PARECER nº:	MPTC/44919/2016
PROCESSO nº:	RLA 15/00394332
ORIGEM :	Prefeitura de Chapecó
ASSUNTO :	Auditoria ordinária para verificação de possíveis irregularidades nos recursos concedidos a conselhos escolares e a outras entidades a título de subvenções sociais e contribuições, relacionadas à educação.

1 – RELATÓRIO

Cuida-se de auditoria realizada em cumprimento à determinação do item 6.6 do Acórdão 0469/2014 exarado no processo nº RLA – 11/00235954,[1] visando à apuração de eventual irregularidade nos recursos concedidos a Conselhos Escolares e a outras entidades a título de subvenções sociais e contribuições relacionadas à educação.

Após auditoria in loco na Prefeitura de Chapecó, auditores da Diretoria de Controle dos Municípios – DMU constataram indícios de irregularidades para as quais há previsão legal de aplicação de multas, sugerindo a audiência dos responsáveis.[2]

O Exmo. Relator determinou a inclusão da Sra. Astrit Maria Savaris Tozzo, secretária de educação no exercício de 2014, no rol dos responsáveis e determinou a realização das audiências.[3]

As audiências foram efetivadas,[4] com as justificativas dos responsáveis apresentadas como segue: - Sr. Pedro Milton Golfe, controlador geral do Município (fls. 302/315); - Sra. Leila Janine Antonini de Souza, secretária de articulação institucional (fls. 317/325); - Sra. Astrit Maria Savaris Tozzo, ex-secretária de educação (fls. 328/337).

Auditores da DMU sugeriram o julgamento de irregularidade de atos sob análise, com aplicação de multas aos responsáveis.[5]

Por fim, vieram-me os autos.

2 – ANÁLISE

2.1 - Situações apuradas passíveis de correção e/ou aperfeiçoamento (item 2 do Relatório nº DMU – 3608/2015 e item 3 do Relatório nº DMU – 946/2016)

Auditores da DMU detectaram as seguintes situações passíveis de correção e/ou aperfeiçoamento (fls. 353/355):

- divergências entre os prazos de utilização dos recursos e de prestação de contas dos recursos repassados às entidades previstos na Instrução Normativa nº 1/2014 da Controladoria do Município,[6] nos Termos de Convênio[7] e na Lei Municipal nº 4.089/99;[8]

- Termos de Convênio fazendo menção à “Resolução” Normativa nº TC-14/2012, quando o correto seria “Instrução” Normativa nº TC-14/2012;

- Declaração das entidades enviadas junto às prestações de contas fazendo referência à Resolução nº TC-16/94, quando deveria ser a Instrução Normativa nº TC-14/2012, de observância obrigatória a partir do exercício de 2012; e

- ausência de formalização de processo de concessão, em desconformidade com o item I do Anexo VII da Instrução Normativa nº TC-14/2012.

Ao final, auditores do Tribunal sugeriram recomendações ao gestor que efetue as correções e/ou aperfeiçoamento das situações apontadas.

As recomendações propostas mostram-se pertinentes, motivo pelo qual opino, neste ponto, no mesmo sentido do Relatório nº DMU-946/2016.

2.2 – Irregularidades para as quais existe previsão legal de aplicação de multas

2.2.1 – Repasse de recursos a conselhos escolares (associações privadas) no exercício de 2014, no montante de R$ 828.207,71, sem revestir-se na forma correta de descentralização de recursos públicos, com possibilidade de malversação dos recursos transferidos e aquisição de produtos sem licitações, em razão da discricionariedade na escolha dos fornecedores e da marca dos produtos, em descumprimento do art. 85 da Lei nº 4.320/64, art. 37, XXI, da Constituição Federal e art. 2º da Lei nº 8.666/93 (item 3.1 do Relatório nº DMU - 2608/2015 e item 4.1 do Relatório nº DMU – 946/2016).

Tal restrição foi atribuída ao Sr. José Cláudio Caramori, ex-prefeito, e Sra. Astrid Maria Savaris Tozzo, secretária de educação à época.

O Sr. Caramori sustentou que o repasse dos recursos aos conselhos escolares é ato discricionário do gestor, praticado de acordo com a conveniência e oportunidade da Administração Pública, em consonância com o sistema jurídico aplicável à situação e com o modelo adotado pelo FNDE para repasse do Programa Dinheiro Direto na Escola.[9]

Alegou que o relatório técnico não aponta de forma específica as ilegalidades supostamente cometidas na descentralização.[10]

Por fim, anotou que, embora o STF tenha se pronunciado pela inconstitucionalidade de norma que exige autorização legislativa para que se possa firmar convênio, o Município de Chapecó tomou o cuidado de solicitar autorização legislativa, a fim de evitar qualquer discussão sobre o repasse.[11]

A seu turno, a Sra. Astrit Savaris Tozzo aduziu que os repasses foram autorizados pela Lei Municipal nº 4.089/99, e que não houve malversação de recursos públicos.[12]

Auditores do Tribunal sugeriram aplicação de multa ao prefeito:[13]

Inicialmente, há que registar que a Lei (municipal) nº 4.089/1999 trata da transferência de recursos aos conselhos escolares das escolas municipais e aos conselhos dos centros de educação infantil municipais.

E, além disso, tem origem na Lei Complementar (municipal) nº 48/97 e na Lei (municipal) nº 3.957/1999, que criou o Sistema Municipal de Ensino e regulamentou a matéria, respectivamente.

Percebe-se que as referidas normas já possuem mais de 16 anos e que tal prática já está sedimentada há muito tempo no Município de Chapecó, e, com certeza, em vários municípios do Estado.

Por outro lado, mesmo assim, a questão precisa ser enfrentada e discutida à luz da legislação constitucional e infraconstitucional e à luz daquilo que foi observado e apurado, por ocasião da autoria in loco e das visitas realizadas junto às unidades escolares.

A Lei (Federal) nº 4.320/64, quando prevê a possibilidade de concessão de subvenções, especialmente, no artigo 16, assim dispõe:

Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica. [...]

Extrai-se do artigo supra a necessidade de que sejam serviços essenciais, o que não se questiona, já que a educação está perfeitamente enquadrada, e que se revelem mais econômicas.

Acima de tudo, ainda que possa a intenção municipal de descentralização e desburocratização ser defensável, há que se ter em mente a necessidade de observância à Constituição Federal.

O objetivo central dos repasses era facilitar a execução de pequenos gastos com a manutenção das unidades escolares. Contudo, o que se observou na auditoria in loco não foi isso. Tal como demonstrado no Anexo 1, deste Relatório, os gastos com a compra de materiais didáticos e de expediente e de higiene e limpeza totalizaram 71,82% dos valores repassados às entidades.

Será que este é o propósito da Lei (Federal) n.º 4.320/64 quando aborda a questão das subvenções, auxílios e contribuições?

Com certeza não. Inclusive porque a Carta Magna estabelece a exigência de observância a diversos princípios e regras. O município não tem o poder de repassar recursos, por exemplo, burlando a realização de concurso público, previsto no artigo 37, II. Ou, repassar recursos, burlando o obrigatório processo licitatório, para despesas de sua responsabilidade, tal como disciplinado pelo artigo 37, XXI.

Por mais que as intenções sejam de interesse público, buscando celeridade, descentralização, desburocratização, etc, ainda assim, a Administração Pública está sujeita às normas constitucionais que não podem ser simplesmente ignoradas, sob o manto da boa intenção.

Portanto, o primeiro ponto a ser equacionado, quando da formalização de convênios, é que a municipalidade não incorra em descumprimento de preceitos constitucionais e legais.

Conforme ressai dos autos, foram detectadas, durante a auditoria in loco, despesas com materiais didáticos, de expediente e de higiene custeadas com recursos repassados aos Conselhos Escolares por meio de convênios.[14]

O Tribunal de Contas firmou entendimento que tal procedimento é irregular por transferir de forma indireta a aquisição de materiais de responsabilidade da própria Administração, frustrando a obrigatoriedade de licitar.

É o que se deflui do teor do Prejulgado nº 1870:

1. O município não pode dar autonomia de gestão financeira às escolas através das Associações de Pais e Professores (APPs) por meio de convênios visando custear as despesas referentes à manutenção e desenvolvimento do ensino, como materiais didáticos, de expediente, de limpeza e higiene e demais materiais necessários ao funcionamento escolar, assessoramento técnico e pedagógico, serviços de terceiros, além de outras despesas decorrentes de consertos, pinturas, ajardinamento e reformas dos prédios e outros. Tal procedimento transfere de forma indireta a aquisição de bens e serviços para uma associação particular, a "APP", e, frustra o que preceitua a Constituição da República, em seu art. 37, XXI, que exige o regular procedimento de licitação por parte da Administração Pública em todos os seus níveis.

[...]

Como se vê, as despesas objeto dos autos deveriam ter sido custeadas diretamente pela Prefeitura de Chapecó, observado o devido procedimento licitatório.

Assim, resta configurada a restrição.

De outro lado, infere-se dos autos que os responsáveis praticaram os atos acreditando estarem eles revestidos de legalidade.

Isso porque a Lei Municipal nº 4.089/99, em seus arts. 1º e 2º, autoriza expressamente o Poder Executivo a transferir recursos públicos aos Conselhos Escolares para custear a manutenção e o funcionamento das unidades escolares.

Eis o texto legal:

Art. 1º - Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a transferir recursos financeiros aos Conselhos Escolares das Escolas Municipais e aos Conselhos dos Centros de Educação Infantil Municipais - CEIM, para aplicação na manutenção e funcionamento das instituições e nas suas atividades de ensino.

Parágrafo Único - Excepcionalmente, até a data de 04 de janeiro de 2.002, os recursos financeiros de que trata a presente Lei poderão ser transferidos às Associações de Pais e Professores - APP das instituições que não tiverem instituído o Conselho Escolar ou Conselho de CEIM, de acordo com as disposições da Lei nº 3.957/99. Ver tópico

Art. 2º - Os recursos financeiros transferidos serão aplicados na consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais dos níveis atendidos, compreendendo:

I - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

II - uso e manutenção de bens e serviços vinculadas ao ensino;

III - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

IV - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento da Escola ou Centro de Educação Infantil Municipais;

V - aquisição de material didático-escolar.

Além disso, a referida sistemática é baseada em política pública análoga à adotada pelo Ministério da Educação por intermédio do Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE.

Ademais, conforme bem ressaltado pelos auditores da DMU, a prática está sedimentada há anos no Município de Chapecó, e talvez em outros municípios do Estado.

Nesse contexto, não me parece razoável a imposição de sanção aos responsáveis.

Desta feita, opino por determinação ao prefeito que adote medidas visando à propositura de alteração na Lei Municipal nº 4.089/99, de forma a revogar os incisos I, II e V do art. 2º da referida norma.

2.2.2 – Processos de prestações de contas não numerados e rubricados, em desacordo com o disposto no art. 38 da Instrução Normativa nº TC-14/2012 (item 3.2 do Relatório nº DMU-2608/2015 e item 4.2 do Relatório nº DMU – 946/2016)

Referido ato foi conferido a Sra. Leila Janine Antonini de Souza, secretária de articulação institucional.

A responsável ofertou os seguintes esclarecimentos:[15]

[...] os convênios pertinentes à Secretaria de Educação são previamente autuados junto àquela secretaria, e não pela Secretaria de Articulação Institucional. Mesmo assim se orientou àquela secretaria que obedecesse à determinação deste Tribunal. Com relação à exigência das rubricas em cada uma das folhas que compõe o processo de prestação de contas, foi informado ao setor para que acate a orientação desta Corte.

Auditores da DCE concluíram pela caracterização da irregularidade, sugerindo aplicação de multa à responsável.[16]

Vejo como suficiente recomendação ao gestor que atente para a necessidade que os documentos que compõem as prestações de contas sejam numerados e rubricados, em observância ao disposto no art. 38 da Instrução Normativa nº TC-14/2012.

2.2.3 – Ausência de parecer técnico fundamentado do órgão concedente nos processos de prestação de contas, em desacordo com o disposto no art. 43, §§ 1º e 3º, da Instrução Normativa nº TC-14/2012 c/c art. 4º da Lei Complementar nº 202/2000

Indigitou-se a restrição à mesma responsável do item anterior.

A Sra. Leila Janine Antonini de Souza apresentou justificativas quanto a este ponto na fl. 318, aduzindo que, apesar de não constar parecer fundamentado da Secretaria de Articulação Institucional, cada processo de prestação de contas é analisado por agentes públicos incumbidos de verificar a adequação das contas apresentadas.

Auditores do Tribunal concluíram pela caracterização da irregularidade, sugerindo aplicação de multa à responsável.[17]

Durante autoria in loco, auditores constataram que nos processos listados na planilha de fls. 4/11 dos autos não havia qualquer manifestação tendente a certificar a regularidade das contas apresentadas.

O art. 73 da Lei Complementar Municipal nº 498/2012 dispõe sobre o dever de a Secretaria de Articulação Institucional emitir parecer quanto à adequação ou não das contas apresentadas.

Tal exigência não figura como mero coadjuvante no exame dos processos de prestações de contas.

Ao contrário, a análise detalhada desses processos é importante ferramenta que o município dispõe para verificação da consonância do uso dos recursos com os termos do convênio e das legislações atinentes, cessando os repasses de recursos caso constatada irregularidade.

Caracterizada a restrição, impõe-se sanção à responsável.

2.2.4 – Ausência de parecer do controle interno nos processos de prestação de contas, em desacordo com o disposto no art. 4º, V e IX, da Lei Complementar Municipal nº 196/2003, arts. 60 e 64 da Lei Complementar nº 202/2000 e arts. 43, §§ 1º e 3º, e 48 da Instrução Normativa nº TC-14/2012

Atribuiu-se a restrição ao Sr. Pedro Milton Golfe, controlador-geral do Município.

O responsável asseverou que, no caso de prestações de contas, a emissão dos pareceres se dá após a análise da Secretaria de Articulação Institucional.[18]

Auditores da DMU concluíram que a restrição persiste, motivo pelo qual sugerem a aplicação de multa ao responsável.[19]

A meu ver, o caso comporta recomendação ao gestor que observe a necessidade de parecer do controle interno nos processos de prestação de contas, em consonância com o disposto no art. 4º, V e IX, da Lei Complementar Municipal nº 196/2003, arts. 60 e 64 da Lei Complementar nº 202/2000 e arts. 43, §§ 1º e 3º, e 48 da Instrução Normativa nº TC-14/2012.

2.2.5 – Ausência de protocolo com data de recebimento das prestações de contas, impossibilitando a verificação da data em que as contas foram prestadas

A restrição foi indigitada a Sra. Leila Janine Antonini de Souza, secretária de articulação institucional.

A responsável admitiu a ocorrência da falha, ressaltando que a ausência de protocolo somente se verificou nos convênios oriundos da Secretaria de Educação.[20]

Auditores do Tribunal sugeriram a aplicação de multa a responsável.[21]

Em situação análoga, o Tribunal de Contas expediu recomendação ao gestor:[22]

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Julgar regulares com ressalva, com fundamento no art. 18, II, c/c o art. 20 da Lei Complementar n. 202/2000, as contas de recursos antecipados referente a Nota de Subempenho n. 1693, de 11/07/2005 (Empenho Global n. 1691), P/A 4656, item 335043, fonte 0100, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), e dar quitação aos Responsáveis, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

[...]

6.3. Recomendar à Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte, que doravante:

6.3.1. efetue o protocolo dos processos de prestação de contas, de modo a verificar se o prazo de entrega foi obedecido, conforme art. 8º, caput e § 1º, da Lei (estadual) n. 5.867/81, item 13.4, alínea "a", da Ordem de Serviço SEF n. 139/83 e arts. 1º, IX, e 2º, § 2º, da Instrução Normativa n. 09/2003/SEA;

6.3.2. faça constar nos processos os certificados de auditoria com o parecer do controle interno e o pronunciamento da autoridade competente, conforme incisos III, VI e XII do art. 8º do Decreto (estadual) n. 3.372/05 e arts. 11 e 60 a 63 da Lei Complementar (estadual) n. 202/00, 74 da Constituição Federal e 62 da Constituição Estadual. (Grifei)

Em consonância com o precedente dessa Corte de Contas, opino por recomendação ao gestor que observe a necessidade de protocolo com data de recebimento das prestações de contas, de forma a dar cumprimento à Instrução Normativa nº TC-4/2012.

3 - Inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.089/99 por ofensa ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição

Os termos de convênio firmados entre o Município de Chapecó e os Conselhos Escolares, visando à manutenção e funcionamento das unidades escolares, têm como fundamento a Lei Municipal nº 4.089/99.

Ocorre que a legislação municipal autoriza a transferência indireta de aquisição de bens e serviços de responsabilidade do próprio poder público para associações privadas.

A inconstitucionalidade e ilegalidade de norma versando nesse sentido foi objeto de Consulta[23] ao Tribunal de Contas, que firmou o entendimento sedimentado no Prejulgado nº 1870, a saber:

Como se vê, o conteúdo da Lei Municipal nº 4.089/99 é incompatível com o arts. 37, XXI, da Constituição.

Não obstante, tenho que a proposta de determinação constante do item 2.2.1, acima, resolve a questão.

4 – CONCLUSÃO:

Ante o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar 202/2000, manifesta-se pela adoção das seguintes providências:

4.1 - DECISÃO de IRREGULARIDADE dos seguintes atos, com fulcro no art. 36, § 2º, a, da Lei Complementar nº 202/2000:

4.1.1 - Repasse de recursos a conselhos escolares para custear despesas próprias da Administração Pública, em desacordo com o art. 37, XXI, da Constituição e art. 2º da Lei nº 8.666/93;

4.1.2 - Ausência de parecer técnico fundamentado do órgão concedente nos processos de prestação de contas, em desacordo com o disposto no art. 43, §§ 1º e 3º, da Instrução Normativa nº TC-14/2012 c/c art. 4º da Lei Complementar nº 202/2000.

4.2 - APLICAÇÃO DE MULTA a Sra. Leila Janine Antonini de Souza, secretária de articulação institucional, nos termos do art. 70, II, pela prática da irregularidade descrita no item 4.1.2 da conclusão deste parecer.

4.3 – DETERMINAÇÃO ao prefeito que adote medidas visando à propositura de alteração na Lei Municipal nº 4.089/99, de forma a revogar os incisos I, II e V do art. 2º da referida norma, comprovando as medidas adotadas ao Tribunal em prazo a ser estabelecido pelo Exmo. Relator.

4.4 – RECOMENDAÇÃO ao gestor que atente para a necessidade que os documentos que compõem as prestações de contas sejam numerados e rubricados, em observância ao disposto no art. 38 da Instrução Normativa nº TC-14/2012.

4.5 - RECOMENDAÇÃO ao gestor que observe a necessidade de parecer do controle interno nos processos de prestação de contas, em consonância com o disposto no art. 4º, V e IX, da Lei Complementar Municipal nº 196/2003, arts. 60 e 64 da Lei Complementar nº 202/2000 e arts. 43, §§ 1º e 3º, e 48 da Instrução Normativa nº TC-14/2012.

4.6 - RECOMENDAÇÃO ao gestor que observe a necessidade de protocolo com data de recebimento das prestações de contas, de forma a dar cumprimento à Instrução Normativa nº TC-14/2012.

4.7 - RECOMENDAÇÕES ao gestor, conforme item 3 do Relatório nº DMU-946/2016, de fls. 355/356.

Florianópolis, 20 de junho de 2017.

Aderson Flores

Procurador

[1] 6.6 Determinar à Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) deste Tribunal que inclua no seu plano de auditorias a fiscalização dos recursos concedidos aos Conselhos Escolares a título de subvenção social e contribuições.

[6] Art. 7º A Entidade terá 30 dias, para utilizar os valores após a liberação do crédito na conta bancária específica conveniada. (Grifo meu)

Art. 9º A entidade terá 30 (trinta) dias para prestar contas após a liberação financeira na conta bancária específica. O prazo de prestação de contas, e a previsão das sanções aplicadas à Entidade beneficiada pela inexecução parcial ou total do convênio/subvenção, será de acordo com o art. 87, da Lei nº 8.666/93, logo após o encaminhar para a Procuradoria Geral do Município para análise e visto ao convênio. (Grifo meu)

[7] Cláusula Quinta

VII. Responsabilizar-se pelo cumprimento dos prazos estabelecidos quanto à utilização dos recursos, ou seja, realizar a despesa após a liberação dos recursos e em até 60 dias. (Grifo meu)

IX. Encaminhar ao Departamento de Articulação Institucional – DAI, a prestação de contas dos recursos recebidos, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, contados da data do último pagamento de utilização dos mesmos; (Grifo meu)

[8] Art. 6º A prestação de contas dos recursos transferidos será realizada pelos responsáveis pela movimentação dos valores, no prazo de 60 (sessenta) dias da transferência dos recursos, não ultrapassando o término do ano em curso. (Grifo meu)

[14] Anexo I do Relatório nº DMU-946/2016 – fls. 370-v/375-v.

[22] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Processo nº SPC-07/00216430. Relator: Conselheiro Luiz Roberto Herbst. Data da Sessão: 3-2-2010.