PARECER nº:

PARECER nº:	MPTC/6939/2009
PROCESSO nº:	DEN-08/00140389
ORIGEM :	Prefeitura Municipal de Joinville
INTERESSADO:	Paulo Cezar Machado
ASSUNTO :	Denúncia - Prefeitura de Joinville Irregularidades na cobrança de créditos tributários.

1 – DO RELATÓRIO

Trata-se de Denúncia, comunicando suposta irregularidade no âmbito da Prefeitura de Joinville, relativa à terceirização da cobrança de créditos tributários do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) a instituições bancárias.

Os auditores da Diretoria de Controle dos Municípios, mediante Relatório de fls. 28/30, sugeriram o conhecimento da denúncia, e a determinação para adoção das providências necessárias à apuração dos fatos.

Tal entendimento foi ratificado pelo então Procurador desse Ministério Público, mediante despacho de fls. 32/34.

Por meio do despacho de fl. 35, o Exmo. Auditor Relator conheceu a Denúncia.

Foram requisitadas informações complementares à Unidade Gestora (fls. 38/42), e encaminhados os documentos de fls. 44/172.

Os auditores da Diretoria de Controle dos Municípios, por meio do Relatório nº 840/2009, de fls. 174/181, sugeriram a audiência do responsável.

A providência foi determinada pelo Exmo. Auditor Relator, mediante despacho de fl. 182.

Foram apresentadas as justificativas de fls. 187/199 e 201/205.

Por fim, os auditores da Diretoria de Controle dos Municípios apresentaram o Relatório nº 3977/2009, de fls. 211/224, sugerindo a irregularidade do ato, com aplicação de multa ao responsável.

2 – DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 3919/99 E DA RESOLUÇÃO Nº 33/2006 DO SENADO FEDERAL

Antes de entrar no mérito da questão, faz-se necessária a apreciação da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3919/99 e da Resolução nº 33/2006 do Senado Federal.

Isso porque o responsável sustenta que tais instrumentos normativos dão guarida aos seus atos.

Dispõe a Lei Municipal nº 3919/99:

Art. 1º - Fica o Executivo Municipal autorizado a transferir à instituição financeira oficial a arrecadação de impostos, taxas e contribuição de melhoria, a cobrança da dívida ativa do Município, bem como a prestação de serviços acessórios decorrentes destas atividades.

A seu turno, dispõe a Resolução nº 33/2006 do Senado Federal:

Art. 1º - Podem os Estados, Distrito Federal e Municípios ceder a instituições financeiras a sua dívida ativa consolidada, para cobrança por endosso-mandato, mediante a antecipação de receita de até o valor de face dos créditos, desde que respeitados os limites e condições estabelecidos pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e pelas Resoluções nºs 40 e 43, de 2001, do Senado Federal.

Art. 2º - A instituição financeira endossatária poderá parcelar os débitos tributários nas mesmas condições em que o Estado, Distrito Federal ou Município endossante poderia fazê-lo.

Art. 3º - A instituição financeira endossatária prestará contas mensalmente dos valores cobrados.

Com relação à norma editada pelo Senado Federal, tramita no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Constitucionalidade nº 3786.[1]

Sustenta o responsável que a constitucionalidade da Resolução do Senado é presumida enquanto não houver declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

E questiona os seguintes aspectos:

A) Pode esse Egrégio Tribunal de Contas afastar a vigência e aplicabilidade de norma federal?

B) Pode/detém esse Egrégio Tribunal de Contas à competência para declarar inconstitucional norma federal?

A respeito da apreciação de inconstitucionalidade por essa Corte de Contas dispõe a Resolução nº TC-06/2001:

Art. 149. O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, poderá pronunciar-se sobre inconstitucionalidade das leis e atos do Poder Público.

Art. 150. O Presidente do Tribunal, por sua iniciativa ou a requerimento de Conselheiro ou do Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal, verificada a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público que esteja sob a jurisdição do Tribunal, poderá arguí-la e remetê-la ao Tribunal Pleno, para que este, preliminarmente, se pronuncie sobre a matéria.

Ainda sobre o assunto, a Súmula nº 346 do Supremo Tribunal Federal: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.

Como se vê, o Tribunal pode se pronunciar sobre inconstitucionalidade de leis e atos do Poder Público.

Saliento que os conselheiros do Egrégio Tribunal Pleno têm decidido pela desnecessidade de proposição de incidente específico para tais casos, bastando o pronunciamento incidental acerca da inconstitucionalidade

Nesse sentido, extraio trechos do voto proferido nos autos do processo nº SPE 06/00288072:

CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. DESNECESSIDADE.

Não havendo no Tribunal de Contas de Santa Catarina a emissão de decisões por Câmaras de julgamento, e, sendo o Plenário o órgão responsável pela votação de todas as deliberações, não se justifica a instauração de procedimento específico unicamente para pronunciamento da inconstitucionalidade da lei municipal debatida.

Aplicação, por analogia, do art. 97 da CF e súmula vinculante nº 10 do STF, com o fim de que seja reconhecido o respeito da cláusula de reserva de plenário, independentemente de instauração do procedimento de incidente de inconstitucionalidade previsto no art. 149 e ss. do Regimento Interno deste Tribunal.

Assim, a questão da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3919/99 e da Resolução nº 33/2006 do Senado Federal pode ser apreciada incidentalmente neste processo.

Observam os auditores da Diretoria de Controle dos Municípios que o ato sob análise afronta os arts. 30, III, e 131, § 3º, da Constituição, arts. 3º e 119 do Código Tributário Nacional, e Prejulgado nº 1902 desse Tribunal de Contas.

A Constituição, em seu art. 30, III, dispõe ser do Município a competência para instituir e arrecadar os seus tributos; e, em seu art. 131, § 3º, estabelece a representação da União, pela Procuradoria-Geral da União, para a execução da dívida ativa de natureza tributária.[2]

Na mesma direção, o art. 3º do Código Tributário Nacional dispõe que tributo é toda prestação pecuniária compulsória instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (ou seja, na forma como dispor a lei, sem espaço para discricionariedade).

O § 3º do mesmo artigo dispõe não constituir delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos. Todavia, o indigitado parágrafo trata da mera arrecadação, como, por exemplo, o pagamento de impostos em estabelecimentos bancários, ou a retenção do imposto de renda pela fonte pagadora.

O art. 119 do Código Tributário Nacional é ainda mais expresso, ao estabelecer que o sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir o seu cumprimento.

Referido dispositivo cuida de definir quem possui capacidade para figurar no pólo ativo da relação tributária como credor: o próprio ente político, uma autarquia ou uma fundação pública, afastando a possibilidade que se tenha pessoa jurídica de direito privado ocupando tal posição (cobrando a dívida ativa).

A respeito do assunto, o entendimento dessa Corte de Contas, expresso no Prejulgado nº 1.902, que veda a transferência da cobrança da Dívida Ativa a pessoas físicas ou jurídicas, in verbis:

Prejulgado nº 1902

1. A cobrança de Dívida Ativa, por via judicial ou extrajudicial, é um dos serviços jurídicos de natureza ordinária do ente, sendo necessária a criação de quadro de cargos efetivos para a execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal), se os já existentes forem insuficientes para a demanda do Município.

2. Por se tratar de atividade-fim, é irregular a transferência da cobrança da Dívida Ativa para pessoa física ou jurídica.

(...) (Grifei)

Dessa feita, a Lei Municipal nº 3919/99 é inconstitucional, seja por prever a cobrança da dívida ativa por entidades privadas (art. 30, III, e 131, § 3º, da Constituição) seja por delegar atividade-fim da Administração Pública (art. 37, caput, da Constituição).

Já a Resolução nº 33/2006 do Senado Federal pretende estabelecer a possibilidade de outorga de mandato para realizar a cobrança de dívida ativa.

Acerca do assunto, assevera Andrei Lapa de Barros Correia:[3]

A transferência não seria da dívida, mas de sua percepção administrativa ou judicial, em nome do mandatário.

(...)

Ocorre que cessão de crédito acarreta extinção de uma relação jurídica e criação de outra, sem a necessidade de interveniência do devedor. Ocorre novação subjetiva quanto ao credor, de forma bastante enquadrável naquilo disposto no art. 360 e 361 do Código Civil. No caso em evidência, se se vende uma CDA extingue-se o crédito público, com o recebimento do preço. A relação havida entre o cessionário e o devedor é outra e totalmente independente da origem da dívida. Compra-se um título. Mesclaram-se elementos de direito civil, comercial, tributário, sem muita harmonia, como se fosse possível obter as vantagens de cada qual, desprezando-se os empecilhos. (...)

A respeito da invalidade da cessão de créditos tributários, o magistério de Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho:[4]

Destaca-se, inicialmente, o disposto na parte final do art. 286 do CC, que veda a cessão de crédito se a ela se opuser a natureza da obrigação, o que se apresenta no caso em questão, já que o crédito tributário é cercado de privilégios e garantias especiais (...), decorrendo, daí, o seu caráter indisponível (...).

A cessão do crédito tributário inscrito (em dívida ativa) implicaria a ’baixa’ da inscrição em dívida ativa e, embora o débito não tenha sido pago, a Fazenda Pública não poderia se recusar a expedir certidão negativa de débitos (art. 205, CTN), o contribuinte cujo crédito foi cedido não ficaria impedido de participar de licitação ou de contratar com a Administração Pública (art. 193, CTN).

Como se vê, a cessão de créditos desconsidera institutos próprios do direito tributário, contrariando as normas do Código Tributário Nacional.

Ademais, referido instituto contraria dispositivos constitucionais que estabelecem a competência para arrecadar tributos, bem como a competência para a execução das dívidas ativas de natureza tributária.

Considerando que as determinações contidas na Lei Municipal nº 3919/99 e na Resolução nº 33/2006, do Senado Federal, contrariam a Constituição, opino pela declaração incidental de inconstitucionalidade das referidas normas.

Outrossim, considerando que a transferência da dívida ativa do Município de Joinville para instituições bancárias, atividade-fim da Administração Pública, contraria os arts. 30, III, e 131, § 3º, da Constituição; arts. 3º e 119 do Código Tributário Nacional; e o teor do Prejulgado nº 1902 dessa Casa de Contas, opino seja considerado irregular o referido ato, aplicando-se multa ao responsável.

3 – DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108 da Lei Complementar nº 202/2000, manifesta-se pela adoção das seguintes providências:

- DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE da Lei Municipal nº 3919/99 e da Resolução nº 33/2006 do Senado Federal;

- decisão de IRREGULARIDADE do ato analisado nestes autos, na forma do art. 36, § 2º, a, da Lei Complementar nº 202/2000;

- aplicação da MULTA prevista no art. 70, II, da Lei Complementar nº 202/2000, ao Sr. Marco Antônio Tebaldi, ex-Prefeito de Joinville, pela prática da referida irregularidade.

Florianópolis, 24 de maio de 2010.

______________

Aderson Flores

Procurador

[2] Por paridade, a referida competência é exercida pelos procuradores dos Estados e dos Municípios, no âmbito desses entes.

[3] Apud Palsen, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 9ª Ed. Porto Alegre: Revista do Advogado: ESMAFE, 2007. pp. 618/619.