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PARECER
nº: |
MPTC/52081/2017 |
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PROCESSO
nº: |
RLA 15/00410982 |
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ORIGEM: |
Prefeitura Municipal de Bombinhas |
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INTERESSADO: |
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ASSUNTO: |
Auditoria in loco, relativa a atos de
pessoal |
Número Unificado MPC:
2.2/2017.1104
Trata-se de auditoria
ordinária in loco realizada na
Prefeitura Municipal de Bombinhas, executada pela Diretoria de Controle de Atos
de Pessoal, com o objetivo geral de verificar a regularidade dos atos de
pessoal, com abrangência sobre remuneração/proventos, cargos de provimento
efetivo e comissionados, cessão de servidores, contratações por tempo
determinado, controle de frequência e controle interno, ocorridos a partir do
exercício de 2014, bem como dos atos atinentes à terceirização dos serviços da
área da saúde e ao pagamento de adicional de produtividade aos fiscais da
Prefeitura, ocorridos a partir do exercício de 2011.
A Solicitação de Autuação
consta à fl. 2 dos autos. A proposta de execução de fiscalização, contendo a
programação e cronograma das atividades foi apresentada à Diretoria Geral de
Controle Externo por meio do Memo. DAP 26/2015 (fls. 3-4).
Às fls. 5-12 consta a Matriz
de Planejamento, contendo as seguintes questões de auditoria: 1) a Prefeitura Municipal efetua o pagamento
de vantagens remuneratórias conforme o previsto no art. 37, incisos X e XI, da
Constituição Federal; Leis Complementares n. 07/2002, 108/2010, 163/2013 e
Decreto n. 1360/2009 e alterações subsequentes?; 2) o quadro de servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo da
Prefeitura Municipal está de acordo com o previsto nas Leis Complementares n.
07/2002 e 163/2013 e alterações subsequentes e art. 37, inciso II, da
Constituição Federal?; 3) o quadro de
servidores ocupantes de cargos de provimento em comissão da Prefeitura
Municipal está de acordo com o previsto nas Leis Complementares n. 07/2002 e
159/2013 e alterações subsequentes e com o art. 37, incisos II e V, da
Constituição Federal?; 4) a
Prefeitura Municipal recebeu servidores cedidos de outros órgãos/entidades, ou
cedeu servidores para outros órgãos/entidades de acordo com o disposto na Lei
Complementar n. 07/2002?; 5) a
Prefeitura Municipal realizou a contratação de servidores por tempo determinado
conforme dispõe o art. 37, inciso IX, da Constituição Federal e Lei
Complementar n. 162/2013 e alterações subsequentes?; 6) a Prefeitura Municipal realiza o controle da
jornada de trabalho de seus servidores de acordo com o disposto na Lei
Complementar n. 07/2002 e Decreto n. 2043/2015?; 7) o sistema de controle interno está emitindo o Parecer de legalidade/regularidade
em atos de admissão de pessoal efetivo e contratado por tempo determinado,
conforme disposto no art. 37 da Resolução n. TC-06/2001 e art. 12 da Instrução
Normativa n. TC-11/2011?; e 8) a
Prefeitura Municipal terceirizou indevidamente o atendimento aos serviços de
saúde, nos termos das Leis Complementares n. 96/2009 e 159/2013?.
À fl. 13 consta o Ofício n.
TCE/DAP 12.316/2015, por meio do qual os auditores fiscais de controle externo
credenciados à auditoria foram apresentados à Sra. Ana Paula da Silva, Prefeita
Municipal de Bombinhas.
As informações requeridas
constituíram-se das fontes de dados constantes do Sistema Informatizado da
Prefeitura Municipal; contracheques dos servidores; folhas de pagamento; atos
de nomeação e termos de posse; pastas funcionais de servidores; atos de
recebimento e cessão de servidores; Termos de Convênios efetuados entre a
Prefeitura Municipal de outros órgãos/entidades; contratações por tempo
determinado e processos seletivos; cartões de ponto e livro de registro de
horário; pareceres emitidos pelo Controle Interno; leis e atos normativos
relativos à gestão de pessoal da Municipalidade.
Em seguida, foram juntados os
documentos constantes às fls. 14-220.
Às fls. 221-230 foram
acostadas as “Matrizes de Achados e de Responsabilização”.
Em seguida, a Diretoria de
Controle de Atos de Pessoal elaborou o Relatório n. DAP-05945/2015 (fls.
231-248v) sugerindo, em sua proposta de encaminhamento, a determinação de
audiência do Sr. Manoel Marcílio dos Santos, Prefeito Municipal de Bombinhas no
período compreendido entre 01.01.2009 a 31.12.2012, e da Sra. Ana Paula da
Silva, Prefeita Municipal de Bombinhas de 01.01.2013 até a data da auditoria
(17.07.2015), para apresentarem justificativas acerca das irregularidades
identificadas a partir da auditoria realizada.
O Relator manifestou-se de
acordo pela realização das audiências (fl. 248v).
As notificações dos
responsáveis foram efetuadas por meio dos respectivos Ofícios TCE/DAP n.
14.190/2015 e n. 14.191/2015 (fls. 250-251), constando os respectivos Avisos de
Recebimento às fls. 252-253.
A Sra. Ana Paula da Silva,
Prefeita Municipal de Bombinhas, apresentou justificativas por meio do Ofício
n. 193/2015-PGM (fls. 254-265), anexando os documentos de fls. 266-287.
Por sua vez, o Sr. Manoel
Marcílio dos Santos, ex-Prefeito Municipal de Bombinhas, apresentou
justificativas de defesa às fls. 289-292.
Após a apresentação das
informações e documentos referidos, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal
apresentou o Relatório n. DAP-1464/2017 (fls. 294-315v), em cuja conclusão
sugeriu considerar irregular os atos dispostos nos itens 4.2.1 a 4.2.6, com a
consequente aplicação de multas aos responsáveis, além de opinar pela expedição
de determinações e alerta, nos seguintes termos (fls. 313-315v):
4.1. Conhecer do Relatório nº 1464/2017, que trata de Auditoria realizada
na Prefeitura Municipal de Bombinhas para verificar a legalidade dos atos de
pessoal ocorridos no período de 1º/01/2014 a 17/07/2015, bem como dos atos
atinentes à terceirização dos serviços da área da saúde e ao pagamento de
adicional de produtividade aos fiscais da Prefeitura, ocorridos a partir do
exercício de 2011 a 17/07/2015.
4.2. Considerar irregular, com
fundamento no art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar nº 202/2000:
4.2.1. o controle da jornada de trabalho de servidores da
Prefeitura Municipal, tendo em vista o seu registro meramente formal e o
pagamento de adicional de horas extras sem a devida comprovação, em
descumprimento ao previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e
arts. 25, 105 a 110 da Lei Complementar n. 07/2002 (item 2.1 deste relatório);
4.2.2. o quadro funcional da Secretaria Municipal de Pesca e
Aquicultura, tendo em vista a mesma quantidade de servidores titulares de cargo
efetivo (em atividades operacionais) e de comissionados, em desvirtuamento às
atribuições de direção, chefia e assessoramento e em descumprimento ao art. 37,
caput, e incisos II e V da Constituição Federal e à jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (item 2.2 deste relatório);
4.2.3. a terceirização irregular de prestação de serviços na área
da saúde nos exercícios de 2011 e 2012, em descumprimento ao princípio da
legalidade, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal, e ao
disposto no art. 126 da Lei Complementar n. 96/2009 (item 2.3 deste relatório);
4.2.4. a contratação de ACTs em excessivo número para as funções de
Monitor, Psicólogo, Médico/ESF e o expressivo número de servidores admitidos
temporariamente para as funções de Agente Operacional, Coordenador Pedagógico,
Professor, Auxiliar de Consultório Dentário, Engenheiro Civil e Nutricionista,
em desrespeito ao art. 37, incisos II e IX da Constituição Federal e à Lei
Complementar 162/2013 (item 2.4 deste relatório);
4.2.5. a existência exclusiva de ACTs para o desempenho das funções
de Recepcionista de Posto de Saúde, Técnico em Enfermagem Socorrista, Treinador
Desportivo, Médico Ortopedista, Médico Pediatra e Médico Psiquiatra, previstas
na Lei Complementar n. 163/2013 da Prefeitura Municipal de Bombinhas, tendo em
vista que são atividades permanentes, em descumprimento ao disposto no art. 37,
caput, e incisos II e IX da Constituição Federal (item 2.5 deste
relatório);
4.2.6. a cessão de
03 (três) servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo da Prefeitura
Municipal de Bombinhas a outros órgãos e entidades sem termo de convênio que respalde tais cessões, em descumprimento ao art.
58, inciso III, da Lei Complementar n. 07/2002; art. 1º da Lei Municipal n.
1243/2011 e em infração ao princípio da legalidade, previsto no art. 37, caput,
da Constituição Federal e ao Prejulgado n. 1009 desta Corte de Contas (item 2.6
deste relatório).
4.3. Aplicar multa:
4.3.1. ao Sr. Manoel Marcílio dos Santos (CPF nº
224.561.049-00), Prefeito Municipal de Bombinhas de 1º/01/2009 a 31/12/2012, na
forma do disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº
202/2000, e art. 109, inciso II, da Resolução nº TC-06/2001 (Regimento Interno
do Tribunal de Contas), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar
da publicação do acórdão no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas,
para comprovar a este Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado,
sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial, observado o disposto nos arts. 43, inciso II, e 71 da Lei
Complementar (estadual) nº 202/2000, pela irregularidade explicitada no item
4.2.3 da conclusão deste relatório;
4.3.2. à Sra. Ana Paula da Silva (CPF nº 763.588.959-15),
Prefeita Municipal de Bombinhas de 1º/01/2013 até a data da auditoria
(17/07/2015), na forma do disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar
Estadual nº 202/2000, e art. 109, inciso II, da Resolução nº TC-06/2001
(Regimento Interno do Tribunal de Contas), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta)
dias, a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial Eletrônico do
Tribunal de Contas, para comprovar a este Tribunal o recolhimento da multa ao
Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da
dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, inciso II, e
71 da Lei Complementar (estadual) nº 202/2000, pelas irregularidades
explicitadas nos itens 4.2.1, 4.2.5 (tendo em vista a ausência de providências
acerca da admissão de servidores para os cargos efetivos de Médico Ortopedista
e Médico Psiquiatra) e 4.2.6 da conclusão deste relatório;
4.4. Determinar à
Prefeitura Municipal de Bombinhas, por meio do Prefeito Municipal, que:
4.4.1. no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, a contar da publicação da presente deliberação no DOTC-e, comprove a esta Corte de Contas a adoção de providências que
visem a padronização do controle da jornada de trabalho, com adoção do ponto
eletrônico a todos os seus servidores (ocupantes de cargo de provimento
efetivo, comissionados e temporários) e com o estabelecimento de regras
específicas que tratem da realização de trabalho externo e viagens por seus
servidores, verificando, consequentemente, a realização de serviço
extraordinário no ponto individual dos servidores, nos termos do art. 37, caput,
da Constituição Federal e arts. 25, 105 a 110 da Lei Complementar n. 07/2002
(item 2.1 deste relatório);
4.4.2. no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, a contar da publicação da presente deliberação no DOTC-e, comprove a esta Corte de Contas as providências tomadas para
a adequação do quadro funcional da Secretaria Municipal de Pesca e Aquicultura,
demonstrando se houve a lotação de servidores ocupantes de cargo de provimento
efetivo no órgão, com a consequente extinção ou substituição do cargo
comissionado de Assistente de Apoio Administrativo para cargo efetivo, ou ainda
a absorção de suas atividades por outros setores da Prefeitura Municipal, nos
termos do art. 37, caput, e incisos II e V da Constituição Federal e da
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (item 2.2 deste relatório);
4.4.3. no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, a contar da publicação da presente deliberação no DOTC-e, comprove a esta Corte de Contas as providências tomadas para
a adequação de seu quadro funcional, com a demonstração do quantitativo de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo de Monitor, Psicólogo,
Médico/ESF, Agente Operacional, Coordenador Pedagógico, Professor, Auxiliar de
Consultório Dentário, Engenheiro Civil e Nutricionista vigente na unidade
gestora e nomeados/admitidos por ocasião do Concurso Público nº 002/2015,
aliada ao quantitativo de servidores temporários em exercício nas mesmas
funções, de acordo com o disposto no art. 37, incisos II e IX da Constituição
Federal e à Lei Complementar 162/2013 (item 2.4 deste relatório);
4.4.4. no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, a contar da publicação da presente deliberação no DOTC-e, comprove a
esta Corte de Contas as providências tomadas para a adequação de seu quadro
funcional, com a realização de concurso público para os cargos de Médico
Ortopedista e Médico Psiquiatra e com a demonstração do quantitativo de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo de Recepcionista de Posto
de Saúde, Técnico em Enfermagem Socorrista, Treinador Desportivo, Médico
Ortopedista, Médico Pediatra e Médico Psiquiatra vigente na unidade gestora,
aliada ao quantitativo de servidores temporários em exercício nas mesmas
funções, de acordo com o disposto no art. 37, incisos II e IX da Constituição
Federal (item 2.5 deste relatório);
4.4.5. no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias, a contar da publicação da presente deliberação no DOTC-e, comprove a esta Corte de Contas as providências relativas à
regularização da cessão de servidores para as Polícias Civil e Militar, por
meio de edição de convênio que disponha sobre as condições das cessões, de
acordo com o previsto no art. 58, inciso III, da Lei Complementar n. 07/2002;
art. 1º da Lei Municipal n. 1243/2011 e ao princípio da legalidade, previsto no
art. 37, caput, da Constituição Federal e ao Prejulgado n. 1009 desta
Corte de Contas (item 2.6 deste relatório);
4.4.6. doravante se abstenha de terceirizar atividade-fim na área
da saúde, em respeito ao princípio da legalidade, previsto no caput do
art. 37 da Constituição Federal, e ao disposto no art. 126 da Lei Complementar
n. 96/2009 e Prejulgados TCE-SC nº 1084, 1526 e 1891 (item 2.3 deste
relatório);
4.5. Alertar a Prefeitura Municipal de
Bombinhas, por meio de seu Prefeito Municipal, da
imprescindível tempestividade e diligência no cumprimento das determinações
exaradas por este Tribunal, sob pena de aplicação das sanções previstas no art.
70, inciso III e § 1º da Lei Complementar Estadual nº 202/2000;
4.6. Determinar à
Diretoria de Controle de Atos de Pessoal – DAP que monitore o cumprimento das
determinações expedidas nesta decisão, mediante diligências e/ou inspeções in
loco e, ao final dos prazos nela fixados, se manifeste pelo arquivamento
dos autos quando cumprida a decisão ou pela adoção das providências
necessárias, se for o caso, quando verificado o não cumprimento da decisão,
submetendo os autos ao Relator para que decida quanto às medidas a serem
adotadas.
4.7. Dar ciência deste
Acórdão, do Relatório e do Voto do Relator que o fundamentam, bem como do
Relatório Técnico nº DAP – 1464/2017 aos responsáveis e à Prefeitura Municipal
de Bombinhas.
Em seguida, vieram os autos a
este Ministério Público de Contas para manifestação.
Note-se que a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do órgão em
questão está inserida entre as atribuições dessa Corte de Contas, consoante os
dispositivos constitucionais, legais e normativos vigentes (arts. 70 e 71,
inciso IV, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; arts. 58
e 59, inciso IV, da Constituição Estadual; art. 1º, inciso V, da Lei
Complementar Estadual n. 202/2000; e art. 8° c/c art. 6° da Resolução n.
TC-06/2001).
Passa-se, assim, à análise
das irregularidades levantadas pela Diretoria de Controle de Atos de Pessoal.
1. Existência
de irregularidades no controle da jornada de trabalho de servidores da
Prefeitura Municipal, tendo em vista o seu registro meramente formal e o
pagamento de adicional de horas extras sem a devida comprovação, em
descumprimento ao previsto no art. 37, caput,
da CRFB/88, e nos arts. 25, e 105 a 110, da Lei Complementar Municipal n.
07/2002
O item 5.2, alínea “a”, da
proposta de encaminhamento e achado 1 do Relatório de Auditoria n.
DAP-05945/2015 identificou a omissão no dever de supervisionar o controle da
jornada de trabalho de servidores, tendo em vista o seu registro meramente
formal e o pagamento de adicional de horas extras sem a devida comprovação,
descumprindo o disposto no art. 37, caput,
da CRFB/88, e nos arts. 25, e 105 a 110, da Lei Complementar Municipal n.
07/2002.
Foi apontada como responsável
pela presente irregularidade a Sra. Ana Paula da Silva.
A responsável, em suas
justificativas de defesa, relatou (fl. 255) que, segundo esclarecimentos
prestados pela Divisão de Recursos Humanos, as Secretarias de Turismo e
Desenvolvimento Econômico e Infraestrutura Urbana seriam sediadas fora do
prédio principal da Prefeitura, não possuindo registro eletrônico, sendo a
jornada realizada de forma manual, através de folha de ponto, ficando o
controle de frequência sob a supervisão direta do Secretário da Pasta ou
Diretor.
Quanto aos funcionários das
Secretarias da Fazenda, do Planejamento e da Regulação Urbana e Administração,
asseriu (fl. 255) que seriam casos pontuais, justificáveis em razão de
problemas de leitura nas digitais, o que teria impedido o registro do ponto,
ressalvando que esses registros seriam realizados de forma manual e
fiscalizados pelo Secretário da Pasta.
Relativamente aos servidores
da Secretaria da Saúde e Saneamento identificados, explicou (fl. 255) que
seriam motoristas, possuindo jornada de trabalho diferenciada dos demais
servidores, em razão da especificidade de atividade, conforme sua demanda e
necessidade. Aduziu que muitos servidores que exercem a função de motorista
realizam viagens em dois turnos num mesmo dia, com saídas às 5h da manhã e,
posteriormente, às 12h, permanecendo à disposição dos pacientes, de modo que
retornos podem ocorrer ao anoitecer. Destacou, ainda, que a jornada de trabalho
é fiscalizada pelo Diretor do Departamento com emissão de relatório de entrada
e saída de veículos e pelo Secretário da Pasta, uma vez que as viagens seriam
determinadas pela própria Secretaria de Saúde.
Argumentou (fl. 256) que,
apesar da ausência de registro eletrônico e da precariedade e excepcionalidade
das anotações dos registros de jornada de forma manuscrita, não se tratariam de
registros meramente formais, uma vez que se “coadunam com a realidade do
trabalho do servidor e atendem ao princípio da legalidade e eficiência da
administração pública”. Salientou que o Município de Bombinhas estaria
providenciando o registro de frequência digital de todos os servidores.
No que diz respeito à
irregularidade do pagamento de horas extras sem a devida comprovação de sua
prestação, a responsável esclareceu (fl. 256) que os servidores foram
orientados a realizar o registro biométrico das horas extraordinárias, a fim de
manter o devido registro, quando estivessem lotados na sede, devendo o serviço
extraordinário ser devidamente comprovado pelo servidor naquelas Secretarias
sediadas em outros prédios enquanto não fosse implementado o registro
eletrônico.
Analisando as informações e
justificativas apresentadas pela responsável em cotejo com os elementos
contidos nos autos, sobretudo nas conclusões contidas nos relatórios técnicos,
entendo que não assiste razão à responsável.
Em diversas oportunidades,
esta representante ministerial já manifestou o entendimento de que a
ausência/deficiência do controle de frequência da Unidade Gestora, além de
revelar inoperância do controle interno da entidade, dificulta a mensuração da
correta liquidação de despesa pública, no que tange aos pagamentos de verbas
remuneratórias efetuados.
Conforme observado pela
equipe de auditoria, diversos servidores da Unidade registravam praticamente
todos os dias os mesmos horários de entrada e saída do local de trabalho (fls.
14-18), denotando o atendimento ficto e meramente formal das determinações
contidas no art. 25 da Lei Complementar Municipal n. 07/2002.
As justificativas da
responsável – no sentido de que havia servidores que prestavam serviços em
locais fora do prédio principal, cuja jornada era realizada de forma manual,
através de folha de ponto, ficando o controle de frequência sob a supervisão
direta do Secretário da Pasta ou Diretor, ou de que seriam casos pontuais,
justificáveis em razão de problemas de leitura nas digitais – não prosperam. Em
ambos os casos, ainda que o registro manual se impusesse, dificilmente
existiria tal coincidência: diversos servidores entrando e saindo sempre nos
mesmos horários. Tal situação evidencia a omissão quanto ao efetivo controle da
jornada dos servidores, permitindo, em tese, que houvesse a prestação de
serviços em quantidade de tempo inferior à prevista, importando em prejuízo
direto ao erário e indireto aos cidadãos.
No que diz respeito à
ausência de controle da jornada de trabalho dos motoristas, as informações
prestadas pela responsável não sanam por completo a irregularidade. Consoante o
posicionamento adotado pela área técnica (fl. 299):
[...] a existência de jornada especial pode ser
devidamente controlada por meio de regulamento
específico e por escalas de serviço que demonstrem a efetiva realização
de viagens e horários diferenciados, aliada a relatórios de viagem que demonstrem o real período de
deslocamento do servidor (grifei).
Relativamente ao pagamento de
horas extraordinárias sem a devida comprovação de sua prestação, a responsável
limitou-se a informar a adoção de procedimentos referentes à orientação dos
servidores, sem apresentar, contudo, quaisquer elementos probatórios nesse
sentido. O pagamento de horas extras sem a comprovação da prorrogação da
jornada viola diretamente o art. 63 da Lei n. 4.320/64, que disciplina a
necessidade de apresentação de documentos que atestem o direito à obtenção
desta remuneração, a saber:
Art. 63. A liquidação da despesa
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Para comprovar a gravidade da irregularidade em questão, colho decisões
dessa Corte de Contas em hipóteses semelhantes, nas quais houve aplicação de
multas aos responsáveis. Veja-se:
Acórdão n. 1.526/2009 (RLA n. 09/00338768) – sessão de 02.12.2009:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do
Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões
apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da
Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
6.1. Conhecer do Relatório da Auditoria realizada
na Prefeitura Municipal de Jaborá, envolvendo atos de pessoal do período de
janeiro de
6.2. Aplicar ao Sr. Luiz Nora - Prefeito Municipal
de Jaborá, CPF n. 093.686.559-87, com fundamento no art. 70, II, da Lei
Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas
abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas,
para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas
cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida
para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei
Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 2.000,00 (dois mil reais), em virtude
da ausência de controle formal e diário da frequência de todos os servidores,
de maneira que fique registrada a jornada laborada pelos efetivos,
comissionados e contratados para atender necessidade temporária de excepcional
interesse público, em afronta ao art. 21 da Lei Complementar n. 58/01,
de 13/12/2001, bem como aos princípios da legalidade e eficiência
dispostos no caput do art. 37 da Constituição Federal. (grifei)
Acórdão
n. 1.361/2009 (ALC n. 09/00292679) – sessão de 26.10.2009:
ACORDAM os Conselheiros do
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art.
113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Valdir
Cardoso dos Santos - Prefeito Municipal de Timbó Grande, CPF n. 352.139.659-20,
com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109,
II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de
30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao
Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts.
43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:
6.2.1. R$ 400,00
(quatrocentos reais), em face da deficiência no controle de frequência
existente na sede do Poder Executivo Municipal, impossibilitando a verificação
da efetiva jornada laborada pelos servidores nela lotados, em desacordo com os
princípios da eficiência, interesse público e moralidade, insertos no caput do
art. 37 da Constituição Federal, demonstrando, ainda, a precariedade do
controle interno da unidade, em desconformidade com os arts. 74 da Constituição
Federal e 4º da Resolução n. TC-16/94 (item 2.1.1 do Relatório DAP).
(grifei)
Acórdão
n. 500/2011 (TCE n. 06/00283003) – sessão de 01.06.2011:
ACORDAM os Conselheiros do
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art.
113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:
[...]
6.2. Aplicar ao Sr. Valter
Marino Zimmermann – ex-Prefeito Municipal de Barra Velha, CPF n.
050.678.129-15, as multas abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30
(trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial
Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento das
referidas multas ao Tesouro do Estado, sem o quê, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos
artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000: [...]
6.2.2.3. R$ 1.000,00 (mil
reais), em face da ausência de controle eficaz da frequência dos servidores,
caracterizando deficiência do sistema de controle interno, em desrespeito ao
princípio da eficiência estatuído pelo art. 37, caput, da Constituição Federal,
bem como aos preceitos estipulados pelo art. 4º da Resolução n. TC-16/94
(item 3 do Relatório DMU) (grifei).
Registre-se, ainda, que o
pagamento pela prestação de serviço extraordinário de forma contínua impõe, em
tese, a imputação de débito aos responsáveis, em face da ausência de
comprovação da liquidação de despesas. Nesse sentido, já decidiu reiteradamente
essa Corte de Contas:
Acórdão
n. 0469/2008 (TCE n. 02/02544230) – sessão de 31.03.2008:
6.1. Julgar irregulares, com
imputação de débito, com fundamento no art. 18, inciso III, alíneas
"b" e "c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n.
202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata
de irregularidades constatadas quando da análise das contas anuais de 2000 da
Prefeitura Municipal de Siderópolis, e condenar o Responsável – Sr. Dilnei
Rossa - ex-Prefeito daquele Município, CPF n. 063.870.479-00, ao pagamento
da quantia de R$ 27.478,14 (vinte e sete mil quatrocentos e setenta e oito
reais e quatorze centavos), referente a despesas com o pagamento de serviço
extraordinário sem comprovação da efetiva realização do serviço, caracterizando
ausência da liquidação da despesa, em descumprimento ao art. 63, § 2º, III, da
Lei (federal) n. 4.320/64 (item 1.4 do Relatório DMU), fixando-lhe o prazo
de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do
Estado, para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do
débito aos cofres do Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros
legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a
partir da data da
ocorrência do fato gerador do débito, sem o que, fica desde logo
autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, da
Lei Complementar n. 202/2000) (grifei).
Acórdão
n. 0870/2008 (TCE n. 01/01728743) – sessão de 09.06.2008:
6.1. Julgar irregulares, com
imputação de débito, com fundamento no art. 18, inciso III, alíneas
"b" e "c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n.
202/2000, as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata
de irregularidades constatadas quando da análise das contas anuais de 1999 da
Prefeitura Municipal de São José do Cedro, e condenar o Responsável – Sr.
Ataídes Ottobelli - ex-Prefeito daquele Município, CPF n. 296.090.979-87, ao
pagamento da quantia de R$ 24.780,94 (vinte e quatro mil setecentos e oitenta
reais e noventa e quatro centavos), referente a despesas com pagamento de horas
extraordinárias a 121 (cento e vinte um) servidores, sem a comprovação da
realização do serviço e do controle das horas excedentes, caracterizando
ausência de liquidação de despesa, em afronta ao disposto nos arts. 63, §§ 1º e
2º, e 2º da Lei (federal) n. 4.320/64, conforme apontado no item 8 do
Relatório DMU, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação
deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para
comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres
do Município, atualizado monetariamente e acrescido dos juros legais (arts. 40
e 44 da Lei Complementar n. 202/2000), calculados a partir da data da
ocorrência do fato gerador do débito, sem o que, fica desde logo autorizado o
encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, da Lei
Complementar n. 202/2000) (grifei).
Acórdão
n. 0391/2008 (TCE n. 06/00170667) – sessão de 19.03.2008:
6.1. Julgar irregulares, com
imputação de débito, na forma do art. 18, inciso III, alíneas "b" e
"c", c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas
pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, que trata da análise de
irregularidades constatadas quando da auditoria ordinária realizada na
Prefeitura Municipal de Seara, com abrangência sobre atos de pessoal referentes
ao exercício de 2005, e condenar o Responsável – Sr. Edemilson Canale -
Prefeito daquele Município, CPF n. 369.691.099-68, ao pagamento das quantias
abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar, perante
este Tribunal, o recolhimento dos valores dos débitos aos cofres do Município,
atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei
Complementar n. 202/2000), calculados a partir das datas de ocorrência dos
fatos geradores dos débitos, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento
da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal): [...]
6.1.3. R$ 28.574,10 (vinte e oito
mil quinhentos e setenta e quatro reais e dez centavos), concernente a despesas
com supostas horas extras prestadas, haja vista a ausência de respectivas
fichas de controle, fato que impede a verificação de liquidação das despesas,
em desacordo com a Lei (federal) n. 4.320/64, art. 63, § 2º, III, e o art.
4º da Resolução n. TC–16/94 (item 1.3 do Relatório DMU) (grifei).
No
presente caso, a necessidade de se apurar eventual débito se dá não só àqueles
que autorizaram o pagamento irregular, mas também aos que foram beneficiados
pelo referido dispêndio, conforme entendimento que já se solidificou no âmbito
dessa Corte de Contas a partir do julgamento do processo PCA n. 06/00089118.
Assim,
diante de situação passível de causar prejuízo ao erário, a instauração de
tomada de contas especial pela Unidade Gestora é medida que se impõe, com
vistas à apuração do fato, identificação dos responsáveis e quantificação
precisa do dano, assim como para oportunizar o direito ao exercício do
contraditório e da ampla defesa, em conformidade com o disposto no art. 10, §
1º, da Lei Complementar n. 202/2000.
Dessa maneira, entendo pela
manutenção da irregularidade originalmente apontada pela equipe de auditoria,
com a consequente determinação à Unidade Gestora para que instaure tomada de
contas especial para averiguar eventual dano ao erário, e para que padronize o
controle de sua jornada de trabalho, com a adoção de ponto eletrônico para
todos os servidores, com o estabelecimento de regras específicas que tratem da
realização de trabalho externo e viagens, verificando-se a efetiva prestação de
serviço extraordinário, sem prejuízo da aplicação de penalidade da multa à
responsável, conforme prevista no art. 70, inciso II, da Lei Complementar
Estadual n. 202/2000.
2. Quadro
funcional da Secretaria Municipal de Pesca e Aquicultura inadequado para o
desempenho das respectivas funções, tendo em vista que há a mesma quantidade de
servidores titulares de cargo efetivo (em atividades operacionais) e de
comissionados, em desvirtuamento às atribuições de direção, chefia e
assessoramento e em descumprimento ao art. 37, caput e incisos II e V, da CRFB/88, e à jurisprudência do STF
O item 5.2, alínea “b”, da
proposta de encaminhamento e achado 2 do Relatório de Auditoria n.
DAP-05945/2015 identificou a inadequação do quadro funcional da Secretaria
Municipal de Pesca e Aquicultura para o desempenho das respectivas funções,
importando no descumprimento do art. 37, caput
e incisos II e V, da CRFB/88, bem como da jurisprudência do STF.
Foi apontada como responsável
pela presente irregularidade a Sra. Ana Paula da Silva.
Em suas alegações de defesa,
a responsável alegou (fl. 256) que não haveria que se falar em desvirtuamento
ou burla à realização de concurso público, mas sim em aplicação do princípio da
economicidade. Nesse sentido, salientou que em 2012 foi realizado concurso
público para provimento de cargos no Município, cuja validade foi até o mês de
junho/2014, tendo sido convocados todos os aprovados em número necessário ao
funcionamento regular dos serviços prestados pela Administração, porém
insuficientes para suprir a demanda de todas as Secretarias, como a Secretaria
da Pesca.
Aduziu (fls. 256-257) que, em
razão da necessidade, as atividades da Secretaria de Pesca estariam sendo
supridas por servidores comissionados até a homologação do resultado final do
Concurso Público n. 002/2015, prevista para dezembro de 2015, o que demonstraria
“a lisura e atendimento ao princípio da legalidade pelo Município de
Bombinhas”.
Em que pesem os argumentos
apresentados pela responsável, observa-se que a conduta inicialmente verificada
era, de fato, irregular.
A responsável assenta sua
defesa na tese de que, ao preencher cargos em comissão na mesma proporção
referente aos cargos de provimento efetivo, teria sido aplicado o princípio da
economicidade. Todavia, esse argumento não encontra respaldo constitucional.
Relativamente ao princípio da economicidade, Marçal Justen Filho[1]
destaca o seguinte:
A
vantajosidade abrange a economicidade, que é uma manifestação do dever de
eficiência.
Não bastam honestidade e boas intenções para validação de atos
administrativos. A economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e
eficiente sob o ponto de vista da gestão dos recursos públicos. Toda atividade
administrativa comporta um enfoque sob o prisma do custo-benefício.
A
economicidade consiste em considerar a atividade administrativa sob prisma
econômico. Como os recursos públicos são extremamente escassos, é imperioso
que sua utilização produza os melhores resultados econômicos, do ponto de vista
quantitativo e qualitativo. Há dever de eficiência gerencial que recai
sobre o agente público. Ele tem o dever de buscar todas as informações
pertinentes ao problema enfrentado.
O
princípio da economicidade adquire grande relevo na disciplina do exercício das
competências discricionárias atribuídas ao Estado. O legislador não se encontra
em condições de definir, de antemão, a solução mais adequada em face da
economicidade. Há escolhas que somente poderão ser adotadas no caso concreto,
tendo em vista as circunstâncias específicas, variáveis em face das
peculiaridades. Por isso, a lei remete a escolha ao administrador,
atribuindo-lhe margem de liberdade que permita a satisfação do princípio da
economicidade. Sob esse ângulo, a discricionariedade resulta (também) do
princípio da economicidade. Ainda que outros fundamentos condicionem a
instituição de discricionariedade, é impossível considerar a liberdade do
agente administrativo de modo dissociado da economicidade. Concede-se
liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela
melhor solução possível, em face do caso concreto.
Por
outro lado, a economicidade delimita a margem de liberdade atribuída ao agente
administrativo. Ele não está autorizado a adotar qualquer escolha, dentre
aquelas teoricamente possíveis. Deverá escolher, no caso concreto, aquela
alternativa que se afigure como a economicamente mais vantajosa (grifei).
Da lição transcrita acima, é
extraída a seguinte conclusão: deverá ser sempre buscada a solução mais
eficiente, do ponto de vista econômico, dentre aquelas possíveis. O
equívoco da argumentação aventada pela responsável reside no fato de ter
considerado que o preenchimento de cargos e sua proporção seriam escolhas
afeitas às atribuições gerais do gestor, sem a necessária observância às
balizas que regem essa matéria. Não se trata, aqui, de uma antinomia aparente,
na qual estariam, em tese, conflitando os princípios da impessoalidade e o
princípio da economicidade. Na realidade, a conduta é irregular pois, ainda que
efetivamente fosse a solução ótima para o caso, focando em eficiência e
economia, deixou de considerar que a regra
é a investidura por meio de concurso público, sendo o cargo em comissão a hipótese excepcional prevista pelo
legislador constituinte.
Por outro lado, consoante
ressaltado pela área técnica (fl. 302v), verifica-se a procedência da assertiva
acerca da realização de processo seletivo – Concurso Público n. 002/2015[2]
– para admissão de servidores em caráter efetivo para seu quadro de pessoal, o
que, em tese demonstraria a adoção de medida com potencial de sanar a
irregularidade inicialmente verificada. Contudo, acessando a página do concurso
no portal da transparência da Prefeitura Municipal de Bombinhas[3],
verifica-se que consta a relação de convocações – até a 70ª, no momento de
elaboração deste parecer –, mas os documentos não permitem concluir
satisfatoriamente que a situação específica analisada neste item foi cabalmente
sanada.
Acerca dessa situação, a
Diretoria de Controle de Atos de Pessoal apresentou a seguinte sugestão na
conclusão da análise da irregularidade (fl. 302v):
Nessa seara, percebe-se que a responsável tomou
as medidas cabíveis para dirimir os fatos apontados pela Auditoria in loco com relação à presente
restrição, o que afasta a incidência de sanção. Por outro lado, pugna-se por
determinar à Prefeitura Municipal de Bombinhas que comprove a esta Corte de
Contas as providências tomadas para a adequação do quadro funcional da
Secretaria Municipal de Pesca e Aquicultura, demonstrando se houve a lotação de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo no órgão , com a
consequente extinção ou substituição do cargo comissionado de Assistente de
Apoio Administrativo para cargo efetivo, ou a absorção de suas atividades por
outros setores da Prefeitura Municipal, nos termos do art. 37, caput, e incisos II e V da Constituição
Federal e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Trata-se, de fato, da melhor
solução possível ao deslinde dessa questão, uma vez que a manutenção da
irregularidade e consequente aplicação de penalidade de multa à responsável
poderia revelar-se injusta, ao passo que considerá-la totalmente sanada sem a
devida comprovação por parte da responsável importaria em fiscalização
deficiente e possível leniência por parte dessa Corte de Contas.
Portanto, na trilha do
entendimento adotado pela área técnica, entendo pertinente a determinação à
Unidade Gestora para que, em prazo hábil, comprove junto ao Tribunal de Contas
a escorreita distribuição de servidores em seu quadro de pessoal, no sentido de
sanar a irregularidade inicialmente observada.
3. Terceirização
irregular de prestação de serviços na área da saúde nos exercícios de 2011 e
2012, em descumprimento ao princípio da legalidade, previsto no art. 37, caput, da CRFB/88, bem como ao disposto
no art. 126 da Lei Complementar Municipal n. 96/2009
O item 5.1, alínea “a”, da
proposta de encaminhamento e achado 3 do Relatório de Auditoria n.
DAP-05945/2015 identificou a irregular terceirização da prestação de serviços
na área da saúde nos exercícios de 2011 e 2012 sem o devido embasamento legal,
em descumprimento ao previsto no art. 37, caput,
da CRFB/88, bem como ao disposto no art. 126 da Lei Complementar Municipal n.
96/2009.
Foi apontado como responsável
pela presente irregularidade o Sr. Manoel Marcílio dos Santos.
Em suas alegações de defesa,
o responsável esclareceu (fl. 290), inicialmente, que durante seu mandato (2009
a 2012) realizou dois concursos públicos para provimento dos cargos existentes,
no sentido de atender às normas constitucionais, explicando que havia
necessidade de realização dos certames em razão da omissão do gestor anterior.
Nesse sentido, prestou os seguintes esclarecimentos (fl. 290):
Com a realização dos concursos foram feitos os
chamamentos para que os selecionados assumissem os cargos, dentre esses os
médicos, porém, devido ao município não se encontrar num grande centro, os
médicos acabavam por desistir das vagas e seguirem para trabalhar em um local
onde além de trabalhar na saúde municipal pudessem atender em outros locais e
aferir mais rendimentos.
Dessa forma, acabavam por sair e, dessa maneira
se exauriu todos os selecionados, tanto que o Município passou a não ter mais a
especialidade de médico ortopedista, bem como passou a não ter mais médicos
para manter o Pronto Atendimento (P.A.) em funcionamento.
Num momento crucial desses o Gestor dentro dos
princípios basilares da Constituição tem que primar pela SAÚDE da população e
manter o atendimento necessário, sob pena de incorrer em responsabilidade pelo
não fornecimento dos serviços essenciais.
Nesse Norte, e para suprir as necessidades
temporárias da população, acabou por contratar os serviços através de processos
licitatórios, tudo dentro da legalidade e seguindo os preceitos da Lei de
Licitações (Lei 8.666/93), sendo assim, não se tratava de terceirização da
prestação dos serviços, mas sim, para o fim único e exclusivo de suprir a
demanda até que se tivesse suprido as vagas dos médicos.
O responsável alegou (fl.
290) que cumpriu seu papel de atendimento de uma situação excepcional,
argumentando que os Tribunais têm orientado e decidido pela “supremacia do
direito à vida e à saúde”, de modo que a conduta adotada não teria ferido o
disposto no art. 37, caput, da
CRFB/88. Aduziu que a terceirização não ocorreu nos termos apontados pela área
técnica, pois todos os meios de garantir o serviço já haviam se exaurido
naquele momento (realização de concurso e convocação de candidatos aprovados),
ressaltando (fl. 291) que, por motivos alheios à sua competência, os servidores
não permaneciam nos cargos.
Explicou (fl. 291) que, por
meio de processo regular, adquiriu os serviços até que se resolvessem os
entraves para que se dispusesse de médicos em número necessário para o regular
atendimento à população. Amparou sua argumentação em decisão recente do Supremo
Tribunal Federal (ADIn 1.923) – parcialmente transcrita às fls. 291-292 –, no
sentido de que a execução de serviços sociais considerados essenciais poderia
ser feita por meio de convênios com Organizações Sociais. Relatou que a decisão
considerou inconstitucionais os artigos da Lei das Organizações Sociais que autorizavam
o Estado a “privatizar” os serviços.
Ao final, reiterou (fl. 292)
que atendeu aos princípios constitucionais do art. 37, caput, da CRFB/88, não tendo ferido a legislação municipal, em
razão de a medida ter sido paliativa e no sentido de melhor atender a
população, requerendo o prosseguimento do feito e o arquivamento da denúncia.
Em que pesem as
justificativas e argumentos expendidos pelo responsável, entendo que seu
intuito desconstitutivo da anotação da irregularidade não merece prosperar.
Ainda que o contexto fático
narrado pelo ex-gestor esteja revestido de verossimilhança, há dois impeditivos
para que se reveja o posicionamento inicialmente adotado: a irregularidade, do
ponto de vista estritamente formal, é inafastável e, ainda, que se pudesse
admitir excepcionalmente as razões apresentadas, o responsável não as amparou
em quaisquer documentos ou elementos probatórios hábeis a demonstrar sua
veracidade.
É plenamente sabido que boa
parte dos Municípios de médio e pequeno porte do País têm dificuldades para
contratar e manter médicos em seus quadros de servidores. Não raro, até mesmo
remunerações significativas não constituem óbice à vacância reiterada dessas
vagas. Nesse contexto, afigura-se plausível a alegação do responsável, no
sentido de que os médicos aprovados em concurso público não permaneciam nos
cargos para os quais foram nomeados, motivando a contratação temporária para
atendimento à população. Porém, é necessário reiterar que o responsável não
amparou tal assertiva em nenhum documento que pudesse demonstrar a realidade
narrada.
Não obstante, ainda, o
Município de Bombinhas, por meio do art. 126 da Lei Complementar Municipal n.
96/2009, entabulou expressamente as hipóteses em que seria permitida a
terceirização dos serviços a serem prestados, dentre as quais não se encontrava
aquela ínsita à área da saúde.
A área técnica seguiu o mesmo
caminho, ponderando que (fl. 304):
[...] não foram acostados aos autos quaisquer
documentos ou informações atinentes à tomada de providências prévias relacionadas
ao chamamento de candidatos para o cargo de Médico na Prefeitura Municipal,
tais como homologações de resultado final de concurso público ou editais de
convocação de candidatos, os quais poderiam demonstrar que haviam sido
esgotadas as medidas cabíveis para provimento do cargo de forma efetiva. Do
mesmo modo, não foram verificadas pela Auditoria in loco quaisquer informações
concernentes à motivação da terceirização apontada, o que prejudica a análise
dos fatos aventados pelo responsável.
Dessa forma, entendo pela
manutenção da presente restrição, com a consequente aplicação de penalidade da
multa ao responsável, conforme previsto no art. 70, inciso II, da Lei
Complementar Estadual n. 202/2000.
4. Irregularidades
na contratação de ACTs, tendo em vista o excessivo número de servidores
admitidos temporariamente para as funções de Monitor, Psicólogo, Médico/ESF, e
o expressivo número de servidores admitidos temporariamente para as funções de
Agente Operacional, Coordenador Pedagógico, Professor, Auxiliar de Consultório
Dentário, Engenheiro Civil e Nutricionista, em desrespeito ao art. 37, incisos
II e IX, da CRFB/88, e à Lei Complementar Municipal n. 162/2013
O item 5.2, alínea “c”, da
proposta de encaminhamento e achado 4 do Relatório de Auditoria n. DAP-05945/2015
verificou a omissão relativa à existência de irregularidades na contratação
excessiva por meio de Admissões de Caráter Temporário (ACTs), em afronta ao
art. 37, incisos II e IX, da CRFB/88, e à Lei Complementar Municipal n.
162/2013.
Foi apontada como responsável
pela presente irregularidade a Sra. Ana Paula da Silva.
A responsável, em suas
justificativas de defesa, após discorrer brevemente (fl. 257) acerca dos
princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência e da
obrigatoriedade de investidura dos agentes públicos por meio de concurso,
ressaltou (fl. 258) a possibilidade excepcional de contratação temporária para
atender a necessidade de interesse público de que trata o art. 37, inciso IX,
da CRFB/88. Nesse sentido, afirmou a existência de 3 formas diversas de
ingresso no serviço público (concurso, cargo em comissão e contratação
temporária), amparando-se em doutrina da lavra de Maria Sylvia Di Pietro.
Destacou (fls. 258-259) que o
Município de Bombinhas realizou o Concurso Público n. 001, no ano de 2012, cuja
validade expirou em junho/2014, tendo realizado a convocação “de grande parte
dos aprovados, exaurindo a lista de aprovados em diversos cargos”. Esclareceu
(fl. 259) que a validade do certame expirou por questões organizacionais e,
principalmente, em atendimento ao princípio da economicidade, explicando que o
Município não pôde proceder à realização imediata de um novo concurso, lançando
edital em julho/2015.
Contudo, alegou (fl. 259)
que, em virtude de peculiaridades do Município de Bombinhas, a contratação
temporária para os cargos mencionados teria sido “de extrema necessidade e
relevância”. A essa argumentação, adicionou que Bombinhas, por ser um Município
litorâneo, além do turismo, vem observando aumento gradativo de sua população,
de modo que se elevaria na mesma proporção a necessidade de médicos,
professores e demais profissionais necessários à eficaz prestação dos serviços
públicos.
Argumentou, ainda (fl. 259),
que a realização imediata de um novo certame implicaria em descumprimento dos
limites de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que “não
haveria tempo hábil para planejar a sua execução”.
Relativamente às contratações
que motivaram a anotação da presente irregularidade, a responsável apresentou
os seguintes argumentos (fls. 259-260):
Desse modo, dispensa-se a aprovação prévia em
concurso público por “razões lógicas, sobretudo as que levam em conta a
determinabilidade do prazo de contratação, a temporariedade da carência e a
excepcionalidade da situação de interesse público”. (CARVALHO FILHO, José dos
Santos. Manual de Direito Administrativo, 12ª Ed. Lumen Jures: Rio de Janeiro,
2005, p. 564).
Neste ínterim, em homenagem ao princípio da
supremacia do interesse público e em conformidade com o princípio da eficiência
e economicidade, vislumbramos a possibilidade da contratação temporária,
conforme determina, à miúde, a Lei Complementar 163/2013, considerando que entre a data de validade do último concurso
até o lançamento do edital para o Concurso Público 002/2015 de 23/07/2015,
escoou pouco mais de ano (1 ano e 1 mês), bem como, que a contratação
temporária foi precedida da realização de processo seletivo exclusivamente para
suprir necessidade excepcional de relevante interesse público de forma temporária,
cabalmente especificada e justificada.
Tratou-se, por certo, de situação de caráter
emergencial, temporário e excepcional da situação que se descortinou, qual
seja, comprovada emergência caracterizada pela necessidade de profissionais dos
cargos mencionados, com determinabilidade temporal pré fixada, sendo óbvio que
as premências não se resolveram com a realização do processo seletivo, razão
pela qual está sendo realizado o concurso público 002/2015.
Quanto às contratações de monitores e professores,
a responsável justificou-as (fl. 260) com base no exaurimento da convocação do
concurso público n. 001/2012, na existência de vagas abertas em razão de
exoneração, na existência de servidores em licença prêmio e férias, bem como na
determinação proveniente da Ação Civil Pública n. 139.10.002905-9. Alegou (fls.
260-261) que tais fatos teriam provocado um aumento da necessidade da
contratação de professores e monitores, contribuindo para o exaurimento do
chamamento dos aprovados no Concurso Público n. 001/2014, cuja validade expirou
em junho/2014.
Acerca da contratação de coordenador pedagógico,
além das justificativas já referidas, a responsável alegou (fl. 261) a
existência de vagas decorrentes da assunção de cargos de direção, os quais
inviabilizariam a contratação definitiva por meio de concurso público.
Em relação à contratação de engenheiro civil, a
responsável justificou (fl. 261) que seria oriunda da “imperiosa necessidade”
advinda das obras em andamento no Município, aduzindo que se tratou de medida
paliativa para suprir a demanda até a realização do edital de Concurso Público
n. 002/2015.
Sobre a contratação de agente operacional, a responsável apresentou (fl.
261) as mesmas justificativas arroladas acima, relativas ao exaurimento da
validade do Concurso n. 001/2012 e às exonerações, férias e licenças prêmio,
esclarecendo que tais vagas seriam posteriormente preenchidas por servidores
efetivos.
Relativamente às contratações de médico/ESF, auxiliar de
consultório odontológico e nutricionistas, apresentou as mesmas
justificativas mencionadas acima, adicionando que a demanda seria suprida com a
realização do Concurso Público n. 002/2015.
A responsável trouxe, ainda,
as seguintes justificativas e argumentações finais (fls. 261-263):
Ressalta-se, por oportuno, que a autorização
legislativa albergada na lei n. 162/2013 estabelece condições, critérios e
regramentos para a contratação temporária, cujas orientações foram seguidas
pelo Município de Bombinhas, em estrito atendimento ao princípio da legalidade.
Ainda, quanto a contratação temporária para
médicos do ESF, é importante salientar que o ESF é um programa, e nesta linha,
apesar de sujeito a término a qualquer momento, insere-se no atendimento de
atenção básica da família, atividade fim, sendo, portanto, razoável o
entendimento acerca da possibilidade de prover a necessidade temporária e
eventual de servidores efetivos através de contratação temporária de
excepcional interesse público.
Nesta linha vem entendendo o Tribunal de Contas
do Estado de Minas Gerais, que ciente dos problemas enfrentados pelos
municípios locais relativamente aos médicos do programa ESF, em resposta a
Consulta 716.388 de 22/11/2006, e ainda a Consulta 657.277, reconheceu que em
virtude do caráter de programa, o que importa em precariedade, a contratação
dos profissionais do PSF (atual ESF) deveria se dar na forma de contratação
temporária, mesmo sendo considerada atividade-fim e, portanto, sujeita à
realização de concurso público.
A licitude da contratação temporária, todavia,
está condicionada ao preenchimento dos seguintes requisitos constitucionais: 1)
previsão legal das hipóteses de contratação temporária; 2) realização de
processo seletivo simplificado; 3) contratação por tempo determinado; 4)
atender necessidade temporária; 5) presença de excepcional interesse público,
tudo sob pena de ofensa ao princípio da legalidade consoante § 2º do artigo 37
da Constituição Federal, que assim dispõe: [...]
Assim, considerando que o Município de Bombinhas
observou os critérios estabelecidos na Lei n.º 162/2013 acerca da contratação
temporária, que o interregno entre a validade do último concurso público
realizado – edital n.º 01/2012, e o atual edital de concurso público 002/2015 é
de um ano e um mês, que a contratação temporária mediante processo seletivo se
deu para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público
(art. 37, IX), em observância ao princípio da legalidade, as contratações
atenderam aos princípios legais, especialmente da economicidade, devendo ser
consideradas legais, afastando-se eventual penalidade.
Em suas ponderações
concernentes à resposta da responsável, a área técnica trouxe as seguintes
considerações (fl. 308):
Em consulta ao site eletrônico da Fundação de
Estudos e Pesquisas Sócio-econômicos – FEPESE, já citado anteriormente, verificou-se
que o Concurso Público de Edital nº 002/2015 foi lançado em 23/07/20154,
menos de uma semana depois da realização da Auditoria in loco, o que demonstra
a intenção prévia da unidade gestora em solucionar as questões concernentes às
necessidades permanentes de pessoal na Prefeitura Municipal. Do mesmo modo, verifica-se
no referido Edital que todos os cargos apontados na presente restrição foram
oferecidos no certame, vislumbrando a resolução da irregularidade apontada
(grifei).
A publicação de edital de
concurso público prevendo o oferecimento de vagas para os cargos inicialmente
apontados pela instrução revela, de fato, a intenção da responsável de sanar a
irregularidade apontada, coadunando-se com as justificativas e argumentos
apresentados.
Desse modo, na esteira da
conclusão adotada pela área técnica (fl. 308v), e seguindo a sistemática
adotada também com relação ao item 2 deste parecer, entendo por considerar
sanada a presente restrição, porém determinando-se à Unidade Gestora que
comprove a esse Tribunal de Contas, em prazo hábil, a adoção de providências
para adequação de seu quaro funcional aos ditames legais e constitucionais, com
a demonstração do quantitativo de servidores ocupantes de cargo de provimento
efetivo de Monitor, Psicólogo, Médico/ESF, Agente Operacional, Coordenador
Pedagógico, Professor, Auxiliar de Consultório Dentário, Engenheiro Civil e
Nutricionista, em cotejo com o número de servidores temporários em exercício
nas mesmas funções.
5. Necessidade
de realização de concurso público para provimento de vagas dos cargos de
Recepcionista de Posto de Saúde, Técnico em Enfermagem Socorrista, Treinador
Desportivo, Médico Ortopedista, Médico Pediatra e Médico Psiquiatra, previstas
na Lei Complementar Municipal n. 163/2013, tendo em vista que são atividades
permanentes e estão sendo exercidas por servidores contratados em caráter
temporário, em descumprimento ao disposto no art. 37, caput e incisos II e IX, da CRFB/88
O item 5.2, alínea “d”, da
proposta de encaminhamento e achado 5 do Relatório de Auditoria n.
DAP-05945/2015 verificou a omissão quanto ao dever de realização de concurso
público, associada à manutenção de servidores contratados em caráter temporário
exercendo funções de caráter permanente, em descumprimento ao disposto no art.
37, caput e incisos II e IX, da
CRFB/88.
Foi apontada como responsável
pela presente irregularidade a Sra. Ana Paula da Silva.
A responsável, em suas
alegações de defesa, manifestou-se (fl. 263) de maneira sintética, alegando que
em momento algum teria havido a preterição da devida realização de concurso
público, repisando os argumentos já referidos em itens anteriores, no sentido
de que o Município de Bombinhas teria realizado contratações temporárias em
caráter excepcional e mediante prazos determinados a fim de suprir demanda e
tornar eficaz a prestação de serviços públicos, atendendo – ao mesmo tempo – ao
princípio da economicidade e à racionalização do orçamento público.
Aduziu (fls. 263-264), em
relação à irregularidade atribuída às contratações, que a elaboração de novo
edital de concurso público somente teria sido possível em 2015, tendo sido
publicado em maio, detalhando que os cargos de recepcionista de posto de saúde
e treinador desportivo não haviam sido contemplados no concurso anterior, de
modo que as respectivas contratações temporárias teriam ocorrido em caráter de
excepcional interesse público plenamente justificável.
Alegou, por fim (fl. 264),
que tais contratações teriam atendido aos princípios da legalidade, impessoalidade
e economicidade, sendo essenciais para evitar a paralisação da atividade
governamental, em respeito ao princípio da continuidade do serviço público.
Ao analisar as justificativas
referidas, a área técnica apresentou as seguintes ponderações (fls. 309v-310):
De fato, em consulta ao site eletrônico da
Fundação de Estudos e Pesquisas Sócio-econômicos – FEPESE, já citado
anteriormente, verificou-se que o Concurso Público de Edital nº 002/2015 foi
lançado em 23/07/20155, menos de uma semana depois da realização da
Auditoria in loco, o que demonstra a intenção prévia da unidade gestora em
solucionar as questões concernentes às necessidades permanentes de pessoal na
Prefeitura Municipal. Por outro
lado, constata-se que o referido concurso não ofertou vagas para os cargos de
provimento efetivo de Médico Ortopedista e Médico Psiquiatra, não sendo
verificado nos autos ou no site eletrônico da Prefeitura Municipal6 quaisquer
providências atinentes à admissão efetiva de servidores para os referidos
cargos.
De tal modo, mantém a presente restrição com
relação à contratação temporária de Médico Ortopedista e Médico Psiquiatra,
pugnando-se por determinar à Prefeitura Municipal de Bombinhas que comprove a
esta Corte de Contas as providências tomadas para a adequação de seu quadro
funcional, com a realização de concurso público para os cargos de Médico
Ortopedista e Médico Psiquiatra e com a demonstração do quantitativo de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo de Recepcionista de Posto
de Saúde, Técnico em Enfermagem Socorrista, Treinador Desportivo, Médico
Ortopedista, Médico Pediatra e Médico Psiquiatra vigente na unidade gestora,
aliada ao quantitativo de servidores temporários em exercício nas mesmas
funções, de acordo com o disposto no art. 37, incisos II e IX da Constituição
Federal (grifei).
Observa-se, portanto, que a
Unidade Gestora teria resolvido, em tese, a irregularidade inicialmente anotada
pela área técnica, mas apenas de forma parcial. Isso porque o referido Edital
n. 002/2015, lançado em julho de 2015, não teria contemplado os cargos de
Médicos Ortopedista e Psiquiatra, deixando-os de fora das vagas previstas no
certame.
Desse modo, no que diz
respeito especificamente a tais cargos, entendo pela manutenção da restrição,
com a consequente aplicação de penalidade da multa à responsável, conforme
previsto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.
Relativamente aos demais
cargos mencionados na composição da irregularidade, entendo possível a adoção
de conclusão similar àquelas adotadas nos itens 2 e 4 deste parecer, no sentido
de se determinar à Unidade Gestora que comprove a esse Tribunal de Contas, em
prazo hábil, a adoção de providências para adequação de seu quadro funcional,
por meio da realização de concurso público para os cargos de Médico Ortopedista
e Psiquiatra, bem como pela demonstração do quantitativo de servidores
ocupantes de cargo de provimento efetivo de Recepcionista de Posto de Saúde,
Técnico em Enfermagem Socorrista, Treinador Desportivo, Médico Ortopedista,
Médico Pediatra e Médico Psiquiatra lotados na Unidade, em cotejo com os totais
de servidores temporários desempenhando as mesmas funções.
6. Cessão
de três servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo da Prefeitura
Municipal de Bombinhas a outros órgãos e entidades sem termo de convênio que
respalde tais cessões, em descumprimento ao art. 58, inciso III, da Lei
Complementar Municipal n. 07/2002; art. 1º da Lei Municipal n. 1.243/11, e em
infração ao princípio da legalidade, previsto no art. 37, caput, da CRFB/88, e ao Prejulgado n. 1009 dessa Corte de Contas
O item 5.2, alínea “e”, da
proposta de encaminhamento e achado 6 do Relatório de Auditoria n.
DAP-05945/2015 identificou a indevida permissão de cessão de três servidores
ocupantes de cargo de provimento efetivo da Prefeitura Municipal a outros
órgãos/entidades sem o necessário termo de convênio apto ao respaldo legal,
importando em afronta ao art. 58, inciso III, da Lei Complementar Municipal n.
07/2002; art. 1º da Lei Municipal n. 1.243/11, e em infração ao princípio da
legalidade, previsto no art. 37, caput,
da CRFB/88, e ao Prejulgado n. 1009 dessa Corte de Contas.
Foi apontada como responsável
pela presente irregularidade a Sra. Ana Paula da Silva.
A responsável limitou-se (fl.
264) a informar que o Departamento de Recursos Humanos estaria providenciando
os referidos termos de cessão, cuja previsão para o procedimento administrativo
teria duração de seis meses.
Compulsando-se os autos,
verifica-se que o documento anexado à fl. 267 apenas esclarece que os
documentos faltantes referem-se a termos de convênios, os quais não foram – ao
contrário do alegado pela responsável – apresentados pela Unidade a esse
Tribunal de Contas.
Dessa forma, entendo pela
manutenção da irregularidade apontada, seguindo a sugestão elaborada pela área
técnica (fl. 311v), no sentido de determinar à Unidade Gestora que regularize a
cessão de servidores para os referidos órgãos estaduais por meio da edição de
convênio que disponha sobre as condições das cessões, consoante as
determinações legais e constitucionais, sem prejuízo da consequente aplicação
de penalidade da multa à responsável, conforme previsto no art. 70, inciso II,
da Lei Complementar Estadual n. 202/2000.
7. Existência
de servidor oriundo de outro órgão cedido para exercício de função na
Prefeitura Municipal de Bombinhas sem o devido ato administrativo que formalize
a disposição e sem prazo determinado, contrariando o previsto no art. 37, caput, da CRFB/88, e no Prejulgado n.
1009 dessa Corte de Contas
O item 5.2, alínea “f”, da
proposta de encaminhamento e achado 7 do Relatório de Auditoria n.
DAP-05945/2015 constatou a omissão no dever de fiscalizar a disposição de
servidor oriundo de outro órgão para desempenho de função junto à Prefeitura
Municipal de Bombinhas sem o devido ato administrativo, contrariando o previsto
no art. 37, caput, da CRFB/88, e o
Prejulgado n. 1009 desse Tribunal de Contas.
Foi apontada como responsável
pela presente irregularidade a Sra. Ana Paula da Silva.
A responsável, em sua manifestação,
relatou (fl. 264) o esclarecimento prestado pelo Departamento de Recursos
Humanos, informando que o termo de cedência do Sr. Neriberto Luiz de Melo foi
devidamente registrado mediante Portaria n. 12.592/14, não tendo sido entregue
na ocasião devida “por mero equívoco”.
De fato, assiste razão à
responsável, uma vez que foi juntada à fl. 268 a referida Portaria n.
12.592/14, demonstrando que o Departamento de Recursos Humanos efetuou o
escorreito registro da cessão do servidor.
Dessa maneira, a presente
restrição restou sanada.
8. Conclusão
Ante o exposto, o Ministério
Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I
e II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, manifesta-se:
1. pela IRREGULARIDADE, na forma do art. 36, § 2º, alínea “a”, da Lei Complementar Estadual n.
202/2000, dos atos verificados a partir da realização de auditoria in loco efetuada na Prefeitura Municipal
de Bombinhas, dispostos nos itens 4.2.1 a 4.2.6 da conclusão do Relatório n.
DAP-1464/2017 (fls. 313v-314);
2. pela APLICAÇÃO DE MULTAS aos responsáveis, na forma prevista no art. 70,
inciso II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, diante das irregularidades
acima referidas, da seguinte maneira:
2.1. ao Sr. Manoel Marcílio dos Santos, ex-Prefeito Municipal de Bombinhas, em
face da irregularidade elencada no item 4.2.3 da conclusão do Relatório n.
DAP-1464/2017 (fls. 313v-314);
2.2. à Sra. Ana Paula da Silva,
Prefeita Municipal de Bombinhas, em face das irregularidades elencadas nos
itens 4.2.1, 4.2.5 e 4.2.6 da conclusão do Relatório n. DAP-1464/2017 (fls.
313v-314);
3. pela DETERMINAÇÃO à Prefeitura Municipal de Bombinhas para que instaure
procedimento de tomada de contas especial, a fim de averiguar a ocorrência de
eventuais danos ao erário, consoante disposto na conclusão do item 1 deste
parecer;
4. pelas DETERMINAÇÕES
constantes dos itens 4.4.1 a 4.4.6 da conclusão do Relatório n. DAP-1464/2017
(fls. 314v-315), para adoção de providências nos prazos a serem estipulados por
essa Corte de Contas;
5. pelo ALERTA
à Prefeitura Municipal de Bombinhas, anotado no item 4.5 da conclusão do
Relatório n. DAP-1464/2017 (fl. 315).
Florianópolis, 7 de novembro
de 2017.
Cibelly Farias Caleffi
Procuradora
[1] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos. São Paulo: Dialética, 2010, p. 67.
[2] Conforme documento anexado à
fl. 287 dos autos.
[3] Disponível em <http://www.bombinhas.sc.gov.br/concursos/index/detalhes/codMapaItem/11140/codConcurso/5316>.
Acesso em 04.09.2017.