empresa
para prestação dos serviços de operação, manutenção e gerenciamento do sistema
de abastecimento de água do Município de Penha, que resultou no Contrato nº
494/2011 (fls. 50-64).
Referido contrato foi firmado com o consórcio
formado pelas empresas Recicle Catarinense de Resíduos Ltda. e Serrana
Engenharia Ltda., em 20/11/2011, com prazo de vigência de 12 meses, no valor
total de R$ 3.464.022,84 (fls. 117-118)
Observa-se à fl. 119 que, posteriormente, o
contratado passou a ser denominado de Nacional Águas e Saneamento Ltda.
O contratado ficou incumbido de prestar os
serviços de: a) operação e controle do sistema de abastecimento de água; b)
manutenção das redes e ramais do sistema de abastecimento de água; c)
manutenção eletromecânica preditiva, preventiva e corretiva dos equipamentos
eletro mecânicos; d) ampliação e melhorias do sistema de abastecimento e
fornecimento de mão de obra técnica capacitada, máquinas e equipamentos para
execução de serviços especializados e; e) gestão comercial do sistema de
abastecimento (fls. 50-51 e 67-72).
Já a contratante ficou encarregada das
seguintes responsabilidades e obrigações:
7.1 Emitir Ordem de
Serviço para início dos trabalhos.
7.2 Efetuar o(s)
pagamento(s) observando com critério as prerrogativas previstas no item 8 do
instrumento convocatório e da cláusula quarta do contrato correlato;
7.3 Acompanhar,
supervisionar e fiscalizar a execução das obras e dos serviços, até a recepção
em definitivo.
7.4 Analisar e
aprovar os estudos para melhoria operacional e controle de perdas apresentado
pela contratada.
7.5 Dar conhecimento
à Contratada das normas e procedimentos utilizados pela Prefeitura.
7.6 Fixação de
tarifas e preços de serviços a serem cobrados dos usuários, através de
legislação específica vigente.
7.7 Transferir, a
partir da assinatura do Contrato, o cadastro técnico e o cadastro comercial,
para a utilização e atualização pela Contratada.
7.8 Fornecimento da
base cartográfica necessária à digitalização do cadastro.
7.9 Apuração mensal
dos dados relativos à remuneração da Contratada, com memória de cálculo
elucidativa de cada item da atribuição.
7.10 Ser o único
agente arrecadador das contas de água e serviços cobrados dos clientes.
7.11 Analisar até o
5° (quinto) dia útil do mês subsequente o relatório de serviços executados e
totais, emitindo parecer de conformidade.
7.12 Ser responsável
pelo pagamento das faturas de energia elétrica, oriundas do sistema de
abastecimento de água, estando inclusas nesta situação as despesas com
boosters, bombeamento e demais despesas com instalações elétricas;
7.13 Ser responsável
pelos custos e pagamentos do volume de água adquirido /importado da Estação de
Tratamento de Água localizada no município de Piçarras, conforme informações
obtidas em macromedidor existente ou a ser instalado.
7.14 Analisar os
estudos, relatórios técnicos, fatos e diagnósticos das ocorrências.
7.15 Autorizar o
órgão arrecadador a enviar à Contratada, os dados referentes aos pagamentos dos
serviços de água, no prazo máximo de 24 horas, para o adequado gerenciamento
dos clientes, inclusive os inadimplentes.
7.16 Autorizar as
obras a serem realizadas nas vias públicas, para a execução de novas ligações e
manutenção dos sistemas de água.
7.17 Disponibilizar
para a Contratada, os equipamentos e imóveis utilizados para a operação e
manutenção dos sistemas de água.
A par disso, nota-se que o consórcio
contratado (Nacional Águas e Saneamento Ltda.) ficou incumbido de executar todo
o serviço de distribuição de água potável aos munícipes de Penha.
Cabe mencionar que, nos termos do art. 4º da
LC Municipal nº 047/2011, o Departamento Municipal de Água e Esgoto é
administrado por um Gestor Administrativo e um Diretor Operacional, ambos
nomeados pelo Prefeito Municipal.
Sublinha-se que consta dos autos que em 2014
o Município de Penha lançou o edital de Concorrência nº 001/2014, visando a
delegar a concessão de serviço público de abastecimento de água e esgotamento
sanitário.
Feitas essas considerações, passa-se à
análise das justificavas apresentadas pelo responsável a respeito da
terceirização das atividades de competência do Departamento Municipal de Águas
e Esgoto de Penha – DMAE.
Em suas alegações, o Prefeito aduziu em
síntese que[2]: a)
houve dificuldade na retomada, pelo Município, dos serviços prestados
anteriormente pela CASAN, que findaram em 06/09/2011; b) assinou, com o
Ministério Público Estadual, um termo de ajustamento de conduta, visando adotar
uma série de medidas em prol da melhoria no abastecimento de água; c) não havia
perspectiva de investimentos por parte da Casan no sistema de esgoto e água do
Município, sendo que a estrutura existente é antiga e não tinha sido renovada
por mais de 30 anos; d) o Município lançou processo de licitação pública para a
contratação de empresa especializada na operacionalização do sistema de água existente;
e) conjuntamente com a retomada do serviço, o Município contratou uma empresa
para a elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, a qual apresentou o
diagnóstico do sistema, sendo este um pilar central para as decisões tomadas
pelo Município; f) com a retomada dos serviços optou em inicialmente
terceirizar alguns serviços na área de saneamento; g) na retomada do serviço
(dezembro/2011 a dezembro/2012) a administração municipal realizou operação de
coleta de dados – faturamento anual, consumo médio, picos de consumo, demanda
do sistema por região, índice de inadimplência e demais dados necessários para
elaboração do prognóstico do sistema, o qual somente foi finalizado no final de
2013; h) em 2014 lançou o edital de concessão do sistema de saneamento,
encaminhado para análise do Tribunal de Contas e suspenso até 2015, sendo
homologado o processo e assinado o contrato no final de 2015; i) inicialmente
foi terceirizada a parte de medição e leitura, sendo que toda parte de
cobrança, convênio bancário e contabilidade era realizada pelo Município, por
meio da Secretaria da Fazenda e; j) atualmente o serviço se encontra sob
concessão e o procedimento de terceirização foi realizado de forma inicial para
que o município pudesse fazer uma leitura geral e decidir o sistema de
operação, tendo como objetivo a prudência com a coisa pública.
À vista de todo
o exposto, conclui-se que o Município de Penha acabou por terceirizar
atividades finalísticas, de competência do Departamento Municipal de Águas e
Esgoto de Penha (DMAE).
Contudo, há de
se considerar que a terceirização das atividades necessárias a prestação do
serviço de água e esgotamento sanitário ocorreu somente em uma fase de
transição, após o término do contrato com a CASAN. Embora o município tenha
criado o DMAE, a estrutura do órgão era muito reduzida à época e, por
consequência, insuficiente para operar todo o serviço de abastecimento de água.
Outrossim, há de
se considerar que a administração municipal acompanhou toda a parte de
cobrança, convênio bancário e contabilidade, a qual era realizada por meio da
Secretaria da Fazenda.
Desse modo,
observa-se que a terceirização não persiste e que o Município utilizou-se dessa
atividade somente na fase inicial para viabilizar a transferência, por meio de
concessão, da prestação dos serviços de água e esgotamento sanitário.
Ante o exposto,
o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art.
108, inciso II, da Lei Complementar no 202/2000, manifesta-se pelo acolhimento
da conclusão constante no Relatório nº 236/2016.
Florianópolis, 03
de fevereiro de 2016.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador do Ministério
Público de Contas