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Parecer
nº: |
MPC/DRR/56.685/2018 |
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Processo
nº: |
REP 16/00051240 |
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Origem: |
Departamento de Transportes e Terminais – DETER/SC |
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Assunto: |
Irregularidades concernentes à alienação de bens imóveis do Estado, doados à APAE de Florianópolis, sem prévia autorização legislativa. |
Número unificado: MPC-SC 2.3/2018.1232
Trata-se de representação formulada por este Ministério Público de Contas noticiando irregularidades concernentes à alienação de bens imóveis do Estado, doados à APAE de Florianópolis, sem prévia autorização legislativa, bem como à realização de transação imobiliária entre a APAE de Florianópolis e a Construtora e Incorporadora Milano, envolvendo a permuta da área imobiliária que ocupa atualmente por outro terreno próximo.
A DCE apresentou o relatório técnico nº DCE/CGES 74/2016 (fls. 165-170), sugerindo o conhecimento da representação, a não concessão da medida cautelar requerida em face da perda do objeto (visto que ficou evidenciada a existência do “Distrato de Promessa de Permuta do Imóvel”) e a realização de diligência para a comprovação da atual situação dos eventuais terrenos doados sem autorização legislativa.
O Conselheiro Relator, por meio da Decisão Singular GAC/HJN 26/2016 (fls. 171-173v), postergou o conhecimento da representação, indeferiu a medida cautelar requerida ante a ausência de periculum in mora e determinou à DCE que efetuasse diligências ao Secretário de Estado da Administração e ao Presidente do Departamento de Transportes e Terminais, conforme sugestão formulada pela diretoria.
As diligências foram realizadas por meio dos ofícios nº 6.896/2016 e nº 6.897/2016 (fls. 176-177).
Os
responsáveis, Sr. Fúlvio Brasil Rosar Neto, Presidente do Departamento de
Transportes e Terminais, e Sr. João Batista Matos, Secretário de Estado da
Administração, encaminharam ofícios, protocolados sob o nº 010887/2016 (fls.
178-191) e nº 012098/2016 (fls. 193-272), respectivamente.
Logo após a conclusão das diligências, retornaram os autos ao corpo técnico para instrução, que procedeu à análise do através do relatório nº DCE/CGES 0144/2018.
Em um primeiro momento, a diretoria assim consignou:
Em resposta à diligência formula por este Tribunal
para o encaminhamento de documentos que comprovassem a situação dos terrenos
doados supostamente sem autorização legislativa, conforme item 3.2. da
conclusão do Relatório da DCE nº 74/2016, o presidente do DETER, Sr. Fúlvio
Brazil Rosar Neto, encaminhou os esclarecimentos e documentos constantes das
fls. 178 a 191 dos autos.
Consta do expediente encaminhado o seguinte:
[...]
Com relação aos terrenos matriculados sob o nº 5.513 e
13.831, foi sancionada a Lei nº 8.508, de 28 dezembro de 1991, a qual autorizou
a alienação por doação, da área de 8.500 m2 que era constituída
pelos referidos imóveis, objetivando a construção de blocos de salas para
atendimento ao excepcional dependente. E que no corpo da Lei ficou resguardada
um percentual de 20% da área total a Associação dos Funcionários do DETER –
ASTER para atendimento das finalidades sociais da agremiação.
Em 30 de dezembro de 2009, através da Lei nº 15.052, o
então Governador à época, concedeu o uso de uma área de 8.860 m2 (oito
mil oitocentos e sessenta metros quadrados), sem benfeitorias, localizada em
Canasvieiras (ACADEPOL) à Associação dos Funcionários do DETER – ASTER,
matriculada sob o nº 3612 junto ao 2º Ofício de Registro de Imóveis da Capital,
trazendo, por óbvio, como consequência, a revogação expressa do art. 3º da Lei
nº 8.508/91, ou seja, a liberação dos 20% da área localizada no bairro
Itacorubi doada a APAE, destinados à Associação.
Agora, em 16 de dezembro transato (sic), via da Lei nº 16.832 o Exmo
Governador do Estado REVOGOU a Lei nº 15.052 de 30, de dezembro de 2009, em sua
integralidade, fazendo-nos, inclusive, que a Associação dos Funcionários do
DETER – ASTER readquiriu o direito de utilização de 20% da área total doada a
APAE via Lei nº 8.508/1991.
A título complementar encaminhamos, em anexo, além das
cópias das leis aqui referidas, cópia da Manifestação de nº 124 de nossa
Procuradoria Jurídica acerca de pedido protocolado pela APAE, envolvendo o
terreno doado.
As informações prestadas pelo representante do DETER
são no sentido de reafirmar que a Lei nº 8.508/91 autorizava a doação dos
imóveis matriculados sob o nº 5.513 e 13.831, e quanto ao parecer da sua
Procuradoria Jurídica, verifica-se que a mesma já fazia parte deste caderno
processual (fls. 152 a 154), ou seja, já era de conhecimento da instrução
inicial, portanto, as informações trazidas em nada contribuem para o
esclarecimento da situação dos referidos imóveis supostamente doados sem lei
autorizativa.
Deve-se pontuar que a doação dos imóveis matriculados sob o nº 5.513 e nº 13.831 não foi apontada como irregular por este Ministério Público de Contas, tendo em vista que os procedimentos haviam sido autorizados pela Lei Estadual nº 8.508/1991. Portanto, as informações acima não contribuíram para o esclarecimento dos fatos representados.
No tocante aos imóveis matriculados sob o nº 4.102 e nº 38.588, cuja alienação fora questionada por esse Parquet em vista da ausência de autorização legislativa, a diretoria asseverou em seu relatório:
Por sua vez, o Secretário de Estado da Administração,
Sr. João Mattos, por meio do Ofício nº 3465/20160, encaminhou os
esclarecimentos e documentos constantes das fls. 193 a 272, cuja análise segue
a seguir.
1) Quanto ao imóvel
matriculado sob o nº 4102, informou que o mesmo foi doado a APAE no de 1978, na
vigência da Constituição Estadual de 1967, que não exigia autorização
legislativa específica para sua doação, conforme consta da Informação Jurídica nº 2958/2016, elaborada pela sua Consultora Jurídica, a qual
fornece os fundamentos necessários para demonstrar a desnecessidade de
autorização legislativa específica, e
que apesar disso, a doação do referido imóvel foi autorizada pelo Governador do
Estado por meio do Decreto nº 4.573/1978, conforme comprova pelas cópias da
escritura pública de doação e do próprio decreto que juntou ao autos e que,
portanto, a doação do citado imóvel foi efetuada de acordo com todas as
exigências legais da época, inexistindo qualquer irregularidade.
Por relevante, transcreve-se a seguir a citada
Informação Jurídica nº 2958/2016, acostada aos autos às fls. 196 a 204, no que
diz respeito ao imóvel em questão:
A)
DOAÇÃO REALIAZADA SUPOSTAMENTE SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
IMÓVEL MATRICULADO SOB O Nº 4102
Alega o Tribunal de Contas do Estado que o presente
imóvel foi doado, pelo Estado à APAE de Florianópolis no ano de 1978, sem
respeitar a Constituição Estadual Vigente na época da alienação. Na ocasião
estava em vigor a Constituição Estadual do ano de 1967, emendada em 1970, que
em seu art. 53, inciso VI, tratava de competências da Assembleia Legislativa,
dentre elas, legislar sobre alienação de bens imóveis do Estado:
Art. 53. À Assembléia, com a sanção do Governador,
cabe legislar sobre todas as matérias de competência do Estado;
[...]
VI – a aquisição, alienação, arrendamento e cessão de
bens imóveis do Estado, bem como a desapropriação por necessidade e utilidade
pública ou interesse social;
[...]
Inicialmente faz-se necessário analisar o que
realmente pretendeu o constituinte estadual ao inserir o art. 53, similar ao
atual art. 39, e seus incisos, na constituição do Estado de Santa Catarina.
Do dispositivo em epígrafe denota-se que o termo
“legislar” não foi inserido no art. 53 com o condão de determinar que certos
atos do poder executivo, como alienações, sejam autorizados caso a caso pelo
poder legislativo, por meio de uma autorização legislativa, mas de dispor, ou
seja, formular regras sobre as matérias ali elencadas. Tanto que a constituição
estadual atual, utiliza o vocábulo “dispor” em dispositivo similar. Trata-se de
uma regra de procedimento legislativo conjuntamente com a sanção do poder
executivo.
É neste diapasão o entendimento de Ruy Samuel
Espíndola, em um parecer jurídico publicado na Revista Esmesc do ano de 2005,
ao manifestar-se quanto a um dispositivo idêntico constante na Lei Orgânica do
Município de Florianópolis, mas que nesse caso uso o vocábulo “dispor” em vez
“legislar”. Extrai-se suas sábias conclusões sobre o tema ao utilizar o método
de interpretação gramatical:
a)
Literalmente o verbo
“dispor” indica que a regra constante do dispositivo tem cunho eminentemente
processual=legislativo, ou seja, é regra de procedimento legislativo, pois
trata do que cabe ser regulado, estatuído, produzido como regra geral e
abstrata através de processo legislativo ordinário, pois o Prefeito atuará em
sua função sancionadora legislativa. Ou melhor, em verdade, a regra estatui um
dever de consulta prévia ao legislativo pelo executivo, não impõe a solicitação
de autorização para a prática de qualquer ato administrativo, que precise ser
legitimado pela ação fiscalizadora do Legislativo. No dispositivo não se
consagra controle próprio à função fiscalizadora da Câmara de Vereadores, ao
contrário, tipifica-se norma própria à função legislativa em coadjuvância com o
Executivo. (in Revista Esmesc, v.12, n. 18, 2005. P. 352 e 353)
Ademais, verifica-se que existe dispositivo similar na
própria Constituição Federal, qual seja, o art. 48, com a: “Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,
não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de
competência da União, especialmente sobre:...”
José Afonso da Silva em sua obra Curso de Direito
Constitucional Positivo ao enumerar as diversas funções do Poder Legislativo,
quais sejam, atribuições legislativas, meramente deliberativas, de fiscalização
e controle, de julgamento de crimes de responsabilidade e atribuições de
constituintes, insere o art. 48 da Constituição Federal na atribuição
legislativa, explicando:
(1)
Atribuições legislativas, pelas quais
lhe cabe, com a sanção do Presidente da República, elaborar as leis sobre todas
as matérias de competência da União, conforme específica o art. 48, o que é
feito segundo o processo legislativo, estabelecido nos arts. 61 a 69, que será
objeto de consideração logo em seguida. (in Curso de Direito Constitucional
Positivo. Malheiros: SP, 2005. P. 520)
É com base na análise desta simetria existente entre
os textos constitucionais das esferas federal e estadual que o método
teleológico de hermenêutica parte, vejamos o que complementa Ruy Samuel
Espíndola:
(2)
Tendo em conta o método teleológico, vemos que o dispositivo do art. 39, VIII, simétrico, com o
dito, com os artigos 48 da CF e 39 da CESC, é norma pré destinada a atender o
processo normativo de produção de regras gerais e abstratas, e não a exigir
autorização legislativa para práticas de atos do Executivo. Aliás, em verdade,
as autorizações legislativas especiais são normas concretas e específicas,
vertidas em decisão legislativa que apenas tem a forma de lei, mas que, em
verdade, são atos administrativos de controle Legislativo sobre atos
administrativos praticáveis pelo Executivo. (in Revista Esmesc, v. 12, n. 18,
2005. P. 355)
É importante ressaltar que existe uma diferença entre
os termos: dispor/legislar e autorização
legislativa. Os primeiros, como já visto, encontram-se no artigo 53 (e
atualmente no art. 39) e tratam da questão da alienação de imóveis, entre
outras matérias. Já o outro termo, que está no art. 12, § 1º, apenas na
Constituição Estadual atual, estabelece a necessidade de autorização
legislativa para a doação de bens imóveis e sua cessão gratuita, vejamos:
Art. 12. São
bens do Estado:
[...]
§1º - A
doação ou utilização gratuita de bens imóveis depende de prévia autorização legislativa.
......................
Art. 39. Cabe
a Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, dispor sobre todas as matérias de competência do Estado,
especialmente sobre;
[...]
IX – aquisição, administração, alienação,
arrendamento e cessão de bens imóveis do Estado; (grifos nossos)
[...]
Do que foi estudado, percebe-se nitidamente que no
art. 39 (da atual Constituição do Estado) e no art. 53 (da Constituição
Estadual de 1967), foi estatuída uma função
legislativa do poder legislativo com a finalidade de criar normas de efeito geral e abstratas sobre as
matérias elencadas em seus incisos, dentre elas a alienação de bens imóveis,
incluindo a doação, pelo Estado de Santa Catarina. No art. 12, § 1º, da atual
constituição, revela-se a função
fiscalizadora do poder legislativo que tem a função de analisar a
oportunidade e conveniência de determinados atos do poder executivo por meio de
normas concretas e específicas, que
como já dito por Ruy Samuel Espíndola, são na verdade “atos administrativos de
controle legislativo”.
(...)
A exigência de autorização
legislativa consiste em uma forma de controle do poder legislativo sobre os
atos do poder executivo que advém do sistema de freios e contrapesos à
separação e independência dos poderes prevista na Constituição Federal.
Reportando-se à legítima função legislativa do artigo
53 da Constituição Estadual de 1967, verifica-se que o legislador estadual
frente ao comando de “legislar sobre
alienação de bens imóveis”, editou a Lei Estadual nº 4.893, de 29 de junho
de 1973 (posteriormente revogada pela Lei 5.704/1980, atualmente em vigor), que
disciplinou a aquisição e alienação de bens imóveis e dá outras providências.
A Lei Estadual nº 4.893, de 29 de junho de 1973,
vigente na época da doação do imóvel matriculado sob o nº 4.102, que ocorreu no
ano de 1978, tratou da doação de imóveis públicos nos seguintes termos:
Art. 10. A
alienação de imóveis, sempre subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será realizada por:
I – Venda e
compra, com as formalidade mencionadas nos arts. 2º a 5º, no que couber,
escolhido o comprador por concorrência;
II – doação, para uso próprio de entidades
beneficentes ou culturais, declaradas de utilidade pública, obrigatória, neste
caso, a cláusula de reversão do bem ao patrimônio do estado, se ocorrer
dissolução, suspensão das atividades por mais de 5 (cinco) anos, ou mudança de finalidades
da donatária; (grifos nosso)
III –
permuta, consoante dispõe o art. 6º;
IV –
investidura, consoante dispõe o art. 6º;
V – doação
para uso próprio da União, dos Municípios de Fundações instituídas pelo Poder
Público ou entidades da Administração Indireta Federal, Estadual ou Municipal,
se o donatário não o utilizar no prazo e para a finalidade estipulados em
contrato”.
§ 1º A
Administração, preferencialmente à doação dos seus bens imóveis, autorizará
concessão de direito real de uso (D. L. 271, de 28 de fevereiro de 1967).
§ 2º
Entende-se por investidura, para fins desta Lei, a adjudicação, por preço nunca
inferior ao da avaliação, de área remanescente ou resultante de obra pública
inaproveitável isoladamente, de acordo com a legislação pertinente, aos
proprietários de imóveis lindeiros.
§ 3º A
concorrência referida no inciso I, deste artigo poderá ser dispensada quando o
interessado adquirente for órgão da administração indireta, inclusive fundação,
concessionário do serviço público ou entidade beneficente.
§ 4º Na
concorrência para a venda de bens imóveis, a fase de habilitação limitar-se-á à
comprovação do recolhimento da quantia correspondente a 20% (vinte por cento)
da avaliação.
§ 5º Os
imóveis rurais vinculados ao patrimônio do Instituto de Reforma Agrária de
Santa Catarina, ou submetidos à sua administração, continuarão sendo alienados
na forma estabelecida em sua lei e regulamento próprio, revertendo o produto à
sua receita.
§ 7º Os bens
imóveis doados pelo Estado às Fundações só serão alienados com expressa
autorização do Governador do Estado.”
Do dispositivo colacionado, percebe-se que o Poder
Legislativo, na sua função de legislar com a sanção do governador sobre doação
de bens imóveis públicos, não fez nenhuma exigência quanto a necessidade de
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA OU DECRETO AUTORIZATIVO para doação de imóveis a
entidades beneficentes, apenas determinou que o procedimento tenha interesse
público devidamente justificado, que a entidade beneficiária com a doação
utilize o bem para uso próprio, tenha declaração de utilidade pública e conste
cláusula de reversão (inciso II, art. 10).
Salienta-se que o decreto autorizativo é exigido
apenas quando a doação se fizer em favor de fundação, conforme estabeleceu o §
7º do art. 10.
Em que pese, a inexistência na época da doação do
imóvel, de exigência quanto à autorização legislativa, a referida doação foi autorizada por meio de
Decreto nº 4.573, de 07 de março de 1978, conforme de demonstrado texto
da certidão, da escritura pública de doação do imóvel (fls. 20 a 21) e do
respectivo decreto (fl. 22)
Diante do que foi relatado, vislumbra-se que a doação
do imóvel do Estado à APAE de Florianópolis, cumpriu todas as exigências
previstas na legislação vigente na época, sendo inclusive descritas em decreto
autorizativo as hipóteses de reversão, exigidas pelo art. 10, inciso II da Lei
Estadual nº 4.893, de 29 de junho de 1973, as quais também constam na certidão
de transcrição da escritura pública de doação.
Após examinar os esclarecimentos trazidos pelo Sr. João Mattos e o conteúdo da Informação Jurídica nº 2958, a área técnica concluiu que:
Analisando os fundamentos e argumentos constantes da
citada Informação Jurídica nº 2958/2016, chega-se também a conclusão de que a Constituição Estadual de 1967, vigente na época da
alienação do imóvel em questão, de fato não continha exigência de autorização
específica para doação.
Segundo entendimento exposto no citado parecer, o
termo “legislar” não foi inserido no artigo 53 da Constituição do Estado de
1967 com o propósito de determinar que certos atos do poder executivo, como
alienações, fossem autorizados caso a caso pelo poder legislativo, por meio de
autorização legislativa, mas no sentido de “dispor”, ou seja, formular regras
gerais sobre as matérias ali referidas (função legislativa), sendo este também
o entendimento desta Instrução quanto a interpretação a ser dada ao dispositivo
em tela.
Em decorrência, assimila-se como correta a conclusão
da Consultoria Jurídica da SEA, de que a
necessidade de autorização legislativa para a doação de bens imóveis, passou a
ser exigida somente na atual Constituição Estadual, conforme disposição contida
no seu art. 12, § 1º, o qual confere
uma função fiscalizadora ao poder legislativo, exercida por meio de normas
concretas e específicas, para analisar a oportunidade e conveniência de certos
atos do poder executivo, e que não se confunde com a função legislativa
conferida pelo art. 39 da atual Constituição, e pelo art. 53 da Constituição de
1967.
Diante do exposto, forçoso concordar que o artigo 53
da então vigente Constituição Estadual de 1967, tratava da competência do Poder
Legislativo para criar normas de efeito geral e abstratas sobre as matérias
elencadas em seus incisos (função legislativa), dentre elas a alienação de bens
imóveis, conforme bem sustentado na Informação Jurídica em apreço.
Assim, é de se reconhecer também que o legislador
estadual, em observância ao comando contido no art. 53, VI da Constituição
Estadual de 1967 (função de legislar sobre a alienação de bens imóveis), editou
a Lei Estadual nº 4.893, de 29 de junho de 1973 (posteriormente revogada pela
Lei nº 5.704/1980, ainda vigente), com o intuito de disciplinar, na época, a
referida matéria, como aliás, consta da ementa da própria lei, que se reporta
ao citado art. 53, VI, da CE/1967.
E neste sentido, verifica-se que a Lei 4.893, de 29 de
junho de 1973, vigente na época da doação do imóvel matriculado sob o nº 4.102,
ocorrida no ano de 1978, de fato não fazia exigência alguma quanto à
necessidade de autorização legislativa para a doação de imóveis a entidades
beneficentes, apenas subordinava a
alienação à existência interesse público devidamente justificado e, ainda, no
caso de doação, que a entidade beneficiária com a doação utilizasse o bem para
uso próprio, tivesse declaração de utilidade pública e que constasse cláusula
de reversão do bem ao patrimônio do Estado, consoante as disposições contidas
no art. 10, inciso II da referida lei, requisitos estes que restaram cumpridos
mediante a edição do Decreto nº 4.573, de 07 de março de 1978, conforme
colhe-se do texto do citado decreto e da certidão de transcrição da escritura
pública do imóvel, acostadas à fl. 211 e 212 dos autos.
Neste cenário, entende-se que os esclarecimentos e
documentos apresentados demonstram que a doação do imóvel de propriedade do
Estado, matriculado sob o nº 4.102, à APAE de Florianópolis, cumpriu todas as
formalidades e exigências previstas na legislação vigente à época, razão ela
qual entende-se não subsistir qualquer contrariedade a Constituição Estadual de
1967.
Considerando o regramento constitucional vigente à época, entendo que o posicionamento externado pela equipe técnica – no sentido de considerar regular a doação do imóvel matriculado sob o nº 4.102 – mostra-se acertado.
No tocante ao imóvel matriculado sob o nº 38.588, o último questionado pelo MPC, a diretoria aduziu que:
2) Quanto ao imóvel matriculado sob o nº 38.588, a
Secretaria de Estado da Administração informou que o mesmo foi doado à APAE no
de 1994, ou seja, na vigência da atual Constituição Estadual que, por força do
§ 1º do seu art. 12, exigia autorização legislativa específica para a doação,
sendo tal exigência cumprida por meio da Lei Estadual nº 8.508, de 28 de
dezembro de 1991.
Aduz que, conforme consulta cartorária e de acordo com
a informação nº 2311/16 da Gerência de Bens Imóveis da SEA, houve um erro do
cartório, pois o imóvel objeto da matrícula nº 38.588 não tinha como registro
anterior a matrícula nº 19.635, mas sim a matrícula nº 13.831, que consta da
alínea “b” do parágrafo único do art. 1º da Lei nº 8.508/91, e que o erro foi
corrigido pelo Cartório do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Capital através
da averbação Av.3-38588, de 21 de junho de 2016, comprovando que existia a
autorização legislativa da doação.
Por se entender relevante, transcreve-se a seguir a
Informação Jurídica nº 2958/2016, acostada aos autos às fls. 196 a 204,
referente ao imóvel em questão:
B)
DOAÇÃO REALIAZADA SUPOSTAMENTE SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
IMÓVEL MATRICULADO SOB O Nº 38.588
Neste caso, a doação do imóvel foi realizada no ano de
1994, quando já estava em vigor a atual Constituição do Estado de Santa
Catarina de 1989, que contém dispositivo específico que trata da doação de bens
imóveis públicos, com a função de controle do poder legislativo sobre atos do
poder executivo, nos seguintes termos:
Art. 12. São
bens do Estado:
[...]
§1º - A doação ou utilização gratuita de bens
imóveis depende de
prévia autorização legislativa. (grifo nosso)
Desta forma, vislumbra-se que já existia a exigência
de autorização legislativa para a doação de imóveis do Estado na época da
doação do imóvel de matrícula nº 38.588 pelo DETER à APAE.
Não obstante o que alega a corte de contas, informa-se
que a autorização legislativa para doação do referido imóvel efetivamente ocorreu por meio da Lei Estadual nº
8.508, de 28 de dezembro de 1991. (fl. 18). Para explicar, colaciona-se o seu art. 1º,
que ao descrever os dois terrenos que foram doados pelo DETER à APAE de
Florianópolis, cita no item “b”, a matrícula de nº 13.831:
Art. 1º ‑ Fica o Departamento de Transportes e
Terminais ‑ DETER, autorizado a alienar, por doação, à Associação de Pais
e Amigos dos Excepcionais de Florianópolis ‑ APAE de Florianópolis, área
de terras com 8.500,00 m2 (oito mil e quinhentos metros quadrados), situada em
Itacorubi, Trindade, 4º Sub‑Distrito de Florianópolis, destinada à
construção de blocos de salas para atendimento ao excepcional dependente.
Parágrafo único ‑ A área a que se refere o
"caput" é constituída de 02 (dois) terrenos com metragem e registro
indicados:
a ‑ terreno nº 01, com 6.805 (seis mil,
oitocentos e cinco metros quadrados), propriedade do Departamento de
Transportes e Terminais ‑ DETER, conforme matrícula nº 5.513, no livro nº
02, Registro Geral do Cartório do 2º Ofício do Registro de Imóveis da Capital;
b ‑ terreno nº 02, com área de aproveitamento de
aproximadamente 1.677,16 (um mil, seiscentos e setenta e sete vírgula vinte e
seis mil metros quadrados), de propriedade de Alcides, herdeiro de Zeferina
Florência (3,71) e do espólio de Campalino e Orguidea (7,42), conforme
matrícula 13.831, prometida ao Departamento de Transportes e Terminais ‑
DETER, pela escritura lavrada no livro nº 125, fls. 253/256 no Cartório Silva
Jardim, 3º Ofício de Notas, 2º Ofício de Protestos da Capital ‑ o qual
será adjudicado à APAE de Florianópolis.
Ocorre que, conforme consulta cartorária realizada e
pelas informações da Gerência de Bens Imóveis desta secretaria, a lei
autorizativa ao descrever o imóvel a ser dado, citou a matrícula mãe de nº 13.831, do Cartório do 2º Ofício de Registro de
Imóveis da Comarca de Florianópolis (fls. 25 e 26), que posteriormente foi desmembrada, originando a matrícula nº 38.588 (fls. 27 e 28), com
área apenas de 559,10m2, sendo esta, efetivamente transferida ao
DETER, que posteriormente a doou à APAE de Florianópolis.
O que foi dito pode ser verificado no final do próprio
histórico da matrícula de nº 38.588 que foi retificado recentemente (vide av
3-38588, de 21 de junho de 2016), passando a constar como registro anterior a
matrícula de nº 13.831 e no histórico desta última matrícula conforme averbação
AV2/13.831.
É o que foi explicitado pela Gerência de Bens Imóveis
desta secretaria na Informação nº 2311/16:
Quanto ao imóvel descrito na matrícula 38.588,
autorizado pela Lei nº 8.508, de 28 de dezembro de 1991, sendo esse 559,10,
parte do imóvel desmembrado da matrícula nº 13.831, conforme consta da
averbação AV.2/13.831 e não como figura na matrícula 38.588 que o seu registro
anterior era 19.635 do Livro 2-RG.
Assim, vislumbra-se que houve uma autorização pela Lei
Estadual nº 8.508, de 28 de dezembro de 1991 para doação de uma área maior à
APAE, de propriedade dos herdeiros que havia sido prometida ao DETER, sendo ao
final concretizada a doação apenas de parte dela, 559, 10m2,
originando a matrícula nº 38.588, conforme consta na averbação (AV-4-13831), da
matrícula nº 13.831.
Em vista dos documentos apresentados mediante diligência, a área técnica pontuou o que segue:
Os esclarecimentos prestados pela SEA afirmam que a
exigência constitucional de autorização legislativa para doação do referido
imóvel foi cumprida por meio da Lei Estadual nº 8.508, de 28 de dezembro de
1991, e que houve um erro do cartório, pois o imóvel objeto da matrícula nº 38.588
não tinha como registro anterior a matrícula nº 19.635, mas sim a matrícula nº
13.831, e que tal erro foi corrigido pelo Cartório do 2º Ofício de Registro de
Imóveis da Capital através da averbação Av.3-38588, de 21 de junho de 2016.
Já a Informação Jurídica nº 2958/16, produzida pela
consultoria jurídica da SEA, informa que a lei autorizativa ao descrever o
imóvel a ser doado, citou a matrícula mãe de nº 13.831, que posteriormente foi
desmembrada, originando a matrícula nº 38.588, com área apenas de 559,10m2,
sendo esta, efetivamente transferida ao DETER, que posteriormente a doou à APAE
de Florianópolis, em consonância com a Lei nº 8.508/91.
(...)
*Na ficha acostada à fl. 223, matrícula 19.635, a Av-2
demonstra a correção promovida pelo cartório, em decorrência do erro no
registro da matrícula 38.588.
As informações antes dispostas permitem concluir que,
de fato, a matrícula de nº 38.588 originou-se da matrícula nº 13.831, a qual
continha a área de 559,10m2 (parte da área total que constava da referida
matrícula) que foi adquirida pela EMCATER (antecessora do DETER) e,
posteriormente, objeto da doação promovida pelo DETER à APAE de Florianópolis
com base na Lei nº 8.508/1991, conforme demonstram os documentos constantes das
folhas citadas no quadro acima.
Releva observar que a autorização constante da Lei nº
8.508/91, referia-se ao imóvel com área de aproveitamento de “aproximadamente”
1.667,16m2, constante da matrícula nº 13.831, “prometida” ao DETER,
conforme consta da alínea “b”, do parágrafo único do art. 1º da citada lei, a
seguir reproduzido:
Art. 1º Fica o Departamento de Transportes e Terminais
– DETER, autorizado a alienar, por doação, à Associação de Pais e Amigos dos
Excepcionais de Florianópolis – APAE de Florianópolis [...]
[...]
b - terreno nº 02, com área de aproveitamento de aproximadamente 1.677,16 (um
mil, seiscentos e setenta e sete vírgula vinte e seis mil metros quadrados), de
propriedade de Alcides, herdeiro de Zeferina Florência (3,71) e do espólio de
Campalino e Orguidea (7,42), conforme matrícula
13.831,
prometida ao Departamento de Transportes e Terminais ‑
DETER, pela escritura lavrada no livro nº 125, fls. 253/256 no Cartório Silva
Jardim, 3º Ofício de Notas, 2º Ofício de Protestos da Capital ‑ o qual será adjudicado à APAE de Florianópolis. (Grifou-se)
Entretanto, o que se conclui é que da área total
prometida ao DETER, que constava da citada matrícula nº 13.831, apenas parte
foi efetivamente adquirida, sendo tal área (559,10m2) transferida
para a matrícula nº 38.588, portanto, esta matrícula originou-se da matrícula
nº 13.831, objeto da autorização constante da Lei nº 8.508/91, conforme
demonstrado.
Assim, embora a Lei nº 8.508/91 autorizasse o DETER a
alienar por doação uma área maior, o que se concretizou de fato foi a doação de
apenas parte da área prevista na citada lei, posto que foi apenas essa parte
que foi adquirida pelo DETER e que passou a constar da matrícula nº 38.588.
Vale registrar ainda, que a transação de compra e
posterior doação pelo DETER à APAE de Florianópolis ocorreram entre 1994 e
1995, e a Lei nº 8.508, data de dezembro de 1991, ou seja, na data em que
sancionada a Lei, o imóvel em questão efetivamente fazia parte da matrícula nº
13.831.
Além disso, importante lembrar que a própria Lei nº
8.508/91 não foi precisa ao definir a metragem da área do imóvel descrito na
alínea “b” do seu art. 1º, pois constou do seu texto “área de aproximadamente”,
além de mencionar que tratava de uma área prometida ao DETER, ou seja
expectativa de direito, a qual, ao que tudo transparece, não se confirmou na
sua integralidade, eis que apenas parte da área foi efetivamente adquirida e
doada.
Por fim, impende ressaltar que não se vislumbra a
ocorrência de lesão ao interesse público ou desrespeito à moralidade
administrativa, já que o animus donandi
do Estado em relação ao imóvel em questão, demonstrado por meio da edição da
respectiva lei autorizativa, foi respeitado, sendo assim atendido o interesse
público previsto na referida lei.
Deste modo, considerando que a autorização legal para
doação contida na Lei nº 8.508/91 abrangia a área que estava sob a matrícula nº
13.831, e sendo o imóvel objeto da doação feita pelo DETER à APAE parte da área
que integrava a matrícula 13.831, a qual foi transferida para a matrícula nº 38.588,
forçoso concluir que a doação efetivada pelo DETER encontrava fundamento na
autorização constante da citada Lei.
Considerando que o imóvel de matrícula nº 38.588 originou-se do desmembramento do imóvel de matrícula de nº 13.831 (cuja alienação foi devidamente autorizada por intermédio da Lei nº 8.508/91), entendo adequada a conclusão da diretoria.
Na sequência, a área técnica pontuou que:
3) Por fim, a Secretaria de Estado da Administração
informou, quanto a situação dos imóveis, que os mesmos são todos de propriedade
da APAE, conforme demonstrado por meio das fichas de matrícula anexadas a
informação prestada.
Informou ainda, em complemento aos esclarecimentos
remetidos, que em outubro de 2015 a APAE solicitou proposição de lei estadual
visando à autorização legislativa para a permuta dos bens recebidos em doação
pelo Estado de Santa Catarina e do DETER, e que devido à complexidade da
questão a Secretaria formulou consulta à Procuradoria Geral do Estado sobre a
possibilidade de tal propositura, e que até a data do expediente encaminhado a
este Tribunal não havia sido respondida.
No mesmo sentido, a Informação Jurídica nº 2958/16,
consigna o seguinte:
Em que pese, não ter sido, objeto de questionamento
pelo Tribunal de Contas a questão da permuta dos imóveis onde está instalada a
APAE de Florianópolis, realizada entre a entidade e uma construtora, atualmente
rescindida por meio de um Distrato de Promessa de Permuta de Imóvel, é oportuno
informar que um novo questionamento sobre o tema foi deflagrado pela entidade,
constante do Processo SEA 6137/2015.
Quanto ao processo SEA 6137/2015, citado na informação
acima transcrita, cumpre informar que esta Instrução procedeu pesquisa no
Sistema de Gestão de Protocolo Eletrônico – SGP-e[1], disponível na página da
SEA na internet, onde constatou que o referido processo foi arquivado, conforme
extrato da consulta em anexo. Também no mesmo sistema foi possível obter-se
ainda cópia de algumas peças do processo, as quais seguem anexadas a este
relatório, dentre elas o Parecer nº PAR 470/16-PGE da Procuradoria Geral,
o despacho da Consultoria Jurídica da
Secretaria de Estado da Administração e do Secretário de Estado da Casa Civil,
manifestando-se sobre o assunto e dando os encaminhamentos necessários ao
processo, que culminou com o Despacho do então Governador do Estado, Sr. João
Raimundo Colombo, cujo teor é o seguinte:
Trata-se de pedido, endereçado ao Exmo. Governador,
tendo por objeto a requisição para propositura de projeto de lei visando a
doação definitiva do terreno para a APAE e autorização para que a entidade
realize permuta, tendo em vista que atendem hoje aproximadamente 503
(quinhentas e três) educandos e necessitam de uma construção nova para que
possam dar andamento e atender mais 120 (cento e vinte) pessoas portadoras de
deficiência, que estão em lista de espera.
Diante dos documentos apresentados e com base na
fundamentação e ressalvas apresentadas pelo Secretário de Estado da Casa Civil
e Procuradoria Geral do Estado, indefiro o pedido realizado pela APAE de
Florianópolis e determino o arquivamento dos autos. (Grifou-se)
Como visto, as pretensões da APAE Florianópolis em
obter autorização legislativa para doação definitiva dos bens e autorização
para realizar a sua permuta foram aniquiladas, ante o indeferimento do seu
pedido pelo então Chefe do Poder Executivo estadual no processo SEA 6137/2015.
Oportuno registrar ainda que o inquérito Civil nº
06.0216.000000472-5-IC, instaurado pela 25ª Promotoria de Justiça da Comarca da
Capital para verificar possíveis irregularidades no processo de permuta
pretendida entre a APAE de Florianópolis e a Incorporadora Milano Ltda. também
foi definitivamente arquivado, em face do distrato da promessa de permuta
havido entre as partes, conforme verifica-se no extrato da consulta feita no
portal do MPSC na internet e na Decisão proferida pela Egrégia 3ª Turma
Revisora do Conselho Superior do Ministério Público, em Sessão de 05/10/2016,
anexados a este Relatório.
Verifica-se, assim, que a transação imobiliária entre a APAE de Florianópolis e a Construtora e Incorporadora Milano, questionada no bojo da representação, restou infrutífera, ante o Distrato de Promessa de Permuta de Imóvel celebrado entre as partes.
Por derradeiro, ainda no indigitado relatório técnico, assim concluiu a DCE, senão vejamos:
Considerando que houve o Distrato da Promessa de
Permuta de Imóvel, pretendida entre a APAE de Florianópolis e a Incorporadora
Milano Ltda., conforme documentos acostados nestes autos;
Considerando que as informações e documentos
apresentados em atendimento a diligência proposta por este Tribunal de Contas
mostraram-se suficientes para afastar as irregularidades inicialmente
levantadas quanto a situação dos terrenos supostamente doados sem autorização
legislativa;
Considerando que a impossibilidade de alienação dos
imóveis doados pelo poder público à APAE de Florianópolis perdura no tempo, em
face dos encargos que gravam referidos imóveis, e que o descumprimento das
obrigações estabelecidas implicará na reversão dos bens ao patrimônio do
Estado, sugere-se recomendar à APAE de Florianópolis a estrita observância dos
encargos impostos pela legislação que autorizou a doação dos terrenos públicos
à Entidade, bem como o fim ao qual foram destinados, para que não ocorra a
tredestinação ilícita dos bens, preservando assim o interesse público.
Ante o exposto, sugere-se:
3.1 Conhecer da Representação formulada pelo Exmo. Sr. Dr. Diogo Roberto
Ringenberg, Procurador do Ministério Público de Contas-MPTC, nos termos do artigo 66 da Lei Complementar
nº 202/2000 e o artigo 101 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas do
Estado;
3.2 Recomendar à APAE de Florianópolis, na pessoa da sua atual
Presidente, a estrita observância dos encargos impostos pela legislação que
autorizou a doação dos terrenos públicos à Entidade, bem como o fim ao qual
foram destinados, para que não ocorra a tredestinação ilícita dos bens,
preservado assim o interesse público.
3.2 Determinar o arquivamento dos autos.
3.3 Dar ciência desta Decisão ao Departamento de Transportes e Terminais, na
pessoa de seu Presidente, Sr. Fúlvio Brasil Rosar Neto, a Secretaria de Estado
da Administração, na pessoa do seu atual Secretário, Sr. Milton Martini, e a APAE de Florianópolis, na
pessoa da sua atual Presidente, Elizabeth Teresa Donato das
Neves.
Pelo que se verifica de todo o deslinde e instrução do feito, as análises, conclusões e sugestões do corpo técnico do TCE/SC mostram-se adequadas, ante os esclarecimentos prestados acerca dos imóveis de matrículas nº 4.102 e nº 38.588 e o distrato da avença de promessa de permuta imobiliária, originalmente pretendida entre a Construtora e Incorporadora Milano Ltda. e a APAE Florianópolis.
Desta feita, em não ocorrendo permuta imobiliária que eventualmente viesse a configurar tredestinação ilícita e/ou adestinação dos imóveis originalmente pertencentes ao patrimônio estatal, não há afronta direta e expressa ao interesse púbico, restando, assim, preservado o erário do Estado.
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se:
1) pelo conhecimento do presente processo de representação;
2) pela formulação de recomendações à APAE de Florianópolis para que observe os encargos impostos pela legislação que autorizou a doação dos terrenos públicos à organização, bem como que atente para o fim ao qual foram destinados, para que não ocorra adestinação e/ou tredestinação ilícita dos imóveis doados; e
3) pelo arquivamento dos autos.
Florianópolis, 04 de julho de 2018.
Diogo
Roberto Ringenberg
Procurador de Contas