TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS – DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina. Fone: (048) 3221 - 3764 Fax: (048) 3221-3730. Home-page: www.tce.sc.gov.br

PROCESSO	PCA - 06/00112977
UNIDADE	Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum
INTERESSADO	Sr. Paul Zerna - Prefeito Municipal
RESPONSÁVEL	Sr. Sérgio Luiz Padoin - Gestor da Unidade à época
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2005
RELATÓRIO N°	1511/2007

INTRODUÇÃO

O Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum está sujeito ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos da Constituição Federal, art. 31; Constituição Estadual, art.113; Lei Complementar Estadual nº 202, de 15/12/2000, arts. 7º a 9º, e da Resolução nº TC - 16/94, de 21/12/1994, arts. 23, 25 e 26.

Em atendimento à Resolução nº TC - 16/94, em especial ao disposto nos artigos acima referidos, foi encaminhado para exame, por meio documental, o Balanço Anual do exercício financeiro de 2005, autuado como Prestação de Contas de Administrador (Processo nº PCA - 06/00112977), bem como bimestralmente, por meio informatizado, as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária.

A análise das contas em questão procedeu-se através de exame de consistência dos documentos acima mencionados, bem como verificação dos aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada, sendo as irregularidades constatadas integrantes deste Relatório, levadas ao conhecimento do Sr. Sérgio Luiz Padoin - Gestor da Unidade à época, através do Relatório nº 1796/2007, nos termos do artigo 13 da Lei Complementar nº 202/2000.

II - RESTRIÇÃO EVIDENCIADA

Na análise realizada foi apurada a restrição seguinte:

exame do balanço

1 - Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada - Anexo 11 da Lei nº 4.320/64

1.1 – Despesas administrativas do Regime Próprio de Previdência acima do percentual previsto no § 3º do art. 17 da Portaria MPAS nº 4.992/1999, incorrendo em descumprimento ao disposto no inciso VIII do art. 6º da Lei Federal nº 9.717/99

Constatou-se, pelo exame do Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada, Anexo 11 da Lei nº 4.320/64, que o Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum realizou despesas administrativas a maior do que o limite imposto pela legislação que disciplina a matéria, em especial o §3º do art. 17 da Portaria MPAS nº 4.992/99, caracterizando desobediência ao disposto na Lei Federal nº 9.717/98, art. 6º, VIII. Vejamos:

Lei Federal nº 9.717/98:

Art. 6º [...]

VIII - estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;

Portaria MPAS nº 4.992/99:

Art. 17 [...]

§ 3º A taxa de administração prevista no inciso VIII deste artigo será de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao regime próprio de previdência social, relativo ao exercício financeiro anterior, observando-se que:

I – será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento do órgão gestor do regime próprio;

II – na verificação do limite definido no caput deste parágrafo, não serão computadas as despesas decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros de que trata o inciso IV do caput deste artigo;

III – o regime próprio de previdência social poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a taxa de administração;

IV – para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, a alíquota da taxa de administração deverá ser definida expressamente em texto legal.

Em resposta ao Ofício Circular nº TC/DMU 8.650/2007, o Município de Witmarsum informou que o valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS relativo ao exercício financeiro de 2004, utilizado como base para o cálculo da taxa de administração para o exercício de 2005, perfez R$ 33.432,09.

Logo, cotejando os dados coletados com o disposto na legislação mencionada, tem-se que o respectivo Regime Próprio de Previdência deveria ter limitado suas despesas com manutenção das atividades administrativas em R$ 668,64.

Entretanto, de acordo com o Anexo 11 da Lei nº 4.320/64, foram realizadas despesas administrativas, enquadráveis nos incisos I a IV do §3º do art. 17 da Portaria MPAS nº 4.992/99, no montante de R$ 1.437,79, consoante tabela abaixo:

Elemento de Despesa	Valor (R$)	%
Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica	1.437,79	4,30
Total	1.437,79	4,30

Conclui-se, do exposto, que o Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum realizou despesas acima do limite na ordem de R$ 768,95, em afronta à legislação citada.

(Relatório nº 17966/2007, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.1)

A Unidade, em atenção ao apontado, apresentou os seguintes esclarecimentos:

Apraz-nos, ao mesmo tempo em que aproveitamos para renovar nossos protestos de consideração e apreço, dentro da guarda do prazo legal, em atendimento ao determinado pelo Oficio TC/DMU n.° 11197/2007, ofertamos as justificativas que segue abaixo:

Tratam os autos de diligência apresentada pelo DMU do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, solicitando seja apresentado justificativas acerca das despesas administrativas do Regime Próprio de Previdência, cujos percentuais, aos olhos do Orgão de Fiscalização Externa, tolerado no § 3.° do art. 17 da Portaria MPAS n 4992/99, ocorram gastos à maior do que o autorizado pela Portaria antes referenciada.

A questão da adequação das despesas administrativas dos RPPS ao limite de 2% é tema recorrente na área previdenciária, quase sempre sem consenso, até porque envolve uma série de circunstâncias, possibilidades e alternativas, quase sempre criativas, que acabam por demandar das instâncias fiscalizadoras, um estudo de cada caso, considerando as normas de finanças públicas e as de previdência. Além das interpretações possíveis, há dificuldades práticas por parte dos RPPS em relação à adequação das despesas de custeio ao limite de 2%.

Nesse contexto, a Associação Brasileira de Instituições de Previdência Estaduais e Municipais - ABIPEM, quando da realização do 39° Congresso Nacional de Previdência Social, nos dias 11, 12 e 13 de setembro/2005, debateu a adequação dos RPPS à limitação da taxa de administração, oportunidade em que se extraíram propostas encaminhadas ao Ministério da Previdência - MPAS, a exemplo da solicitação de "Flexibilização da Taxa de Administração: A questão gira em torno do engessamento do percentual de contribuição canalizado para as Despesas Administrativas em, no máximo, 2%. Este limite pode representar muito para alguns e pouco para outros. Normalmente o que acontece é inversamente proporcional ao tamanho do RPPS. Ou seja, para os RPPS de grandes Municípios e Estados, esses 2% representam um volume de recursos muito além da verdadeira necessidade, mas neste caso pode-se trabalhar com um percentual inferior. No entanto o problema ocorre quando os 2% não são suficientes para cobrir os custos administrativos, fato comum nos pequenos RPPS. Portanto, no caso em comento, a flexibilização quanto a esses 2% com o objetivo de não penalizar o bom funcionamento do sistema, desde que o ente consiga comprovar matematicamente a necessidade, junto ao MPAS é o que se impõe.

O Município de Witmarsum ora justificante, é um caso bem típico desse minúsculo RPPS. Por isso deve ser relevado o apontamento.

Nota-se que a dificuldade de adequação ao limite imposto tem um contexto nacional, até por ser fator marcante na verificação do enquadramento legal dos RPPS às normas gerais de previdência, que resumem - se:

Nos termos da Lei n° 9.717/98 atualizada, tem-se:

"Art. 1° Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:

III - as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo_, Previdenciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo, e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes, ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas no art. 6 °, inciso VIII, desta Lei, observado os limites de gastos estabelecidos em parâmetros gerais; (grifou-se)

Art. 6° Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ,ativos, com finalidade providenciaria, desde que observados os critérios de que trata o artigo 1° e, adicionalmente, os seguintes preceitos:

VIII - estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;"

Na mesma lei, dispôs-se sobre a competência do Ministério da Previdência nos seguintes termos:

"Art. 9° Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social:

1 - a orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e dos fundos a que se refere o art. 6°, para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei;

II - o estabelecimento e a publicação dos parâmetros e das diretrizes gerais previstos nesta Lei"

Na regulamentação da matéria, a Portaria MPAS N° 4.992/99, atualizada, dispôs sobre a base de cálculo e percentual aplicáveis:

"Art. 7° Aplica-se ao regime próprio de previdência social o disposto nos incisos II, IV, V, VI, VII, VIII e IX do art. 17 desta Portaria.

Art. 17. Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 2° desta Portaria e, adicionalmente, os seguintes preceitos:

VIII - estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme estabelecido no § 3º deste artigo;

§ 3° A taxa de administração prevista no inciso VIII deste artigo, a ser utilizada na cobertura das despesas administrativas do regime próprio de previdência social, será de até dois pontos percentuais do valor total da remuneração, proventos e pensões dos segurados vinculados ao regime próprio de previdência social, relativamente ao exercício financeiro anterior.

§ 4° Na verificação do atendimento do limite definido no parágrafo anterior, não serão computadas as despesas decorrentes exclusivamente do resultado das aplicações de recursos em ativos financeiros de que trata o inciso IV deste artigo.

§ 5° O ente estatal encaminhará à Secretaria de Previdência Social, por meio eletrônico, no mesmo prazo estabelecido no caput do artigo 14 desta Portaria, informações quanto ao disposto no inciso IV deste artigo por intermédio do Demonstrativo Financeiro do Regime Próprio previsto no Anexo III.

§ 6° Entre outras afins, classificam-se como despesas administrativas os gastos da Unidade Gestora com pessoal próprio e os conseqüentes encargos, indenizações trabalhistas, materiais de expediente, energia, água e esgoto, comunicações, vigilância, locações, seguros, obrigações tributárias, manutenção, limpeza e conservação dos bens móveis e imóveis, consultoria, assessoria técnica, honorários, jetons a conselheiros, diárias e passagens de dirigentes e servidores a serviço da unidade gestora, cursos e treinamentos.

§ 7° Observado o limite estabelecido no § 3°, poderá ainda a Unidade Gestora, mediante deliberação da instância coletiva de decisão, adquirir os bens móveis do grupo 1.4.2.1.2.00.00, constante da Estrutura do Plano de Contas aprovado pela Portaria MPS n° 916, de 15 de julho de 2003 e alterações posteriores, exceto veículos, seus acessórios e peças.

§ 8° Desde que observado o limite previsto no § 3°, ao final do exercício financeiro, o regime próprio de previdência social, por deliberação da instância coletiva de decisão, poderá constituir reservas com eventuais sobras do custeio administrativo, cujos recursos somente serão utilizados para os fins a que se destina a taxa de administração, sendo que o montante não poderá ultrapassar a totalidade das efetivas despesas administrativas do exercício anterior."

Dessa forma, nota-se que do ponto de vista da legalidade, inclusive para a obtenção do Certificado de Regularidade Previdenciária junto ao MPAS, que é condição necessária para exercer o direito à compensação previdenciária com o Regime Geral de Previdência e ao recebimento de transferências voluntárias e empréstimos, faz-se necessário que cada RPPS se

adeque à legislação supracitada, cumprindo o limite de 2% para as despesas administrativas, ou, em outras palavras, retirando de sua receita até 2% do valor total da remuneração, proventos e pensões referentes ao exercício anterior.

O Município de Witmarsum não fez outra se não cumprir rigorosamente a lei maior, a Lei Municipal n.° 16, de 27 de março de 2002, no seu Parágrafo Único do art. 52, assim determina:

" Art. 52 - As despesas administrativas do FAP não poderão ultrapassar os limites fixados pela a estrutura do seu Plano de Custeio do Regime.

Parágrafo Unico - Para cobertura de suas despesas administrativas, o FAP estabelecerá taxa de administração que não poderá exceder a 2% (dois por cento) DO VALOR TOTAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES ATIVOS". (grifamos e sublinhamos).

Dentro da discricionaridade do gestor público, a opção da natureza jurídica e da estrutura a que se quer dar ao RPPS ganha destaque quando se analisa a capacidade de adequar as despesas de manutenção ao limite de 2%, considerando o VALOR TOTAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES ATIVOS.

Também é fato que a previdência dos servidores públicos sempre terá orçamento próprio, por força do art 50, inciso IV, da LC ri°101/00, conta bancária específica, nos ternos do art 6°, inciso II, da Lei n° 9.717/98 e art. 43, § 1°, da LC n° 101/00, patrimônio próprio, considerando a Portaria n° 916/03 doMPAS, e contabilidade e demonstrações financeiras específicas, art. 50, inciso III, da LC n° 101/00 e Portaria ri° 916/03 do MPAS, tudo isso sendo constituída de personalidade jurídica ou não.

Todavia, deve-se ter em mente que a opção de dotar o regime previdenciário de personalidade jurídica, normalmente autarquia, já denota a intenção de independência e diferenciação em relação à estrutura do ente federado, ainda que haja vinculação a uma secretaria, assumindo, dessa forma, personalidade jurídica própria, autonomia administrativa, financeira, funcional e operacional, daí a razão para que a entidade previdenciária venha a arcar com o custo de sua estrutura operacional.

A limitação em análise encontra-se inserida em uma norma geral de previdência editada pela União, nos termos da competência inserida nos arts. 22, inciso XXIII, e 24, inciso XII e parágrafos, da Constituição Federal, materializada na Lei n° 9.717/98 e Portaria n° 4.992/99, conforme transcritas no tópico III, abarcando, dessa forma, o ente federado de forma ampla, incluídos os poderes e as mais variadas formas de organização administrativo financeira, dentro de uma visão de finanças publicas.

A polêmica ganha contorno quando da interpretação do inciso III do art. 1° da Lei n° 9.717/98, ao dispor que "as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo Previdenciário somente poderão ser utilizados para pagamento de benefícios previdenciários, ressalvadas as despesas administrativas," admitindo alguns a interpretação de limitação única ao recurso da previdência, o que seria acreditar que o ente federado e o recurso do tesouro não estariam adstritos às normas gerais de previdência, da mesma forma que ao utilizar recursos públicos do ente para cobertura de gastos com manutenção da previdência não estivesse gastando com a própria previdência, o que aparentemente não seria lógico, até porque o fato de fracionar não altera o valor da taxa de administração, apenas divide a responsabilidade pela cobertura da despesa, conforme manifestações inúmeras dos Tribunais de Contas do País.

Observa-se, ainda, que da mesma forma que o recurso da previdência não pode ser usado para outros fins que não o pagamento de benefícios previdenciários aos servidores públicos e a seus dependentes, por tratar-se de recursos com destinação específica, também não é plausível socializar o custo de manutenção do RPPS por meio de recursos da sociedade local.

Ao nosso sentir há também acerca da matéria dupla jurisdição de auditoria a que estão subordinados os RPPS, ao estarem adstritos ao Tribunal de Contas do Estado pelo exame da legalidade de suas contas anuais, e ao Ministério da Previdência pela observância das normas gerais de previdência, nos termos da Lei n° 9.717/98, para efeito de emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, em que se verifica, dentre outros pontos, a adequação da previdência municipal ao limite de taxa de administração de 2%, tanto pelo TCE quanto pelo MPAS.

Ainda que a resposta do MPAS aos Municípios não conste desta peça informativa, é de conhecimento que este considerou a limitação de 2% da taxa de administração somente em relação ao recurso da previdência, e que não há restrição quanto ao custeamento_. das despesas administrativas com recursos do tesouro, no todo ou em parte, no que concerne ao cumprimento da legislação previdenciária.

Inicialmente, deve-se ter em mente que as consultas respondidas não refletem uma posição institucional do Ministério da Previdência materializada em portaria, resolução, orientação normativa, ou mesmo em informativos e notas técnicas, representando, dessa forma, uma tendência técnica, mas não uma posição institucional. De outra forma e na mesma linha, deve-se dar tratamento diferenciado para situações diferentes, pois uma é a abrangência e cumprimento das normas gerais de previdência e outra é a fiscalização do MPAS com base nas normas gerais de previdência, tendo em vista a limitação do campo de atuação daquele Ministério, que se resume, realmente, aos recursos da previdência, enquanto que os Tribunais de Contas, numa visão ampla de controle externo, buscam a análise de todos os recursos públicos, envolvendo, naturalmente, as receitas e despesas do ente federado e da previdência municipal, daí interpretações distintas, considerando a atuação e abrangência também distintas, o que os torna, de certa forma, congruentes e complementares dentro de seus respectivos campos de atuação.

Diante do exposto, é imperioso afirmar que a limitação de 2% para gasto com despesas administrativas está relacionada e envolve também o recurso do tesouro municipal, e não apenas aos recursos da previdência, quando se tratar de verificação pelos órgãos de controle interno e externo.

Destarte, tendo em vista que o limite máximo para gastos administrativos é de 2%, do TOTAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES ATIVOS, tem-se o seguinte quadro:

ARTIGO 52, PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI COMPLEMENTAR N.° 16/2002

Assim constatado e dentro da linha de dificuldades enfrentadas pelos RPPS, principalmente os de pequenos municípios - a maioria, para se adequarem ao limite de 2% para a taxa de administração, e considerando ainda os princípios da eficiência e da economicidade numa visão ampla de administração pública, além da vontade política e a dos servidores de se constituir ou de se manter a previdência própria, há que se diferenciar e dar um tratamento específico para situações especiais.

Apesar da polêmica e complexidade do assunto, há que se atentar para o texto da Lei complementar Municipal que rege os destinos do FAP (LC 16/2002 art. 52 § único) da União.

Nestes Termos e, considerando devidamente justificado nos termos da Lei Local e Nacional, requer seja sanado o apontado.

A Unidade informou, através do Ofício nº 032/2007, de 04/07/07, que o somatório das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS relativo ao exercício financeiro de 2004, utilizado como base para o cálculo da taxa de administração para o exercício de 2005, foi de R$ 33.432,29, conforme consta na fl. 38 dos autos.

No entanto, em resposta ao Relatório nº 1796/2007, no qual apresentou justificativas relativas ao apontado, a Origem informou que o valor da remuneração que utilizou para o cálculo da taxa de administração para o exercício de 2005 foi de R$ 863.206,49. Ressalta-se, portanto, que a Unidade prestou informações equivocadas quando respondeu ao Ofício Circular nº TC/DMU 8.650/2007, o qual gerou a referida citação.

Porém, considerando os dados constantes do Relatório de Análise das Contas Anuais de 2004 do Município de Witmarsum, de nº TCE/DMU 4876/2005, que evidenciou que o total de Aposentadorias e Reformas; Pensões e Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil foi de R$ 1.141.566,81, verifica-se que o valor de R$ 33.432,29 é irrisório, sendo coerente o valor de R$ 863.206,49, ora informado pela Unidade.

Assim, cotejando o valor de R$ 863.206,49 com o disposto na legislação mencionada, tem-se que o respectivo Regime Próprio de Previdência deveria ter limitado suas despesas com manutenção das atividades administrativas em R$ 17.264,13, portanto, a tabela com as despesas administrativas foi retificada como segue:

Elemento de Despesa	Valor (R$)	%
Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica	1.437,79	0,17
Total	1.437,79	0,17

Portanto, a Unidade cumpriu com o limite de até dois pontos percentuais para a taxa de administração com Despesas Administrativas do Regime Próprio de Previdência, prevista no § 3º do art. 17 da Portaria MPAS nº 4.992/1999, e no inciso VIII do art. 6º da Lei Federal nº 9.717/99. Desconsidera-se o apontado.

CONCLUSÃO

À vista do exposto no presente Relatório, referente ao resultado da análise da Prestação de Contas Anuais do Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum, com abrangência ao exercício de 2005, autuado sob o nº PCA 06/00112977, entende a Diretoria de Controle dos Municípios, por sua Inspetoria 4 e e Divisão de Contas Municipais 10, que possa o Tribunal Pleno com fulcro no artigo 59 c/c o artigo 113 da Constituição do Estado e no artigo 1º, inciso III da Lei Complementar nº 202/2000, decidir por:

1 - JULGAR REGULARES, fundamentado no art. 18, I c/c o art. 19 da Lei Complementar nº 202/2000, as contas anuais do exercício financeiro de 2006 do Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum, dando quitação plena ao Sr. Sérgio Luiz Padoin - Gestor da Unidade à época, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

2 - DAR CIÊNCIA desta decisão, com remessa de cópia do Voto que a fundamenta, ao Sr. Sérgio Luiz Padoin - Gestor da Unidade à época, e ao Sr. Paul Zerna - Prefeito Municipal.

É o Relatório.

DMU/I4/DCM 10, em ___/___/2007.

Mariângela Lobato Correia Veiga

Auditora Fiscal de Controle Externo

Visto em ___/___/2007

Moisés de Oliveira Barbosa

Chefe de Divisão

De acordo,

em ___/___/2007.

Rafael Antônio Krebs Reginatto

Coordenador da Inspetoria 4

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PROCESSO	PCA - 06/00112977
UNIDADE	Fundo Municipal de Aposentadoria e Pensões de Witmarsum
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2005

ÓRGÃO INSTRUTIVO

Parecer - Remessa

A(o) Senhor(a) (Conselheiro ou Auditor) Relator(a), ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.

TC/DMU, em ___/___/2007.

GERALDO JOSÉ GOMES

Diretor de Controle dos Municípios