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Parecer nº: |
MPC/52.931/2018 |
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Processo nº: |
TCE 12/00130100 |
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Un. Gestora: |
Secretaria de Estado da Educação |
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Assunto: |
Supostas irregularidades em
Inexigibilidade de Licitação para cessão de uso do software Urânia para as
unidades escolares da rede estadual de Santa Catarina |
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Numeração Única: |
MPC/SC
2.3/2018.3 |
Após regular tramitação processual, por meio
da Decisão de nº 0910/2015[1], o
Tribunal Pleno determinou a conversão do processo em Tomada de Contas Especial
e a citação dos responsáveis, os quais apresentaram justificativas e documentos
às fls. 685-789.
Em seguida, a diretoria
técnica emitiu o relatório de nº 618/2015[2],
por meio do qual sugeriu julgar irregulares, sem imputação de débito, a
presente Tomada de Contas Especial e aplicar multa ao Sr. Marco Antonio
Tebaldi, ex-Secretário de Estado da Educação, em virtude do não enquadramento do
caso na hipótese de inexigibilidade de licitação, nos moldes descritos no art.
25, I, da Lei nº 8.666/93, e da ausência de justificativa do preço, em
desacordo com o art. 15, V, da Lei nº 8.666/93.
O Ministério Público de Contas conclui pela necessidade de
proceder à citação complementar dos responsáveis para se manifestarem quanto à realização
de despesa ilegítima, antieconômica e contrária ao interesse público.
O Relator, por sua vez,
determinou a citação da Associação das Empresas Brasileiras de Tecnologia da
Informação – Paraná (Assespro/PR), que emitiu o atestado de exclusividade (ATE
2691/11), na pessoa da Sra. Daniela Bruch Wodonis e da Sra. Edinéia Nunes de
Oliveira, as quais firmaram referido documento, bem como do Sr. Marco Antonio
Tebaldi e da empresa GEHA Comércio de Sistemas de Informática. Ademais,
assentiu com a sugestão formulada pelo Ministério Público de Contas.
Efetuado o ato processual, a Sra. Daniela Bruch
Wodonis apresentou justificativas às fls. 832-837 (documentos de suporte às
fls. 842-868), o Sr. Marco Tebaldi às fls. 884-893 e o representante legal da
empresa GEHA Comércio de Sistemas de Informática Ltda. às fls. 896-906.
Sobreveio novo exame da área técnica, sob o relatório de nº 621/2016,
concluindo por considerar inviável e prejudicada a citação da Sra. Edinéia
Nunes de Oliveira (fls. 908-909).
O Relator, através do Despacho/AMF 1001/2016 (fl. 911), entendeu que a
citação da Sra. Edinéia Nunes de Oliveira não era mais necessária e, em seu
lugar, determinou a citação da Sra. Cleusenir Teresinha Batista, que foi quem –
por procuração – assinou o atestado (ATE 2691/11).
Perfectibilizada a citação, conforme comprovante de recebimento à fl. 915,
a Sra. Cleusenir Teresinha Batista deixou o prazo transcorrer in albis.
Por fim, a área técnica, através do relatório nº 097/2017, manifestou-se
nos mesmos termos do relatório de nº 618/2015, sugerindo ao
Relator julgar irregulares, sem imputação de débito, as contas pertinentes a
presente Tomada de Contas Especial e aplicar multa ao Sr. Marco Antonio
Tebaldi, ex-Secretário de Estado da Educação, em virtude do não enquadramento
da hipótese de inexigibilidade de licitação, nos moldes do art. 25, I, da Lei
nº 8.666/93, configurando burla ao procedimento licitatório, e da ausência de
justificativa do preço, em desacordo com o art. 15, V, da Lei nº 8.666/93.
É o relatório.
Inicialmente, cabe assentar que as irregularidades objeto
de citação por força da Decisão de nº 0910/2015 (fls. 676-677) já foram
analisadas mediante o Parecer nº MPC/40.323/2016, entendimento que ratifico.
Assim, nesse momento, serão examinadas somente as
justificativas apresentadas em razão do Despacho Singular nº GAC/AMF–606/2016,
que determinou a complementação de citação.
1.
Das justificativas apresentadas pela
Sra. Daniela Bruch Wodonis e pela Assespro Paraná tendo em vista a aposição de
assinatura no atestado (ATE 2691/2011) em que declara que a empresa Geha
Comércio de Sistemas de Informática Ltda. é a única autora e fornecedora do
programa urânia e que não há no mercado outro produto similar
A Sra. Daniela e a Associação das Empresas de
Tecnologia da Informação – Assespro Paraná (fls.
832-837), em peça conjunta, informaram que a Sra. Edinéia Nunes de Oliveira não
integra mais a citada Associação, mas à época dos fatos ela assinava em nome da
entidade.
No que tange à emissão do atestado ATE 2691/11, alegaram que este foi
emitido após consulta ao banco de dados de associados tanto da Assespro Paraná
quanto da Assespro Nacional[3],
comprovando que não existia na base de dados da Associação nenhum outro
software que possuísse exatamente as mesmas funcionalidades descritas,
inclusive no que diz respeito à nomenclatura do software.
Nesse viés, arguiram que o conjunto de
funcionalidades apresentadas por um software não afasta a possibilidade de
outro software atender as mesmas finalidades por meio de diferentes
funcionalidades.
Destacaram ainda que a exclusividade também
foi atestada pela ABES Software – Associação Brasileira de Empresas de Software,
através da Certidão 111209/21.529 (fl. 834).
Ademais, ressaltaram que o atestado de
exclusividade emitido pela Assespro Paraná (e por demais entidades) tem por
intuito declarar as informações constantes em seus registros de associados.
Destacaram que o fato de uma associação
empresarial informar que determinada empresa é a única detentora e fornecedora
de um sistema portador de um determinado conjunto de funcionalidades, não tendo
outros similares ao seu descritivo técnico, não isenta a Administração de
justificar e fundamentar sua necessidade de adquirir um produto com aquele
conjunto de funcionalidades.
Asseveraram que o conceito de similaridade ou
exclusividade de um objeto no âmbito de atuação de uma Associação de Empresas
de Tecnologia da Informação, ou no âmbito de uma Associação de Empresas de
Software, pode ser muito diferente do conceito de similaridade considerado pela
Administração, visto que muitos descritivos e até mesmo tecnologias presentes em
um software são de ordem técnica. Por isso, compete ao administrador avaliar se
o conjunto de funcionalidades apresentado realmente é o único que atende suas
necessidades, bem como de realizar orçamento e pesquisa de preço.
Concluíram inexistir supedâneo para a sua
responsabilização, na medida em que atestaram o que entendiam por verdade, com
base nas informações existentes na Associação à época e nos dados oferecidos
pela empresa GEHA Comércio de Sistemas de Informática Ltda. (fl. 836).
A área técnica, após explanar sobre a forma
como deve ser feita a comprovação da exclusividade e discorrer sobre as
diferenças entre o atestado e a certidão, concluiu que o atestado nada mais é
do que uma afirmação do agente, um juízo de valor do declarante, baseado em
fato de seu conhecimento, tendo menor grau de certeza e exatidão do que a
certidão, porquanto esta última é o retrato do que de fato existe já
formalizado em registro público.
Defendeu que a declaração contida na parte
final do atestado apresentado pela Assespro Paraná – que a empresa GEHA é a
única autora e fornecedora do programa “urânia” e que não há no mercado outro
produto similar – não quer dizer que contenha descrições falsas, mas que foi
emitido com base no banco de dados da referida Associação, que detectou
inexistir empresa que se configurasse como autor ou fornecedor do sistema
denominado Urânia, com o conjunto de funcionalidades apresentadas pelo
fabricante e descritas no referido atestado.
Destacou também a Súmula 255 do Tribunal de
Contas da União[4], a qual
orienta os agentes públicos responsáveis pelas contratações em que o objeto só
possa ser fornecido por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo,
a confirmar a veracidade da documentação comprobatória da condição de exclusividade.
Pontuou que a simples apresentação do
atestado de exclusividade é, em alguns casos, insuficiente para garantir que a
contratação sem licitação seja legal, sendo dever do gestor demonstrar que a
contratação de produto tido como exclusivo é a única adequada para atender a
necessidade da Administração, devendo ser afastada a possibilidade de outras
alternativas e opções no mercado que tenham características, funcionalidades ou
soluções similares e compatíveis.
Frente ao exposto, concluiu pela
ausência de conduta ilícita ou viciada por parte dos subscritores do atestado,
visto que este era revestido de legalidade.
Acompanho parcialmente o raciocínio feito
pelo corpo instrutivo.
Entendo, da mesma forma, que os agentes
públicos responsáveis pelas contratações devem buscar confirmar a veracidade da
documentação apresentada, sendo de sua responsabilidade, também, verificar se
não há outros fornecedores ou produtos que possam satisfazer as necessidades da
administração.
Nesse sentido, considero que não deve haver a
responsabilização da Sra. Cleusenir Teresinha Batista (que deixou de se
manifestar nos autos), da Sra. Daniela
Bruch Wodonis e da Assespro Paraná, tendo em vista que foi o Sr. Marco Antonio
Tebaldi, ex-Secretário de Estado da Educação, que não adotou a cautela
necessária quando da contratação da empresa Geha Comércio de Sistemas de
Informática Ltda., sem considerar todas as demais opções disponíveis no mercado
produtor de software no país.
Todavia, entendo que a Assespro Paraná também
não agiu com total transparência.
Em que pese não eximir a responsabilidade do Sr. Marco, vê-se que o atestado não apresenta
informação de todo fidedigna, visto que em nenhum momento destaca que o teor da
conclusão ali contida se baseia, exclusivamente, em informações extraídas do
seu banco de dados. Esse “pequeno detalhe” foi estrategicamente suprimido do
atestado. Pelo contrário, no documento constava que não havia outro produto
similar no mercado (fl. 207).
Tal fato pode
caracterizar possível prática do crime de falsidade ideológica previsto no art.
299 do Código Penal:
Art. 299 - Omitir, em documento público ou particular, declaração que
dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou
diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar
obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante:
Assim, entendo que o caso enseja comunicação
ao Ministério Público Estadual, para que este órgão atue como entender cabível.
Por fim, reitera-se que, apesar do teor do
atestado, era dever do agente público verificar se
aquele produto dito como exclusivo era o único que atendia as suas necessidades
e demonstrar através de uma pesquisa de mercado – e não com base em atestado
emitido a pedido do próprio interessado (fl. 207) – que não existia outro
software com características, funcionalidades ou soluções similares.
2. Das justificativas apresentadas pelo Sr.
Marco Antônio Tebaldi e pelo representante legal da empresa GEHA
2.1.
Da contratação do “Urânia” por inexigibilidade, no montante de R$ 718.250,00
acima dos valores praticados pelas demais empresas que ofertavam software
semelhante, constituindo-se em despesas de caráter ilegítimo, antieconômico e
contrário ao interesse público
Para afastar a restrição apontada, o Sr. Marco
Antônio Tebaldi (fls. 884-893) asseverou que a contratação teve por fundamento
a Certidão nº 111209/21529 exarada pela Associação Brasileira de Empresas de
Softwares e o Atestado nº 2691/11 emitido pela Assespro Paraná.
Salientou que o software Urânia mostrou-se
singular em relação aos seus concorrentes, sendo o único capaz de atender ao
interesse público, em especial à necessidade da Secretaria de Estado da
Educação de economizar na contratação de professores temporários, circunstância
esta que onerava em demasia o erário, conforme comprova a Nota Técnica nº
008/2011, da Diretoria de Gestão e Pessoas (fl. 887).
Esclareceu que devido à singularidade do
software e à sua indispensabilidade para o perfeito funcionamento da Secretaria
foi realizada a inexigibilidade de licitação.
Atrelado a isso, asseverou que não há nos
autos prova de que o ato legalmente previsto, com fundamento no artigo 25 da
Lei 8.666/93, tenha sido praticado contrariamente ao interesse público, pois o
escopo da contratação foi o de disponibilizar à SED um software capaz de
atender as suas demandas e particularidades.
Enfatizou que não se tratou de uma decisão
isolada ou meramente discricionária do então Secretário da Educação, mas sim de
um procedimento administrativo disciplinado pela legislação e respaldado em
documentos e manifestações.
O representante da empresa GEHA Comércio de
Sistemas de Informática Ltda. aduziu que a SED adotou critérios
técnicos para a contratação do software que desejava.
Enfatizou que a empresa GEHA atende as
exigências técnicas estabelecidas pela SED no Termo de Referência, na Nota
Técnica n° 008/2011 – que demonstra a necessidade de um software que possa ser
integrado ao SISGESC (sistema de gestão escolar) – e no PROJETO N° 03414,
homologado pela Diretoria de Governança Eletrônica, onde existe explanação da
motivação técnica e financeira para a contratação do software, conforme
comprovam o CERTIFICADO ABES - Associação Brasileira das Empresas de Software,
o CERTIFICADO ASSESPRO - Associação das Empresas Brasileiras de Tecnologia da
Informação e o TESTE OK! ASSESPRO de qualidade (898-899).
As alegações apresentadas pelos responsáveis
não merecem prosperar.
No que tange aos documentos usados para justificar a inexigibilidade da
licitação, importante destacar a manifestação da Diretoria de
Informática do TCE/SC (fl. 659):
A
unidade justificou a inexigibilidade de licitação em critérios como a exigência
de certificado de qualidade oferecido por órgão de classe de âmbito nacional e
a integração do sistema Urânia com o SISGESC. Basta uma análise um pouco
apurada para verificar que esses critérios diferenciadores do produto não são
válidos ou não estavam efetivamente implantados no produto em questão, à época.
Ora, os certificados
apresentados pela empresa apenas informam que efetivamente a empresa Geha
Comércio de Sistemas Ltda. é a única no Brasil que possui a permissão de
comercialização do software Urânia. Essa certificação não garante que outra
empresa nacional esteja proibida de produzir software com características
semelhantes, além de não garantir que no mercado inexistam produtos
certificados por outros órgãos de classe.
Outro
ponto que demanda interesse é a questão da integração com o SISGESC. Esse tema
já foi abordado no questionamento A, contudo, percebe-se que a SED se valeu
desta característica para justificar a inexigibilidade, quando de fato o
sistema ainda não estava totalmente integrado ao SISGESC no momento da
licitação.
Considerando
o acima descrito, percebe-se sim, um direcionamento do certame a um fornecedor
exclusivo.
Oportuno ainda
consignar os apontamentos feitos pela Diretoria de Informática quanto ao
certificado de qualidade e integração ao SISGESC solicitado pela SES (fl. 653):
...essas duas características solicitadas no edital não diferenciam o
software Urânia dos demais produtos existentes no mercado, constatou-se que
existem outras empresas aptas a atender aos critérios técnicos definidos no
termo de referência (fls. 200/204 e nota técnica fls. 198-199) e não somente a
empresa GEHA Comércio de sistemas de informática, como afirmado pela SED.
Malgrado a empresa contratada ser fornecedora
exclusiva em todo território nacional do programa Urânia, não restou
comprovado pelo agente público, por meio dos documentos apresentados[5], que o
software comercializado pela empresa GEHA Comércio de Sistemas de Informática
Ltda. era o único apto para a montagem de horários escolares e que seria
inviável a competição com outras empresas que oferecessem produtos similares.
Tendo em vista que as empresas Untis Horário,
Zathura, iScholar e Academia Escolar ofertavam sistemas similares para
elaboração da grade de horários escolares, perfilho o entendimento da área
técnica de que as justificativas apresentadas pelos responsáveis não podem ser
acolhidas.
Sendo assim, mantém-se o apontamento acerca
do não enquadramento na hipótese de inexigibilidade de licitação, nos moldes do
art. 25, I, da Lei nº 8.666/93, configurando burla ao procedimento licitatório,
em afronta ao art. 37, XXI, da Constituição da República, haja vista que não
restou demonstrada a inviabilidade de competição.
Ademais, em que pese as diretorias técnicas[6]
concluírem inexistir subsídios para afirmar que existiu prejuízo ao erário na
contratação – visto que o objeto em questão, além de deter especificações
técnicas de informática, possui um preço de venda fixado com base em critérios
subjetivos (autorais) –, entendo que houve violação aos princípios da legitimidade,
eficiência e economicidade na contratação do software Urânia.
Na oportunidade, afigura-se importante
comentar que não houve comprovação da ocorrência de superfaturamento quando
comparado os valores praticados pela empresa GEHA em relação a contratações anteriores firmadas pela mesma empresa com
outras unidades de ensino.
Lado outro,
considerando que há outros sistemas disponíveis no mercado capazes de atender às
necessidades da contratante, sendo inclusive mais baratos, pode-se dizer que a
conduta do responsável não atendeu ao interesse público e aos princípios da
impessoalidade e da eficiência, em afronta ao art. 37, caput, da
CRFB/88, bem como violou o princípio da economicidade, previsto no art. 70 da CRFB/88.
Nesse passo, extrai-se o excerto da Lei Complementar Estadual nº
202/2000:
Art. 15. Verificada a irregularidade nas
contas, o Relator ou o Tribunal:
I – definirá a responsabilidade individual
ou solidária pelo ato de gestão inquinado;
II
– se houver débito ou irregularidade passível de aplicação de multa, ordenará a
citação do responsável para, no prazo estabelecido, apresentar defesa ou
recolher a quantia devida;
e
III – adotará outras medidas cabíveis.
[...]
§
3º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo, considera-se débito o
valor apurado em processo de prestação ou tomada de contas decorrentes de:
I
– dano ao erário proveniente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico
injustificado;
II
– desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos; e
III
– renúncia ilegal de receita. (Grifou-se)
A mesma Lei Complementar ainda dispõe:
Art. 1º, § 2º No
julgamento de contas e na
fiscalização que lhe compete, o
Tribunal decidirá sobre a
legalidade, a legitimidade, a eficiência e a economicidade dos atos de
gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação
de subvenções e a renúncia de receitas.
Depreende-se dessa orientação que a
utilização de recursos públicos, destinados a fazer frente às obrigações
sociais do Estado, devem se calcar nos pressupostos da legitimidade, da
eficiência e da economicidade.
No caso em apreço, constatou-se que a Secretaria
de Estado da Educação, ao contratar o Sistema Urânia para elaboração da grade
de horários escolares, violou o princípio da economicidade, haja vista que
restou demonstrado que há outros sistemas disponíveis no mercado a preços mais acessíveis.
Assim, é inegável que não foi obtida a melhor proposta para a administração
pública.
Portanto, não se vislumbra legitimidade no
gasto de R$ 718.250,00 a mais com
o
sistema contratado para elaboração da grade de horários escolares (quando
comparado com outras empresas), uma vez que a medida adotada se mostra
flagrantemente ilegítima e antieconômica, diante das necessidades maiores do
ensino público no Estado.
Diante da manifesta irregularidade da despesa
em apreço quanto ao aspecto da economicidade, necessário que se busque
a recomposição patrimonial das contas públicas, como forma de se zelar pela
efetiva e boa aplicação dos recursos coletivos, imputando débito a quem lhes
causou prejuízo.
Dessarte, o
Ministério Público de Contas manifesta-se pela imputação de débito ao Sr. Marco
Antonio Tebaldi, ex-Secretário de Estado da Educação, sem prejuízo da aplicação
de sanção pecuniária.
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na
competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da
Lei Complementar no 202/2000, manifesta-se:
1.
Por julgar irregulares, com imputação
de débito, as contas referentes à presente Tomada de Contas Especial, que
trata de irregularidades pertinentes à Inexigibilidade de Licitação nº 01/2012
e do Contrato nº 05/2012, cujo objeto é a cessão de uso de 1.300 licenças do
software Urânia para as unidades escolares da rede estadual de Santa Catarina,
da Secretaria de Estado da Educação.
2.
Por condenar o Sr. Marco Antonio
Tebaldi, ex-Secretário de Estado da Educação, ao pagamento do valor de R$ 718.250,00 em face da realização de
despesas com licenças de software denominado Urânia, destinado à organização
dos horários e grades escolares das escolas que compõem a rede estadual de
educação de Santa Catarina, em valores acima dos valores praticados pelas
demais empresas que ofertavam software que poderia atender a mesma finalidade,
constituindo-se em despesa de caráter ilegítimo, antieconômico e contrário ao
interesse público, em afronta ao art.
37, caput e ao art. 70 da CRFB/88.
3.
Por aplicar multa ao
Sr. Marco Antonio Tebaldi, com fulcro no art. 70, II, da Lei Complementar
Estadual nº 202/2000, em face das seguintes irregularidades:
3.1. não enquadramento da hipótese de
inexigibilidade de licitação, nos moldes do art. 25, I, da Lei nº 8.666/93, configurando
burla ao procedimento licitatório, consoante determina o art. 37, XXI, da
Constituição Federal (item 6.5.1. da Decisão nº 0910/2015);
3.2. ausência de justificativa do preço, em
contrariedade ao art. 26, parágrafo único, III, da Lei nº 8.666/93 (item 6.5.2.
da Decisão nº 0910/2015);
3.3. realização de despesas com licenças de software
denominado Urânia, destinado à organização dos horários e grades escolares das
escolas que compõem a rede estadual de educação de Santa Catarina, em valores
acima dos valores praticados pelas demais empresas que ofertavam software que
poderia atender a mesma finalidade, constituindo-se em despesa de caráter ilegítimo,
antieconômico e contrário ao interesse público, em afronta ao art. 37, caput e ao art. 70 da CRFB/88.
4.
Pela imediata comunicação dos fatos ao Ministério Público Estadual para
fins de subsidiar eventuais medidas em razão da possível prática do crime de falsidade ideológica,
previsto no art. 299 do Código Penal.
5.
Pela ciência
da decisão aos responsáveis, à Sra. Chirlei Werlich Klauberg e à Secretaria de
Estado da Educação.
Florianópolis,
23 de abril de 2018.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador do Ministério
Público de Contas
[1] Fls. 676-677.
[2] Fls. 792-804.
[3] Federação que
organiza a atuação de cada Assespro regional e concentra as informações sobre o
setor da tecnologia da informação.
[4] SÚMULA 255 - Nas
contratações em que o objeto só possa ser fornecido por produtor, empresa ou
representante comercial exclusivo, é dever do agente público responsável pela
contratação a adoção das providências necessárias para confirmar a veracidade
da documentação comprobatória da condição de exclusividade.
[5] Certidão nº
111209/21529 da Associação Brasileira das Empresas de Software e Atestado nº
2691/11 da ASSESPRO.
[6] Diretoria de Controle
de Licitações e Contratações e Diretoria de Informática.