Parecer nº:	MPC/DRR/56.049/2018
Processo nº:	TCE 11/00446815
Origem:	Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha
Assunto:	TCE referente a peças de Ação Civil Pública – Irregularidades no pagamento de horas extras e sobreaviso

Número Unificado: MPC-SC 2.3/2018.1340

Trata-se de tomada de contas especial decorrente de representação formulada pelo Sr. Mauro André Flores Pedrozo (Procurador Geral do Ministério Público de Contas de 15.09.2008 a 17.09.2012), com vistas a relatar irregularidades atinentes ao pagamento de horas extras e sobreaviso ao médico Alessandro Oliveira de Moura pela Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha.

Após a conversão do feito em tomada de contas especial, o Ministério Público de Contas, sob o parecer nº 38.820/2015 (fls. 264-271), entendeu que o valor do dano era superior àquele apontado inicialmente pelo corpo técnico, razão pela qual sugeriu a realização de citação complementar.

Após o Conselheiro Relator determinar o retorno dos autos à área técnica para uma nova análise acerca dos valores, sobreveio o relatório nº 519/2016 (fls. 263-271), o qual concluiu que o prejuízo, de fato, era maior do que aquele apontado inicialmente. Em razão disso, sugeriu-se a realização de nova citação dos responsáveis, o que foi acolhido pelo Relator (fl. 275).

Perfectibilizada a realização do ato processual, o Sr. Alzerino José de Souza apresentou suas razões de defesa às fls. 280-316, com anexos de fls. 317-370. O Sr. Alessandro Oliveira de Moura, de igual modo, apresentou contestação às fls. 373-391 e juntou aos autos os documentos de fls. 392-960.

Por fim, a Diretoria de Controle de Atos de Pessoal, sob o relatório de nº 886/2017, manifestou-se nos seguintes moldes (fls. 962-973):

3.1. Julgar irregulares com imputação de débito as contas pertinentes à presente Tomada de Contas Especial, nos termos do art. 18, III, alíneas "b" e “c”, c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, e:

3.1.1. aplicar multa ao Sr. Alzerino José de Souza - Diretor Presidente da Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha de 01/12/2009 a 30/06/2011, CPF n. 380.902.959-91, na forma do disposto no art. 70, inciso II, da Lei Complementar n. 202/2000, e art. 109, inciso II, da Resolução n. TC06/2001 (Regimento Interno do Tribunal de Contas), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas, para comprovar a este Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, inciso II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000, com relação ao pagamento irregular de verbas remuneratórias a título de gratificação de sobreaviso nos meses de janeiro a junho de 2011 a servidor da Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha, tendo em vista a ausência de previsão legal para o referido pagamento, em desacordo ao previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal;

3.1.2. condenar os Srs. Alzerino José de Souza - Diretor Presidente da Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha de 01/12/2009 a 30/06/2011, CPF n. 380.902.959-91, e Alessandro Oliveira de Moura, médico em exercício na referida unidade gestora de janeiro a junho de 2011, CPF n. 883.278.760-15, ao pagamento do prejuízo causado ao erário no montante R$ 12.096,00 (doze mil e noventa e seis reais), o qual deverá ser atualizado de acordo com a legislação vigente, em razão do pagamento de gratificação de sobreaviso a servidor da Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha sem previsão legal e sem a comprovação de que o referido estava em escala de sobreaviso no período de junho de 2011, em desacordo ao previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e ao disposto no art. 63, caput, da Lei Federal n. 4320/1964;

3.2. Fixar o prazo de 30 (trinta) dias aos responsáveis nominados no item 3.1.2 desta conclusão, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento do valor do débito aos cofres do Município atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar Estadual n. 202/2000), calculados a partir das datas de ocorrência dos fatos geradores dos débitos, sem o que fica, desde logo, autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal);

3.3. Determinar à Prefeitura Municipal de Barra Velha que, ao atribuir vantagem remuneratória ou indenizatória aos servidores, atente ao Princípio da Legalidade, abstendo-se de pagar aos seus servidores valores que não estejam devidamente dispostos e regulados por lei, de acordo com o previsto no art. 37, caput, e inciso X, da Constituição Federal;

É o relatório.

1. Do pedido de sustentação oral

Destaque-se, em primeiro lugar, que o Sr. Alessandro Oliveira de Moura e o Sr. Alzerino José de Souza, em suas respectivas defesas (fl. 391 e fl. 316), formularam o pedido de sustentação oral, que deve ser realizada no dia da sessão do julgamento dos presentes autos.

Ao cotejar o caderno processual, não vislumbro nenhuma anotação quanto a esse pedido formulado pelos responsáveis, cujo direito está devidamente assegurado no art. 148 do Regimento Interno do Tribunal de Contas de Santa Catarina.

Sugere-se, portanto, que seja feita uma anotação na capa dos autos sobre o pedido de sustentação oral, a fim de que seja efetuada a devida notificação dos responsáveis sobre a data da sessão de julgamento.

A providência ora sugerida faz-se necessária para evitar futuras alegações de nulidades processuais.

2. Da análise dos pagamentos realizados pela Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha ao médico Alessandro Oliveira de Moura

Destaque-se, inicialmente, que os presentes autos têm por objetivo apurar o pagamento de horas extras e sobreaviso ao Sr. Alessandro Oliveira de Moura, o qual supostamente desempenhou as funções de médico junto à Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha.

Antes de adentrar no mérito propriamente dito, impõe-se comentar que o Ministério Público de Contas, na condição de fiscal da lei, deve zelar pela correta utilização dos recursos públicos e pelo cumprimento das normas e dos princípios legais.

Embora a inicial não tenha sido proposta por este representante do Ministério Público de Contas, cumpre registrar que a tese defendida nos pareceres ministeriais segue a linha de raciocínio apresentada na exordial.

O Sr. Alessandro Oliveira de Moura, em sua defesa, preocupou-se em atacar as manifestações ministeriais, chamando-as de fantasiosas e caluniosas. Acrescentou, ainda, que competia ao Parquet comprovar que ele não prestou serviços médicos à Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha.

Vale assinalar que o MPC, em seus pareceres, manifestou-se de acordo com aquilo que consta nos autos do processo. A área técnica, aliás, alterou o valor do débito apontado inicialmente após as considerações do órgão ministerial, o que comprova que não há nenhuma tese fantasiosa.

Explica-se, ainda, que o ônus probatório não é do órgão de fiscalização, sendo de competência do Sr. Alessandro Oliveira de Moura e da Fundação comprovar a escorreita prestação dos serviços públicos e a regularidade dos pagamentos efetuados.

Lançadas essas notas introdutórias, convém sublinhar que no parecer ministerial nº MPC/38.820/2015 (fls. 264-271) ressaltei que o valor do dano correspondia ao montante total pago pela Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha ao Sr. Alessandro Oliveira de Moura - R$ 149.558,00.

Naquela ocasião, justifiquei que não existiam provas no caderno processual de que o Sr. Alessandro havia prestado serviços à Fundação Hospitalar, entendimento esse que foi acompanhado pela equipe técnica e pelo Conselheiro Relator, ensejando, assim, a realização de citação complementar.

Em sua nova manifestação, o Sr. Alessandro acostou aos autos diversos boletins de atendimento e, ainda, as escalas médicas relativas ao período de janeiro a maio de 2011, no intuito de comprovar que efetivamente prestou os serviços à Fundação.

Com base nos novos documentos carreados ao feito, a diretoria técnica entendeu que não há como afirmar que não houve a execução do trabalho. Por outro lado, pontuou que não existem elementos probatórios dos serviços prestados, a título de sobreaviso, concernentes ao mês de junho de 2011.

Em razão disso, o corpo instrutivo manifestou-se pela imputação de débito solidária ao Sr. Alzerino José de Souza (Diretor-Presidente da Fundação à época) e ao Sr. Alessandro Oliveira de Moura no valor de R$ 12.096,00, conforme se depreende do relatório técnico conclusivo (fl. 969):

Nessa seara, de acordo com os documentos relativos aos atendimentos prestados pelo médico, constantes do Quadro 01 do presente relatório, não há como afirmar que o Sr. Alessandro Oliveira de Moura não teria prestado quaisquer serviços junto à unidade gestora, ou mesmo que o referido não estava em sobreaviso nos meses de janeiro a maio de 2011, de acordo com as Escalas Médicas supracitadas, não sendo possível precisar, entretanto, qual seria a efetiva carga horária relativa a sobreaviso e qual seria a efetiva carga horária correspondente a plantões presenciais, visto que as escalas apenas mencionaram os turnos dos médicos (matutino, vespertino e noturno).

Do mesmo modo, cabe atentar para o disposto nas justificativas do Sr. Alzerino José de Souza às fls. 291 a 298, no sentido em que os contracheques do Sr. Alessandro Oliveira de Moura, relativos aos meses de janeiro a maio de 2011, não distinguiram os valores pagos com base em plantões efetivamente executados pelo servidor e aqueles pagos com relação às horas de sobreaviso previstas nas Escalas Médicas, somente fazendo tal distinção no mês de junho de 2011, conforme verificado às fls. 127 a 132.

Por tais fatos, tendo em vista a existência de comprovação de que o Sr. Alessandro Oliveira de Moura prestou serviços na Fundação Hospitalar conforme as fichas do pronto atendimento já citadas anteriormente, e que parte de sua remuneração se deu por ocasião das Escalas Médicas que firmaram a existência de escalas de sobreaviso, entende esta instrução que não é possível imputar débito aos responsáveis com relação à remuneração percebida pelo Sr. Alessandro Oliveira de Moura entre janeiro e maio de 2011, visto a ausência de razoabilidade para apontar, cabalmente, que o referido deixou de efetuar quaisquer atividades no período em tela, seja de sobreaviso ou de plantões presenciais, diante do fato de não haver distinção na carga horária efetuada pelo servidor no citado tempo.

Por outro lado, cabe ressaltar que, especificamente com relação ao mês de junho de 2011, pode se constatar o pagamento de verbas relativas a horas de sobreaviso de forma discriminada, em rubrica específica, conforme se vislumbra do contracheque acostado à fl. 132, o que deve ser destacado pelo fato de que não ter sido juntada aos autos a Escala Médica do mês de junho de 2011, que poderia embasar o pagamento de tal verba remuneratória. Dessa maneira, este Corpo Técnico entende que tais valores devem ser ressarcidos aos cofres públicos, pois não há, no que tange ao mês de junho de 2011, quaisquer comprovações atinentes à existência de escala de sobreaviso que pudesse embasar o pagamento da verba em comento ao Sr. Alessandro Oliveira de Moura.

A par dessas considerações, entendo pertinente comentar que o caso que avulta dos autos é de extrema gravidade e reflete o descontrole na utilização do dinheiro público no âmbito do Município de Barra Velha.

Observa-se, através da própria defesa apresentada pelo Sr. Alessandro, que seus argumentos não possuem uma narrativa lógica. Com o devido respeito, mas é de fácil percepção que não houve o cumprimento integral da carga horária de trabalho defendida pelo médico.

Em sua defesa, o Sr. Alessandro aduz que possuía três vínculos com o Município de Barra Velha, sendo dois vínculos com a Secretaria Municipal da Saúde e um vínculo com a Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha.

Alega que era responsável por duas equipes de saúde da família junto ao ESF São Cristóvão, trabalhando das 07:00h às 13:00h na primeira equipe e das 13:00h às 19:00h na segunda equipe, recebendo, assim, uma contraprestação de R$ 8.000,00 por cada uma das equipes.

Contudo, ao cotejar os autos, é possível observar que o Sr, Alessandro Oliveira de Moura possuía apenas um vínculo com a Prefeitura Municipal de Barra Velha, com carga horária de 40 horas semanais. Sua alegação, portanto, não está amparada em provas documentais.

Às fls. 155-178 é possível vislumbrar diversos “contratos de locação de serviços” firmados entre o Sr. Alessandro Oliveira de Moura e a Prefeitura de Barra Velha no período de 2009 a 2011. Em todos os contratos, previu-se a carga horária de 40 horas semanais e o recebimento de contraprestação no valor de R$ 8.000,00 mensais.

Se considerarmos que o referido médico laborava 40 horas semanais, poder-se-ia concluir que eram trabalhadas aproximadamente 160 horas no mês. No entanto, não é essa a informação que o Sr. Alessandro traz aos autos, pois afirma que trabalhava 12 horas por dia somente junto às duas equipes de saúde da família.

Valendo-se da informação prestada, seria forçoso concluir que o Sr. Alessandro trabalhava aproximadamente 240 horas somente para a Prefeitura de Barra Velha, nas duas equipes de saúde da família (das 07:00h às 13:00h e das 13:00h às 19:00h).

Posteriormente, o Sr. Alessandro se contradiz em sua defesa, pois afirma, à fl. 383, que optou por cumprir seis horas diárias sem intervalo e que realizava 120 horas mensais de serviços à Secretaria da Saúde. No entanto, se considerarmos a informação prestada pelo próprio médico, chegamos à conclusão diversa.

Prosseguindo em seus argumentos, o Sr. Alessandro assevera que, além dos dois vínculos com a Secretaria de Saúde de Barra Velha, exercia a função de médico plantonista no Pronto-Atendimento do Município de Barra Velha no turno da noite e nos finais de semana. Defende que quando não estava em seu plantão normal, estava de sobreaviso.

Notadamente, alegar que estava de sobreaviso é a forma mais fácil de justificar o recebimento dos valores, uma vez que, nessa hipótese, o médico não fica no seu ambiente de trabalho, mas sim em casa. Por consequência lógica, não é possível comprovar o cumprimento de uma determinada carga horária.

Apesar de reconhecer que houve a prestação de serviços, já que os boletins de atendimento comprovam isso, estou plenamente convencido de que as horas recebidas não correspondem, de fato, às horas trabalhadas.

É possível notar que o Sr. Alessandro recebia muito mais horas a título de sobreaviso do que às correspondentes ao período em que efetivamente estava à disposição. De acordo com a própria defesa, somente no mês de janeiro de 2011 foram realizadas 333 horas a título de sobreaviso.

Seguindo a linha de raciocínio já explanada em pareceres anteriores, reafirmo que é humanamente impossível desempenhar a carga horária defendida pelo médico. Aliás, executar tal carga horária colocaria em risco a vida dos próprios pacientes.

Não obstante o entendimento aqui exposto, tem-se de coadunar com a posição da área técnica quando aduz que é impossível afirmar que o Sr. Alessandro Oliveira de Moura não prestou qualquer tipo de serviço à Fundação, já que os boletins comprovam os atendimentos médicos. Consequentemente, não se pode imputar o débito pelo valor total da contraprestação percebida pelo aludido servidor.

A celeuma que cinge dos autos neste momento é quantificar o valor do prejuízo, já que não se têm informações seguras sobre as horas efetivamente trabalhadas, aliado ao fato de que não é possível quantificar, com a certeza necessária, as horas pagas a título de sobreaviso.

Afigura-se oportuno comentar, neste ponto, que diversos documentos sumiram da Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha, o que dificulta sobremaneira o esclarecimento da conjuntura fática em apreço. É válido dizer, inclusive, que o MPC buscou junto ao Município de Barra Velha novas informações e documentos, mas não obteve êxito.

Imperioso ressaltar, ainda, que a Fundação Hospitalar Filantrópica de Barra Velha foi extinta, após passar por processo de intervenção. Durante todo o imbróglio, muitos documentos desapareceram inexplicavelmente, dificultando ainda mais a produção de provas.

Não é demasia comentar, também, que o Ministério Público estadual ajuizou uma ação civil pública em face da Fundação Hospitalar, do Sr. Alzerino José de Souza e do Sr. Alessandro Oliveira de Moura, tendo por fundamento justamente os fatos discutidos nestes autos administrativos.

No entanto, tal ação judicial (0001148-05.2011.8.24.0006) foi extinta sem resolução do mérito, com base nos seguintes argumentos:

Trata-se de ação civil pública em que ocorreu causa superveniente que enseja a extinção do processo.

Ora, a ação foi proposta com o intuito de se impor correções às irregularidades constatadas na administração da Fundação em questão, em virtude de supostos pagamentos indevidos realizados à título de horas extras a profissionais de saúde. No entanto, verifico que os objetivos que levaram à propositura da ação (intervenção judicial na Fundação Hospitalar, afastamento do Diretor-Presidente e do Médico Alessandro Oliveira Moura) foram alcançados, como bem destacado pela Promotora de Justiça.

Este fato deve ser considerado como causa superveniente para a extinção deste processo, conforme dispõe a legislação processual civil em vigor: [...]

O objeto da ação era a intervenção judicial com o consequente afastamento do Diretor-Presidente e do Médico Alessandro, não sendo objeto da lide outras situações trazidas durante a instrução, sobretudo pela Interventora nomeada, como irregularidades consistentes na má destinação da verba pública e outras violações legais e malferimentos a princípios que regem a Administração Pública.

Portanto, deve a ação ser extinta sem resolução de mérito, não havendo razão para o prosseguimento do feito, dada a delimitação da demanda (pedidos insertos na petição inicial), em atenção ao vetor da congruência (artigo 128 do Código de Processo Civil), como fundamentado na decisão às folhas 743 a 749.

Obviamente, a decisão acima não vincula qualquer manifestação da Corte de Contas sobre o assunto, mormente porque o feito foi julgado extinto sem resolução de mérito. No entanto, pode-se observar, com tal julgado, que o esclarecimento dos fatos fica ainda mais prejudicado no âmbito do processo de contas, em virtude da limitação dos meios probatórios.

Cotejando os documentos constantes nos autos em análise, denota-se que as escalas médicas apresentadas (fls. 955-959) não poderiam ter sido utilizadas para certificar a liquidação da despesa. As escalas constituem-se, na verdade, em uma tabela desorganizada e cheia de rabiscos.

Outro ponto que reforça a linha defendida pelo MPC de que houve pagamento a maior ao Sr. Alessandro pode ser observado nas próprias escalas médicas apresentadas. Note-se, por exemplo, que no dia 11 de fevereiro de 2011, numa sexta-feira, o Sr. Alessandro foi escalado para trabalhar no período matutino, no período vespertino e, ainda, ficou de sobreaviso entre as 22:00 h. e as 10:00 h.

Entretanto, tem-se de rememorar que no dia 11 de fevereiro de 2011, que era dia útil, o Sr. Alessandro deveria estar trabalhando junto às equipes de saúde da família, já que, segundo a defesa exarada pelo próprio responsável, ele trabalhava das 07:00h às 19:00h para a Prefeitura Municipal de Barra Velha.

São essas incongruências que levam o Ministério Público de Contas a acreditar que o Sr. Alessandro Oliveira de Moura recebeu valores indevidamente. No entanto, tem-se de reconhecer, infelizmente, que não há nos autos parâmetros para apurar a carga horária que realmente foi realizada pelo referido agente público.

Tendo em vista a documentação constante nos autos, não vislumbro elementos para quantificar o que foi pago indevidamente e o que foi pago de forma correta. Não se mostra razoável, de fato, considerar como débito o valor total recebido pelo Sr. Alessandro, já que o médico trouxe aos autos documentos que comprovam parcialmente suas alegações.

Assim, acredita-se que a linha de raciocínio apresentada pela Diretoria de Controle de Atos de Pessoal acaba sendo a mais acertada. Em seu cálculo, o corpo instrutivo considerou que houve o pagamento de sobreaviso no mês de junho de 2011, conforme discriminado no contracheque do Sr. Alessandro, mas ressaltou que não foi apresentada a escala médica para comprovar que o aludido médico realmente estava de sobreaviso.

Consequentemente, o valor recebido no mês de junho de 2011, no montante de R$ 12.096,00, mostrou-se indevido. Deve haver, portanto, a devida restituição de tal valor aos cofres públicos, cuja responsabilidade deve ser imputada, de forma solidária, ao Sr. Alessandro Oliveira de Moura e ao Sr. Alzerino José de Souza.

Também compartilho do entendimento do corpo técnico no que toca à aplicação de multa ao Sr. Alzerino José de Souza, em razão dos pagamentos a título de sobreaviso sem que houvesse previsão específica em lei municipal.

Impõe-se explicar, em tempo, que o valor atinente à hora de sobreaviso foi fixado em contrato, quando o correto seria que o valor fosse estipulado através de norma municipal. O Plano de Cargos e Salários, certamente, seria o instrumento adequado para dispor sobre o valor a ser pago a título de sobreaviso.

Desse modo, conclui-se que, além da imputação de débito aos responsáveis de forma solidária, deve ser aplicada a penalidade de multa ao Sr. Alzerino José de Souza, em virtude dos pagamentos realizados sem amparo normativo.

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, incisos I e II, da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se por acompanhar as conclusões lançadas no relatório técnico nº 886/2017, da Diretoria de Controle de Atos de Pessoal.

Florianópolis, 02 de agosto de 2018.

Diogo Roberto Ringenberg

Procurador de Contas