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Parecer nº: |
MPC/38.704/2015 |
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Processo nº: |
TCE
12/00524907 |
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Un. Gestora: |
Município
de São Miguel do Oeste |
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Assunto: |
Irregularidades
em convênios, contratos, despesas com eventos e publicidade, pagamento de
diárias e prestação de serviços |
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Numeração Única: |
MPC-SC 2.3/2017.121 |
O presente feito foi autuado por meio da
Decisão nº 5.644/2012, proferida no âmbito da REP 10/00795044, a qual
determinou à Secretaria-Geral (SEG) a constituição de novos autos para a análise,
pela Diretoria de Controle de Municípios (DMU), das supostas irregularidades anotadas
nos itens “b”, “c”, “e”, “g”, “h”, “l” e “m” do Relatório de Instrução DLC n° 515/2012[1]
(fs. 565-567).
Após realização de diligências, a área
técnica sugeriu a conversão do processo em Tomada de Contas Especial e a
citação do Sr. Nelson Foss da Silva, Prefeito Municipal à época, para
apresentar defesa acerca do pagamento de diárias por viagens não comprovadas em
2009, no montante de R$ 11.455,00, em descumprimento aos artigos 62 e 63 da Lei
nº 4.320/64 c/c artigos 58 e 62 da Resolução nº TC 16/94 (fls. 5.872-5.874).
Analisadas as justificativas e documentos
apresentados pelo responsável, a diretoria sugeriu:
1 – JULGAR
REGULARES, na forma do artigo 18, I, c/c o artigo 19, da Lei Complementar
n. 202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, dando
quitação ao Sr. Nelson Foss da Silva – Prefeito Municipal de São Miguel do
Oeste no exercício de 2009, CPF nº 526.550.249-15, residente na Linha Santa
Catarina, Bairro Santa Catarina, São Miguel do Oeste/SC.
2 – DAR CIÊNCIA da
decisão com remessa de cópia deste Relatório de Reinstrução e do Voto que a
fundamentam ao Responsável.
É o relatório.
1)
Do contrato
nº 81/2009, firmado entre o Município de São Miguel do Oeste e o Hospital e
Materninade Vitória T. Missen em 2009
Colhe-se dos autos que o Contrato nº 81/2009[2] firmado
entre o Fundo Municipal de Saúde de São Miguel do Oeste e o Hospital e
Maternidade Vitória T. Missen (pessoa jurídica de direito privado), em
08/09/2009, tinha por objetivo a contratação de serviços de plantão médico
hospitalar para atendimento de urgências/emergências, com prazo de vigência até
31/12/2009 (com possibilidade de prorrogação de acordo com a necessidade e
conveniência da Administração), no montante de R$ 296.000,00.
Este parquet
questionou, inicialmente, se a contratação do Hospital Vitória T. Missen se deu
em virtude do volume dos serviços demandados, ou de situação de urgência, bem
como se a administração mantinha referidas contratações no patamar de serviços
complementares ou para a realização de serviços principais, no rol daqueles
ofertados pelo Município, o que caracterizaria contratação terceirizada de
serviços médicos, em afronta ao art. 37, II da CRFB/88.
Em relação à saúde pública, a Constituição
Federal previu o Sistema Único de Saúde (SUS), que é de responsabilidade do Poder
Público, sendo facultada à iniciativa
privada a participação complementar,
conforme dispõe o art. 199, § 1º:
As instituições
privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde,
segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio,
tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
Nesse viés, têm-se os arts. 24 e 25 da Lei
Federal nº 8.080/90, in verbis:
Art. 24. Quando as
suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura
assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde
(SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.
Parágrafo único. A participação complementar dos serviços
privados será formalizada mediante
contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.
Art. 25. Na hipótese
do artigo anterior, as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos terão
preferência para participar do Sistema Único de Saúde (SUS). [grifei]
No tocante à terceirização na área da saúde, cabe aqui mencionar as palavras de Maria
Sylvia Zanella Di Pietro[3]:
É
importante realçar que a Constituição, no dispositivo citado, permite
participação de instituições privadas "de forma complementar", o que
afasta a possibilidade de que o contrato tenha por objeto o próprio serviço de
saúde, como um todo, de tal modo que o particular assuma a gestão de
determinado serviço. Não pode, por exemplo, o Poder Público transferir a uma
instituição privada toda a administração e execução das atividades de saúde
prestadas por um hospital público ou por um centro de saúde; o que pode o Poder Público é contratar
instituições privadas para prestar atividades-meio, como limpeza, vigilância,
contabilidade, ou mesmo determinados serviços técnico-especializados, como os
inerentes aos hemocentros, realização de exames médicos, consultas etc.;
nesses casos, estará transferindo
apenas a execução material de determinadas atividades ligadas ao serviço de
saúde, mas não sua gestão operacional.
Anote-se ainda o entendimento do Tribunal de
Contas acerca da matéria, expresso no Prejulgado nº 762:
1. As instituições privadas poderão participar de
forma complementar do Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes deste,
mediante contrato de direito público ou convênio, quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a
cobertura assistencial à população de uma determinada área (CF, art. 199, §1° e
arts. 1°, 4°, 20 e 24 da Lei Federal n° 8080/90).
2. A contratação da prestação de serviços por
particulares, de forma complementar ao Sistema Único de Saúde, deve obedecer às
normas preconizadas pela Lei Federal n° 8.666/93 (art. 2°), vedada a destinação
de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com
fins lucrativos (CF, art. 199, § 1°).
3. A celebração de
Convênio na área da saúde, entre pessoas jurídicas de direito público, e também
com as respectivas entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações)
é possível, como forma de se estabelecer a colaboração na execução de serviços
comuns, sendo que a participação complementar das instituições privadas no
Sistema Único de Saúde pode ser efetivada mediante convênio, quando se tratar de
entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos (CF, art. 199 e arts. 24 e 25
da Lei Federal n° 8080/90).
4. O pagamento de
despesas na saúde com a prestação de serviços de assistência médica efetuada
por clínica privada e hospital, através de Convênio ou de Contrato é legal,
desde que obedecidas as normas estabelecidas pela Constituição Federal e as
preconizadas pela Lei Federal n° 8080, de 19 de setembro de 1990 e pela Lei
Federal n° 8.666/93. [grifei]
Nos termos do prejulgado supra, tem-se que é
permitida a participação de instituições
privadas de forma complementar ao Sistema Único de Saúde, sem sobrepujar ou
substituir por inteiro o papel do Poder Público na prestação dos referidos serviços.
Deve-se
considerar, igualmente, o teor do Prejulgado nº 2055, cujo texto segue
transcrito abaixo:
1.
Serviços médicos ambulatoriais, pequenos procedimentos cirúrgicos, expedição de
carteiras de saúde, verificação de exames e demais procedimentos constantes da
Tabela do SUS podem ser compreendidos como serviços complementares de saúde a
serem oferecidos à população, dentro das normas prescritas pela Lei (federal)
n. 8.080/90 e pela Portaria n. 3.277/06, do Ministério da Saúde.
2. A contratação de serviços complementares de
saúde pode ocorrer para:
2.1.
atividades-meio, desde que não inseridas por lei no Sistema Único de
Saúde.
2.2. atividades finalísticas em razão do volume,
quando a demanda ultrapassar a capacidade instalada da rede pública, tanto
própria quanto à vinculada a outro nível de governo.
a) neste
caso, a dimensão do serviço público deve ser reavaliada periodicamente, tendo
em conta variáveis como a evolução populacional, evolução da demanda, evolução
científica etc., de forma que o volume físico e/ou financeiro dessas
contratações não descaracterize o caráter subsidiário em relação às atividades
estatais.
2.3. atividades finalísticas, em razão da
urgência.
a) neste
caso, a Administração deve, quando for o caso, promover as medidas necessárias
para restabelecer o sistema público potencial existente antes da situação de
urgência que implicou a diminuição de sua capacidade potencial;
b) a
contratação junto à iniciativa privada ocorrerá somente durante o período
necessário para que sejam adotadas as medidas para o restabelecimento do
serviço público.
3. A contratação de serviços complementares
de saúde deve atender ainda aos seguintes requisitos:
3.1. Preferência às entidades filantrópicas e
às sem fins lucrativos;
3.2. Celebração de convênio ou contrato
conforme as normas de direito administrativo, prevalecendo o interesse público
sobre o particular;
3.3. Integração dos serviços privados às
diretrizes organizativas do SUS;
3.4. Prevalência dos princípios da
universalidade, equidade, integralidade, etc.
4. Deve o poder público utilizar o sistema de
credenciamento a todos os interessados, que se vincula ao manifesto interesse
da administração em colocar à disposição da comunidade uma rede de
profissionais da área da saúde, incluindo o preço a ser pago, previamente
definidas e amplamente difundidas, às quais os interessados possam aderir. [grifei]
Consoante
visto acima, permite-se a contratação de serviços complementares de saúde,
desde que observados alguns parâmetros, notadamente quando a demanda
ultrapassar a capacidade instalada da rede pública ou diante de uma situação de
urgência.
Não
restou esclarecido se a contratação dos serviços se deu em razão do volume de
atendimentos realizados. Também não foi apresentada nenhuma situação de
urgência ocorrida no Município para justificar o ajuste com o Hospital Vitória
T. Missen.
Ao
que tudo indica, os serviços prestados não se limitaram à mera
complementariedade, tendo sido os plantões assegurados pelo Hospital contratado,
em que pese faltar informações mais precisas nos autos acerca desse ponto.
No entanto, entendo que outros aspectos devem
ser sopesados.
A área técnica pontuou que o Município não
possuía estrutura física adequada para prestar os referidos serviços. Dessa
forma, não bastaria a contratação de novos servidores por meio de concurso público
para suprir a demanda municipal, visto que a utilização das instalações do
Hospital era também necessária.
Para corroborar, anote-se a previsão contida
na cláusula 1.3 do Contrato nº 81/2009:
1.3 - As consultas
deverão ser prestadas dentro de
estrutura física adequada ao atendimento de urgências/emergências,
localizada dentro do Município de São Miguel do Oeste/SC, sendo que a
instituição deverá ser credenciada junto ao SUS para o caso de necessidade de
internação do atendido. [grifei]
Além de local adequado, eram necessários
também equipamentos e demais insumos hospitalares para o atendimento ao
público. Nesse sentido, o Contrato nº 81/2009 previu na cláusula 1.2:
1.2 - Nos
procedimentos para atendimento dos casos de urgência/emergência deverão ser
realizados, quando necessário, os exames de Raio X, laboratório de análises,
eletrocardiograma, ultra-sonografia e endoscopia alta, estando seus custos cobertos pelo preço proposto para realização dos
plantões. [grifei]
Verifica-se, assim, que a necessidade não se
restringia aos recursos humanos, consubstanciando-se ainda em espaço físico,
insumos e aparelhagem adequada.
Outro ponto a ser enfatizado refere-se à
regular liquidação das despesas em exame.
Por meio do relatório de diligência nº
2.912/2014 (fls. 102-111), a área técnica solicitou apresentação de documentos
comprobatórios correspondentes.
A Unidade, por sua vez, encaminhou as Fichas
de Atendimento Ambulatorial e demais documentos (fls. 463 a 5843) que confirmam
que os atendimentos foram efetuados conforme previsto na cláusula 7ª, § 8º do
Contrato nº 81/2009:
CLÁUSULA SÉTIMA – DAS
DISPOSIÇÕES GERAIS
[...]
PARÁGRAFO OITAVO – Os
procedimentos realizados serão obrigatoriamente registrados em uma Ficha de
Atendimento Ambulatorial Municipal (FAA Municipal), onde conste, além de
informações necessárias, a especificação da especialidade necessária ao
atendimento, quando houver, a qual será entregue em via original ou por meio de
fotocópia, devidamente assinada pelo paciente ou seu responsável, quando da
prestação de contas mensal dos serviços realizados.
Destaca-se, ainda, que assim que possível o
atendimento passou a ser realizado por meio da Secretaria Municipal de Saúde.
Tal ocorreu a partir de setembro de 2011, no Posto de Atendimento Médico
Central, por funcionários das Estratégias de Saúde da Família, conforme ata de
atendimento constante à fl. 5.849.
Também foi informado que em 2011 deflagrou-se
o Concurso nº 001/2011, prevendo para a área de saúde 01 vaga de enfermeiro e
03 vagas de assistente social, providências estas adotadas antes mesmo da
instauração deste feito.
Não se ignora que houve um lapso de tempo
considerável entre a contratação do Hospital e a retomada do serviço por parte
da Secretaria Municipal de Saúde.
Todavia, não se deve olvidar que os serviços
de plantão eram imprescindíveis, tendo sido, conforme apuração da área técnica,
devidamente prestados pelo Hospital contratado, que possuía uma estrutura
apropriada para atender a população[4].
Por fim, cabe pontuar que o responsável não
foi citado para se manifestar quanto a este ponto.
A meu ver, a situação verificada no Município
– somada à adoção de providências para retomada do serviço – não justifica,
nesta fase do processo, a realização de citação do responsável para apresentar
esclarecimentos.
Dessa feita, acompanha-se a área técnica, no
sentido de afastar esse apontamento.
2)
Irregularidades
no gasto com o Carnaval de 2010
Inicialmente foi apontada suposta
irregularidade nos gastos com o carnaval de 2010, consubstanciada na realização
de despesas sem licitação.
Ao compulsar os autos, observa-se às fls.
12-13-v que foram contratados para o referido evento os serviços de divulgação
em rádio, confecção de ornamentação para decoração da Praça Walnir Botaro
Daniel, contratação de jurados, locação de kit iluminação, aquisição de
camisetas, contratação de serviços de sonorização, confecção de troféus, gastos
com filmagens e fotografias, locação de estruturas de palco e camarotes,
banheiros químicos e arquibancada.
Verificou-se que a soma dos valores das Notas
de Empenho referentes a cada tipo de despesa não ultrapassou o montante de R$
8.000,00 (fls. 11-13), nos termos do art. 24 da Lei nº 8.666/93.
Ademais, em razão da natureza distinta dos
gastos citados, não restou caracterizado o fracionamento da despesa.
Dessa forma, conclui-se que não havia
exigência de deflagrar licitação, devendo ser afastado o apontamento.
3)
Irregularidades
com relação a diárias de funcionários que participaram de cursos e viagens de
estudos pela municipalidade
Apurou-se também a regularidade no pagamento
de diárias a funcionários que participaram de cursos e viagens de estudos,
durante o exercício de 2009, no montante de R$ 11.455,00, haja vista que só
foram apresentadas as portarias de autorização de viagem e os respectivos roteiros.
O responsável, instado a se manifestar, justificou
que todas as viagens foram efetivamente realizadas e que as prestações de
contas foram apresentadas pelos servidores (fls. 5.878-5.879).
A fim de comprovar a devida prestação de
contas, colacionou aos autos a cópia de empenho, a portaria de concessão das
diárias, o roteiro de viagem e as notas fiscais referentes a alimentação, estadia
e certificado de participação em cursos (fls. 5.878-6.027).
Tendo em vista que a documentação
complementar comprovou o cumprimento do objetivo das viagens, nos termos
dispostos nos arts. 58 e 62 da Resolução nº TC 16/94 (vigente à época dos
fatos), conclui-se que o apontamento deve ser afastado.
4)
Irregularidades
com relação aos serviços executados na escavadeira hidráulica S90 nº 46
Registre-se que foram juntadas cópias de fotografias ao caderno
processual (fls. 74-v-78) com o objetivo de comprovar a má qualidade dos
serviços executados na escavadeira hidráulica S90 nº 46.
Ainda, por meio das notas fiscais juntadas aos autos, observa-se que
foram realizados reparos em locais diferentes da escavadeira, nos meses de
abril (R$ 2.234,00) e novembro (R$ 622,50) de 2009 e em fevereiro de 2010 (R$ 1.971,00).
Contudo, a qualidade das fotos não permite avaliar se o conserto foi de
fato mal executado.
Ainda, considerando que os serviços foram realizados em 2009, a
verificação in loco nesse momento restaria
inexitosa.
Dessa feita, manifesto-me por afastar este apontamento.
5)
Irregularidades
no informativo dos 100 dias de governo da Administração Municipal
A área técnica, visando averiguar a regular
liquidação das despesas, solicitou à unidade o encaminhamento dos seguintes
documentos comprobatórios: nota fiscal, vídeo institucional e material gráfico
utilizado para divulgação do informativo dos 100 dias de governo (fl. 111).
A Unidade encaminhou cópia dos documentos
solicitados, bem como a Nota de Empenho referente à criação de informativo, reportagens
veiculadas na internet e Memorando Interno do Setor de Comunicação, conforme
fls. 449-457 e 462.
Desse modo, sigo o entendimento da diretoria
técnica, concluindo que o apontamento restritivo deve ser afastado.
Ante o exposto,
o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art.
108, inciso II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se por acompanhar as
conclusões da área técnica, acrescendo a determinação à Unidade para que,
futuramente, somente efetue a contratação da prestação de serviços privados de
saúde de modo a complementar os serviços prestados pelo Município, notadamente quando a demanda ultrapassar a capacidade instalada da rede
pública e/ou em situação de
urgência, conforme preconiza o art. 199, §1° da Constituição Federal, art. 24
da Lei Federal n° 8080/90 e os Prejulgados de nº 762 e 2055 do Tribunal de
Contas de Santa Catarina.
Florianópolis,
07 de julho de 2016.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador do Ministério
Público de Contas
Itens
b e c - Irregularidades no convênio e contrato firmado entre o Município de São
Miguel do Oeste e o Hospital Vitória T. Missen em 2009.
Item
e - Irregularidades no gasto com o
Carnaval de 2010.
Item
g - Irregularidades com relação a diárias de funcionários que participaram de
cursos e viagens de estudos pela municipalidade.
Item
h - Irregularidades com relação aos serviços executados na escavadeira
hidráulica S90 nº 46.
Item
l - Irregularidades nos gastos efetuados em todos os eventos esportivos
organizados e/ou que tiveram a participação do município de São Miguel do Oeste
entre janeiro de 2009 e setembro de 2010.
Item
m - Irregularidades no informativo dos 100 dias de governo da Administração
Municipal.
[2] Originado do Edital
de Licitação na modalidade Pregão Presencial nº 13/2009 (fl.06-v).
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias
na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e
outras formas. 4
ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 186.
[4] População estimada em 36.306
habitantes, para o ano de 2010, conforme dado constante no endereço eletrônico
do Instituto Brasileiro de geografia e Estatística - IBGE em: http://cidades.ibge.gov.br/painel/populacao.php?lang=&codmun=421720&search=santa-catarina|sao-miguel-do-oeste.
Acesso em 07/07/2017.