TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS – DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina. Fone: (048) 3221 - 3764 Fax: (048) 3221-3730. Home-page: www.tce.sc.gov.br

PROCESSO	PCA - 07/00206043
UNIDADE	Fundo Municipal de Saúde de Saltinho
INTERESSADO	Sr. Deonir Luiz Ferronatto - Prefeito Municipal
RESPONSÁVEL	Sr. Luiz de Paris - Gestor da Unidade à época
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2006
RELATÓRIO N°	3.384/2008

INTRODUÇÃO

O Fundo Municipal de Saúde de Saltinho está sujeito ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos da Constituição Federal, art. 31; Constituição Estadual, art.113; Lei Complementar Estadual nº 202, de 15/12/2000, arts. 7º a 9º, e da Resolução nº TC - 16/94, de 21/12/1994, arts. 23, 25 e 26.

Em atendimento à Resolução nº TC - 16/94, em especial ao disposto nos artigos acima referidos, foi encaminhado para exame, por meio documental, o Balanço Anual do exercício financeiro de 2006, autuado como Prestação de Contas de Administrador (Processo nº PCA - 07/00206043), bem como bimestralmente, por meio informatizado, as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária.

A análise das contas em questão procedeu-se através de exame de consistência dos documentos acima mencionados, bem como verificação dos aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada, sendo as irregularidades constatadas integrantes deste Relatório, levadas ao conhecimento do Sr. Luiz de Paris - Gestor da Unidade à época, através dos Relatórios nº^s 3.467/2007 e 428/2008, nos termos do artigo 13 da Lei Complementar nº 202/2000.

III - SITUAÇÃO APURADA

Na análise realizada foram apuradas as restrições seguintes:

A - EXAME DO BALANÇO ANUAL

A.1 - Balanço Orçamentário - Anexo 12 da Lei nº 4.320/64

A.1.1 - Déficit Orçamentário, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 48, "b", e com a Lei Complementar nº 101/00, art. 1º, § 1º, sendo, todavia, parcialmente absorvido pela utilização de recursos financeiros remanescentes do exercício anterior

Os balanços do exercício sob exame registram ingressos auferidos da ordem de R$ 1.122.580,75 e despesa orçamentária de R$ 1.177.635,63, evidenciando déficit de execução orçamentária de R$ 55.054,88.

Consideram-se ingressos auferidos o resultado matemático positivo decorrente do somatório da receita orçamentária com as transferências financeiras recebidas, deduzidas as transferências financeiras concedidas no exercício.

Referido déficit evidencia-se durante o exercício pelo descumprimento ao art. 48, b da Lei nº 4.320/64, c/c art. 1º, § 1º da L.C. nº 101/00. Vejamos:

Lei nº 4.320/64:

Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:

[...]

b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

Lei Complementar nº 101/00:

Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

[...]

Vale acrescentar o que esse Tribunal de Contas, cuidando do tema pertinente ao equilíbrio das contas públicas, manifestou quando da emissão do seu "Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal":

A questão das despesas públicas toma grande parte das disposições da Lei Complementar nº 101/00. A preocupação está centrada em limitar a assunção de despesas crescentes pelo Poder Público, de maneira a buscar o equilíbrio das contas públicas.

Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal se constitui em mais um instrumento voltado ao equilíbrio orçamentário, ou seja, entre receitas e despesas." (p. 43)

[...]

Essa prática que já estava vedada pelos arts. 47 e 48 da Lei Federal nº 4.320/64, visto que estabeleciam a necessidade de uma programação financeira para evitar a ocorrência de déficit na execução orçamentária, foi reforçada com a aprovação da LRF e, principalmente, em função das sanções penais aos administradores que descumprirem tal regra, introduzidas no Código Penal pela Lei 10.028/00.

A regra de não deixar restos a pagar sem disponibilidade de caixa, em qualquer exercício, ainda que não esteja contida em norma legal, está implícita em razão do objetivo-mor do equilíbrio fiscal. Não há equilíbrio fiscal quando se deixa restos a pagar sem correspondente cobertura financeira, onerando a execução financeira do exercício seguinte, de vez que será necessário tomar recursos financeiros destinados à cobertura do orçamento para pagar despesas de exercícios anteriores. Assim procedendo, a tendência é a manutenção de déficits. (p. 83). [grifo nosso]

(In Santa Catarina. Tribunal de Contas. Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Florianópolis: Tribunal de Contas, 2001)

O déficit de execução orçamentária ocorrido representa 4,90% dos ingressos auferidos pela Unidade no exercício em exame, o que equivale a 0,59 arrecadação mensal - média anual.

Ressalta-se, a despeito da manifestada contrariedade, que o déficit de execução orçamentária ocorrido no exercício em exame foi parcialmente absorvido pela utilização de recursos financeiros remanescentes do exercício anterior , da ordem de R$ 35.320,45.

A.2 - Balanço Financeiro - Anexo 13 da Lei nº 4.320/64

A.2.1 - Registro de saldos negativos nas contas 'Banco c/ Movimento' do saldo do exercício anterior e 'Vinculado em C/C Bancária' do saldo para o exercício seguinte, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 103.

No exame do Balanço Financeiro da Unidade apurou-se o registro de saldo impróprio nas contas "Banco c/ Movimento" do saldo do exercício anterior e "Vinculado em C/C Bancária", do saldo para o exercício seguinte.

Os saldos negativos de R$ 361,84 na conta "Banco c/ Movimento" do saldo do exercício anterior e R$ 2.153,29 na conta "Vinculado em C/C Bancária" do saldo para o exercício seguinte demonstram impropriedades na elaboração dos registros contábeis da Unidade, uma vez que não se vislumbra a existência de créditos da Fazenda Pública realizáveis a curto prazo com saldo negativo, e de que esta conta, por sua natureza e função, deve sempre apresentar saldo devedor ou saldo zero.

Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e despesas orçamentárias, bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentárias, bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.

(Relatório nº 3.467/2007, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item A.1.1)

A Unidade, em atenção ao apontado, apresentou os seguintes esclarecimentos:

No que se refere o valor negativo de R$ -361,84 registrado como saldo de exercício anterior na conta Banco c/ Movimento, informamos que o sistema bancário utilizado pela Prefeitura Municipal de Saltinho em 2005, contava com o dispositivo de transferência automática da conta do tesouro municipal na compensação de cheques na conta movimento do Fundo Municipal de Saúde de Saltinho. Por lapso de nossa parte não observamos essa situação, pois deveríamos transferir os recursos do tesouro municipal previamente aos pagamentos realizados nos últimos dias do exercício de 2005. Sendo assim o déficit na conta movimento foi plenamente regularizado no exercício de 2006 e foi plenamente coberto com recursos do tesouro municipal.

Quanto ao saldo da conta Vinculado em C/C Bancária de R$ -2.153,29 informamos que o saldo foi regularizado em janeiro de 2007 quando o governo federal repassou os recursos referente ao mês de dezembro de 2006 conforme relatório em anexo (Anexo 01).

Entretanto, a despeito do alegado, não pode existir créditos da Fazenda Pública realizáveis a curto prazo com saldo negativo e que sempre devem apresentar saldo devedor ou saldo zero. Portanto, permanece o apontado.

A.3 - Balanço Patrimonial - Anexo 14 da Lei nº 4.320/64

A.3.1 - déficit Financeiro, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 48, 'b'

O Balanço Patrimonial demonstra um Ativo Financeiro de R$ 141.879,67 e um Passivo Financeiro de R$ 161.614,10, evidenciando déficit financeiro da ordem de R$ 19.734,43, resultante do déficit orçamentário ocorrido no exercício em exame (R$ 55.054,88, correspondente a 1,76% dos ingressos auferidos e a 0,21 arrecadação média mensal do exercício.

O déficit anotado evidencia-se pelo desatendimento às prescrições do art. 48, 'b' da Lei nº 4.320/64, que dispõe:

Lei nº 4.320/64:

Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:

[...]

b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

O confronto entre o Ativo e o Passivo Financeiro demonstra que para cada R$ 1,00 de recursos existentes, a Unidade possui R$ 1,14 de dívida a curto prazo.

B - EXAME DOS DADOS E INFORMAÇÕES REMETIDOS POR MEIO INFORMATIZADO

B.1 - Despesas

B.1.1 - Contratação de pessoas físicas para a prestação de serviços de psicologia e fisioterapia, no montante de R$ 12.210,00, violando o disposto no art. 37, II, da Constituição Federal

As despesas a seguir especificadas, do exercício financeiro de 2006, do elemento de despesa 36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física, evidencia o total de R$ 12.210,00 em contratação de pessoas físicas para prestação de serviços de psicologia e fisioterapia. São as despesas:

Ressalta-se que a realização de despesas pela contratação das pessoas físicas, Sra. Sandra Mara Colvara Bachilli e Sra. Adriane Mafissoni, para a realização de serviços de psicologia e fisioterapia que importaram em despesas de R$ 12.210,00 violam o art. 37, II, da Constituição Federal que dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Assim, considera-se indevida a contratação de terceiros para prestação de serviços de psicologia e fisioterapia, haja vista que as atribuições são de caráter não eventual, inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal.

(Relatório nº 3.467/2007, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.1)

A Unidade, em atenção ao apontado, apresentou os seguintes esclarecimentos:

CONTRATAÇÃO EXCLUSIVA PARA EXECUÇÃO DE PROGRAMA DE CARÁTER TRANSITÓRIO DO GOVERNO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DOS CARGOS NO QUADRO DE PESSOAL

Em sede de análise das contas do Fundo de Saúde do Exercício de 2006, fora apontada como irregularidade a contratação de pessoas físicas para a prestação de serviços de psicologia e fisioterapia em detrimento do concurso público, nos seguintes termos:

"... Assim, considera-se indevida a contratação de terceiros para a prestação de serviços de psicologia e fisioterapia, haja vista que as atribuições são de caráter não eventual, inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em quadro de pessoal..."

E, assim concluiu:

"Contratação de pessoas físicas para a prestação de serviços de psicologia e fisioterapia, no montante de R$ 12.210,00, violando o disposto no art. 37, II, da Constituição Federal (item B.1.1)."

O parecer indicando a aplicação de multa não merece prosperar.

É que inexistem no Quadro de Pessoal do Município de Saltinho os referidos cargos, sendo que a contratação se deu somente para consecução de Programa de caráter transitório do Governo Federal, o CRAS – Centro de Referência da Assistência Social.

Tal medida foi adotada seguindo orientação deste E. Tribunal, no sentido de autorizar, em natureza excepcional, a contratação temporária para execução de programas transitórios, in verbis:

"No caso dos Programas da Saúde da Família – PSF e do Programa de Agentes Comunitários de Saúde – PACS, ambos do Governo Federal, em razão de não estar suficientemente consolidada a perenidade dos Programas, a solução que se apresenta mais viável no momento é a contratação temporária, mediante lei específica que estabeleça as regras, os prazos de vigência dos contratos, a forma e critérios de seleção, os direitos dos contratados, a remuneração, sua vinculação ao Regime Geral da Previdência Social, entre outras normas pertinentes."

Origem: Prefeitura Municipal de Três Barras

Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques

Processo nº: 01/01890680

Parecer nº: COG-694/01

Decisão nº: 197/02

Sessão: 04.03.2002

Efetivamente, não convém aos Municípios que operam com exíguo orçamento, como é o caso dos autos, comprometer o percentual legal permitido para contratação de pessoal exigido por programas de origem estadual ou federal cujo dia de amanhã é incerto.

Na hipótese de extinção do programa, será o Município quem arcará com a responsabilidade pela manutenção do servidor.

Por fim, caso o entendimento seja em sentido diverso, afigura-se demasiada a aplicação de pena de multa, devendo ser concedido prazo hábil à Administração para que encaminhe a modificação do Quadro de Pessoal e realize o devido concurso público para o preenchimento das respectivas vagas.

Considerando as justificativas da Unidade, em relação à contratação da Sra. Sandra Mara Colvara Bachilli para prestação de serviços psicológicos, e que a mesma foi contratada pelo período de cinco meses, conforme contrato anexado às folhas 156 a 158, e que não existe nenhum outro empenho desta espécie em anos anteriores (2003, 2004 e 2005), nem em anos subseqüentes (2007 e 2008), desconsidera-se o apontado em relação a estes empenhos, sem prejuízo de verificações futuras.

No entanto, verificou-se em uma consulta realizada nos sistemas ACP e E-sfinge, que a Unidade contrata a Sra. Adriane Mafissoni para prestação de serviços de fisioterapia desde o ano de 2004, inclusive, durante todo o ano de 2007, e ainda durante o ano de 2008, caracterizando uma necessidade permanente do profissional, conforme demonstra a tabela a seguir:

Portanto, a justificativa da Unidade de que não existe vaga de fisioterapeuta no quadro de pessoal não procede, uma vez que a situação perdura desde o ano de 2004, sem providências da Unidade em regularizá-la.

Assim, permanece o apontado em relação à contratação de fisioterapeuta, tendo em vista que a Unidade vem contratando reiteradamente esse profissional e já deveria ter adotado medidas para contratação por concurso público.

B.1.2 – Despesas classificadas em elementos impróprios, em desacordo com o previsto na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 04/05/2001

Constatou-se, pela análise dos históricos das notas de empenhos a seguir relacionadas, que as mesmas foram classificadas em elemento impróprio, de código 36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física, em desacordo com a codificação prevista na Portaria STN/SOF nº 163/2001.

São as despesas:

Pela referida Portaria o elemento 36 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física se presta à classificação das seguintes despesas:

Despesas decorrentes de serviços prestados por pessoa física pagos diretamente a esta e não enquadrados nos elementos de despesa específicos, tais como: remuneração de serviços de natureza eventual, prestado por pessoa física sem vínculo empregatício; estagiários, monitores diretamente contratados; diárias a colaboradores eventuais; locação de imóveis; salário de internos nas penitenciárias; e outras despesas pagas diretamente à pessoa física.

Para o elemento de despesa correto, de código 47 – Obrigações Tributárias e Contributivas, a referida Portaria Interministerial estabelece:

Despesas decorrentes do pagamento de tributos e contribuições sociais e econômicas (Imposto de Renda, ICMS, IPVA, IPTU, Taxa de Limpeza Pública, COFINS, PIS/PASEP, CPMF, etc.), exceto as incidentes sobre a folha de salários, classificadas como obrigações patronais, bem como os encargos resultantes do pagamento com atraso das obrigações de que trata este elemento de despesa.

(Relatório nº 3.467/2007, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.2)

A Unidade, em atenção ao apontado, apresentou os seguintes esclarecimentos:

Por lapso de nossa parte classificamos incorretamente as despesas com encargos sociais incidentes sobre prestação de serviço pessoa física, mas a partir dessa data estaremos adotando medidas para a perfeita classificação de despesas dessa natureza.

Embora o lançamento equivocado da despesa não traga prejuízo para a adequada apuração dos dados, ressalta-se que a classificação da despesa deve observar ao estabelecido na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, 04/05/2001. Assim, mantém-se a restrição.

B.1.3 - Despesas classificadas em programas de saúde, não elegíveis como "Ações e Serviços Públicos de Saúde", nos termos das normas previstas na Emenda Constitucional nº 29, e também porque não se enquadram dentre aqueles afetos à atuação do SUS no âmbito municipal, consoante disposto na Lei Federal nº 8080/90, art. 18.

O Relatório nº 3276/2007, de Prestação de Contas do Prefeito, referente ao exercício de 2006, da Prefeitura Municipal de Saltinho, registrou despesas não elegíveis como "Ações e Serviços Públicos de Saúde", Anexo II, nos termos das normas previstas na Emenda Constitucional nº 29, no valor de R$ 6.656,00.

Os gastos foram expurgados dos cálculos da aplicação em programas de saúde no exercício, quando da elaboração do citado relatório, também porque não se enquadram dentre aqueles afetos à atuação do Sistema Único de Saúde no âmbito municipal, consoante disposto na Lei Federal nº 8080/90, a saber:

Art. 18. À direção municipal do Sistema de Saúde (SUS) compete:

I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde;

II - participar do planejamento, programação e organização da rede regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde (SUS), em articulação com sua direção estadual;

III - participar da execução, controle e avaliação das ações referentes às condições e aos ambientes de trabalho;

IV - executar serviços:

a) de vigilância epidemiológica;

b) vigilância sanitária;

c) de alimentação e nutrição;

d) de saneamento básico; e

e) de saúde do trabalhador;

V - dar execução, no âmbito municipal, à política de insumos e equipamentos para a saúde;

VI - colaborar na fiscalização das agressões ao meio ambiente que tenham repercussão sobre a saúde humana e atuar, junto aos órgãos municipais, estaduais e federais competentes, para controlá-las;

VII - formar consórcios administrativos intermunicipais;

VIII - gerir laboratórios públicos de saúde e hemocentros;

IX - colaborar com a União e os Estados na execução da vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras;

X - observado o disposto no artigo 26 desta Lei, celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar sua execução;

XI - controlar e fiscalizar os procedimentos dos serviços privados de saúde;

XII - normatizar complementarmente as ações e serviços públicos de saúde no seu âmbito de atuação.

(Relatório nº 3.467/2007, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.3)

A Unidade apresentou os seguintes esclarecimentos:

Estaremos revisando os serviços prestados pela BENFAM – Sociedade Civil Bem Estar Familiar do Brasil conforme convênio firmado pela prefeitura, para que possamos registrar as despesas na devida classificação orçamentária.

Apesar das justificativas apresentadas, mantém a restrição, pois as despesas classificadas em programas de saúde, não são elegíveis como "Ações e Serviços Públicos de Saúde", nos termos das normas previstas na Emenda Constitucional nº 29, e também porque não se enquadram dentre aqueles afetos à atuação do SUS no âmbito municipal, consoante disposto na Lei Federal nº 8080/90, art. 18.

B.1.4 - Contratação de entidades privadas para prestação de serviços na área da Saúde, cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do artigo 37, c/c o 199, § 1º da Constituição Federal

Constatou-se que o Fundo Municipal de Saúde de Saltinho procedeu à contratação de entidades privadas da área da Saúde, decorrendo as despesas listadas a seguir:

Vale dizer que a contratação de referidas entidades representou 18,52% das despesas totais da Unidade Gestora durante o exercício sob exame.

Há, pois, fortes indícios de que a Unidade Gestora esteja promovendo a contratação de entidades privadas para o exercício de atividades contínuas, permanentes e inerentes às atribuições do Fundo Municipal de Saúde de Saltinho, que deveriam estar sendo desempenhadas por servidores públicos efetivos, previamente aprovados em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, que dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

A propósito, em relação à saúde pública, a Constituição Federal de 1988 previu um Sistema Público de Atendimento à Saúde da População, intitulado Sistema Único de Saúde (SUS), que é de responsabilidade do Estado, facultando a prestação de serviços de saúde também à iniciativa privada.

É importante destacar que o SUS é financiado com recursos públicos (União, Estados e Municípios), sendo facultada à iniciativa privada a participação complementar, conforme dispõe o art. 199, § 1º, nos seguintes termos:

As instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. (grifo nosso)

Observa-se que a Constituição Federal quis que a iniciativa privada ocupasse o papel de simples coadjuvante do Poder Público. Por isso, só excepcionalmente, quando apontada insuficiência das disponibilidades estatais, admite-se a participação de profissionais ou entidades privadas na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS, e, mesmo assim, somente para complementar a atividade estatal, nunca para substituí-la em seus programas de saúde.

Assim, fundamentalmente à vista do montante despendido com a contratação de entidades privadas para a prestação de serviços na área da Saúde, aliado ao fato de que o objeto é inerente às funções típicas da administração, de caráter não eventual, tem-se que o procedimento caracteriza afronta às disposições do inciso II do artigo 37 c/c o 199, § 1º da Constituição Federal.

(Relatório nº 3.467/2007, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item B.1.4)

Em atenção ao apontado, a Unidade se manifestou nos seguintes termos:

SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. MUNICÍPIO DE PEQUENO PORTE QUE NÃO POSSUI HOSPITAL. REALIZACAO DE CONCURSOS PÚBLICOS SEM INSCRITOS PARA VAGA DE MÉDICO. EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE.

Também na análise das contas do Fundo de Saúde do Exercício de 2006, fora aventada como possível irregularidade a contratação de entidades privadas para realização das ações e serviços de saúde, nos seguintes termos:

"... Há, pois, fortes indícios de que a Unidade Gestora esteja promovendo a contratação de entidades privadas para o exercício de atividades contínuas, permanentes e inerentes às atribuições do Fundo Municipal de Saúde de Saltinho, que deveriam estar sendo desempenhadas por servidores públicos efetivos, previamente aprovados em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, que dispõe..."

E conclui:

"Contratação de entidades privadas para prestação de serviços na área da Saúde, cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do artigo 37, c/c o 199, § 1º da Constituição Federal (item B.1.4)."

Equivocado o parecer.

O Município de Saltinho, na medida de sua capacidade material e pessoal, vem prestando as ações e serviços de forma direta.

Todavia, o Município de Saltinho viu-se na obrigação de terceirizar algumas das ações e serviços de saúde, por duas razões de excepcional interesse público, senão vejamos:

1º) A primeira justificativa de excepcional interesse público, está consubstancia (sic) na inexistência de qualquer Hospital no Município, bem como entidades filantrópicas ou sem fins lucrativos que atuem na área de saúde, obrigando a Administração recorrer a entidades privadas de forma subsidiária.

Frisamos, que no mês de julho do exercício de 2007, foi inaugurado o único Posto de Saúde existente no Município de Saltinho, no qual são prestados atendimentos médicos e plantão através de médico contratado através de regular processo licitatório.

Todavia, no Posto de Saúde somente são realizados os encaminhamentos ambulatoriais mais básicos e consultas de clínica geral, em razão de ainda não ter condições materiais capaz de suprir a necessidade de exames e atendimentos que exigem equipamentos modernos ou atendimento de especialistas.

O art. 197 da CF/88, expressamente autoriza que a execução das ações e serviços de saúde, possa ser realizada através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado:

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

O entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, emanado em prejulgados, demonstra a possibilidade de contratação através de serviços médicos, desde que devidamente precedidos de licitação, vejamos:

"A regra geral expressa no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, compele à realização de prévia licitação para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, objetivando assegurar a igualdade de condições a todos os concorrentes. Em conformidade com o art. 197 da Constituição Federal, combinado com a Lei Federal nº 8080, de 19.09.90, a execução das ações e serviços de saúde deve ser feita diariamente ou através de pessoas físicas e jurídicas de direito privado, ressalvando-se que o art. 199 da Carta Magna estabelece que as instituições privadas poderão participar, no que se refere à constituição do Sistema Único de Saúde, de forma complementar.

Quando se tratar da execução das ações e serviços de saúde, compreendendo a prestação dos serviços médico-assistenciais, médico-hospitalares e laboratoriais, entre outros, nada impede que o poder público utilize o sistema de credenciamento, que se vincula ao manifesto interesse da administração em colocar à disposição da comunidade toda a rede de serviços de profissionais da área da saúde, bem como de pessoas jurídicas que prestam serviços assistenciais, hospitalares ou laboratoriais, mediante condições, incluindo o preço a ser pago, previamente definidas e amplamente difundidas, as quais os interessados poderão aderir livremente a qualquer tempo.

Caracterizado o interesse de observar todos os profissionais e pessoas jurídicas que satisfaçam os requisitos e que expressamente acatem as condições do poder público, configurar-se-á a inviabilidade de competição contemplada no caput do art. 25 da Lei Federal nº 8.666/93, de 21 de junho de 1993, com as alterações subseqüentes, estando plenamente atendidos os princípios previstos pelo art. 3º da Lei de Licitações."

Origem: Prefeitura Municipal de Criciúma

Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques

Processo: TC0733103/95

Parecer nº: COG-169/99

Origem: Prefeitura Municipal de Criciúma

Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques

Sessão: 31.05.1999

Origem: Secretaria de Estado da Saúde

Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques

Processo nº: 02/02980723

Parecer nº: 329/02

Decisão nº: 2809/2002

Origem: Secretaria de Estado da Saúde

Sessão: 23.10.2002

"As instituições privadas poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área (CF, art. 199, §1° e arts. 1° , 4°, 20 e 24 da Lei Federal n° 8080/90).

A contratação da prestação de serviços por particulares, de forma complementar ao Sistema Único de Saúde, deve obedecer às normas preconizadas pela Lei Federal n° 8.666/93 (art. 2°), vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos (CF, art. 199, § 1°).

A celebração de Convênio na área da saúde, entre pessoas jurídicas de direito público, e também com as respectivas entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações) é possível, como forma de se estabelecer a colaboração na execução de serviços comuns, sendo que a participação complementar das instituições privadas no Sistema Único de Saúde pode ser efetivada mediante convênio, quando se tratar de entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos (CF, art. 199 e arts. 24 e 25 da Lei Federal n° 8080/90).

O pagamento de despesas na saúde com a prestação de serviços de assistência médica efetuada por clínica privada e hospital, através de Convênio ou de Contrato é legal, desde que obedecidas as normas estabelecidas pela Constituição Federal e as preconizadas pela Lei Federal n.° 8080, de 19 de setembro de 1990 e pela Lei Federal n° 8.666/93."

Origem: Prefeitura Municipal de Urubici

Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini

Processo nº: TC7481305/94 Parecer nº: COG-566/99

Sessão: 20.10.1999

Da mesma forma, inexiste qualquer mácula ao art. 199, § 1º, da CF/88, que dispõe:

Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

§ 1º. A instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

2) O segundo fator que levou a excepcional contratação de serviços de saúde através de licitação, deu-se em razão de não ter ocorrido nenhuma inscrição para preenchimento da vaga do cargo efetivo de médico no Concurso Público nº 001/2005, realizado em 05/11/2005 (Homologação das Inscrições e edital – anexo 002).

Frisamos que não há nenhum médico residindo no Município de Saltinho, em razão de inexistir hospital, o que dificulta até mesmo a participação de interessados em participar da licitação.

Assim, para dar continuidade aos serviços da área de saúde, a administração viu-se obrigada a recorrer a terceiros mediante licitação, não ensejando qualquer mácula ao art. 37, da CF/88.

Destarte, ousamos discordar do entendimento do Auditor Fiscal de Controle Externo, de que a Constituição Federal de 1988, de alguma forma vede a contratação de terceiros para desenvolver as ações públicas de saúde, bem como as contratações se deram em razão de restar infrutífero os dois últimos concursos públicos que objetivaram a contratação de médicos para o quadro de pessoal.

Em suas alegações de defesa, a Unidade informa que no Posto de Saúde somente são realizados os encaminhamentos ambulatoriais mais básicos e consultas de clínica geral, em razão de ainda não ter condições materiais capaz de suprir a necessidade de exames e atendimentos que exigem equipamentos modernos ou atendimento de especialistas, por isso contratou o Hospital Santo Antonio LTDA, o qual além de serviços de consultas médicas de plantão, executa serviços de eletrocardiograma, exames radiológicos, exames de ultrassonografia, cirurgia, entre outros serviços.

Assim, considerando que o Município de Saltinho possui 3.120 habitantes e que os serviços especializados prestados pelo Hospital Santo Antonio LTDA representaram 8,83% das despesas totais da Unidade Gestora durante o exercício sob exame, desconsidera-se o apontado em relação aos empenhos relacionados a esse Hospital, pois sua contratação está de acordo com o art. 199, § 1º, da Constituição Federal, que reza:

As instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. (grifo nosso)

Em relação à contratação da empresa Valdemir Spricigo ME, verificou-se posteriormente que a mesma foi contratada para executar o Programa de Saúde da Família - PSF, por esta razão considera-se o apontado no item B.1.5

B.1.5 - Contratação da empresa Valdemir Spricigo-ME, entidade privada, para manutenção e execução do Programa Saúde da Família - PSF, em desacordo à Portaria nº 1.886/GM, de 18/12/1997, e ao entendimento deste Tribunal de Contas, Decisão nº 4027/04.

Na análise das contas do exercício financeiro de 2006, o elemento de despesa 39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica, evidencia o total de R$ 253.343,75, sendo que R$ 119.980,00 refere-se ao pagamento de despesas à empresa Valdemir Spricigo-ME, através do Programa Saúde da Família.

São as despesas:

Em relação à saúde pública, a Constituição Federal de 1988 previu um Sistema Público de Atendimento à Saúde da População, intitulado Sistema Único de Saúde (SUS), que é de responsabilidade do Estado, facultando a prestação de serviços de saúde também à iniciativa privada.

É importante destacar que o SUS é financiado com recursos públicos (União, Estados e Municípios) sendo facultada à iniciativa privada a participação complementar, conforme dispõe o art. 199, § 1º, nos seguintes termos:

As instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

Observa-se que a Constituição Federal, no âmbito do SUS, quis que a iniciativa privada ocupasse o papel de simples coadjuvante do Poder Público. Por isso, só excepcionalmente, quando apontada insuficiência das disponibilidades estatais, admite-se a participação de entidades privadas na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS, e, mesmo assim, somente para complementar a atividade estatal, nunca para substituí-la completamente em seus programas de saúde, como vem ocorrendo por intermédio de organizações não-governamentais.

Portanto, face às regras vigentes, não é possível ao Fundo Municipal transferir a gestão, a gerência e a execução de serviço público de saúde para a iniciativa privada, pois este possui natureza essencialmente pública, integral e universal, caracterizando-se como direito fundamental e dever do Estado.

A Portaria nº 1.886/GM, de 18/12/1997, aprovou as normas e diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde - PACS e do Programa de Saúde da Família - PSF. A portaria disciplina o PACS no Anexo I e o PSF no Anexo II.

Por este diploma legal, tem-se a seguinte regulamentação:

Anexo I

7. No âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde, ao município cabe:

[...]

7.5 - Recrutar os agentes comunitários de saúde através de processo seletivo, segundo as normas e diretrizes básicas do programa.

7.6 - Contratar e remunerar os ACS e o(s) enfermeiro(s) instrutor(es) supervisor(es).

[...]

8. Na operacionalização do Programa deverão ser observadas as seguintes diretrizes:

[...]

8.3 - O recrutamento do Agente Comunitário de Saúde deve se dar através de processo seletivo no próprio Município, com assessoria da Secretaria Estadual de Saúde.

Anexo II

Responsabilidades do Município

4.4 - [...] Selecionar, contratar e remunerar os profissionais que integram as equipes de saúde da família; (grifou-se)

Além disso, quanto à contratação terceirizada de profissionais de saúde, há que se destacar analogamente o pronunciamento deste Tribunal de Contas, por intermédio da Decisão nº 4.027, de 24/11/04, que dispõe:

Não encontra amparo legal a celebração de convênio ou contratação de organizações não-governamentais sem fins lucrativos, para a execução do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e Programa de Saúde da Família.

(Relatório nº 428/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.1)

As justificativas da Unidade foram as seguintes:

2.1- REALIZAÇÃO DO PSF PELO PRÓPRIO MUNICÍPIO. EXCEPCIONAL NECESSIDADE DE INTERESSE PÚBLICO NA CONTRAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS. SUPREMACIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SAÚDE DIANTE DA PORTARIA REGULAMENTADORA DO PSF.

Conforme asseverado no Relatório, a vedação a terceirização para realização do PSF decorre por força da Portaria n° 1.886/MS, de 18/12/1997, in verbis:

Anexo II

São responsabilidade do Município

4.4 - [...] Selecionar, contratar e remunerar profissionais que integram as equipes de saúde da família.

Entendeu o Auditor que, a contratação de prestação de serviços médicos a serem realizados no Centro Municipal de Saúde, por meio de licitação, ofendeu a supramencionada Portaria, entendendo, equivocadamente, que o Município de Saltinho, estaria terceirizando na integralidade a execução do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e Programa de Saúde da Família.

Entretanto, ao contrário da conclusão do Auditor, é o próprio Município de Saltinho quem executa o Programa de Saúde Familiar- PSF, no Centro Municipal de Saúde, sendo que da equipe integrante do Programa, são servidores efetivos: enfermeiros e odontológos, enquanto que, fisioterapeuta e os agentes comunitários de saúde, são contratados temporariamente em razão da transitoriedade do programa.

Devido a sério um histórico de deficiência de disponibilidade de médicos, não só no Município de Saltinho, mas nos pequenos municípios de Santa Catarina, não foi possível a contratação através de concurso ou por teste seletivo deste profissional.

Prova disto, fazem os documentos acostados à presente defesa, onde nos concursos públicos realizados peio Município de Saltinho, restaram infrutíferas o preenchimento da vaga de médico:

- Concurso Público 001/2001, o único candidato a vaga de médico desistiu antes de tomar posse;

-Concurso Público 001/2005, foram abertas 2 vagas para o cargo de médico, sendo que nenhum candidato se inscreveu.

-Teste Seletivo 2008, nenhum candidato inscrito.

A respeito da dificuldade da contratação de médicos por pequenos Municípios, asseverou o Conselheiro Otávio Gilson dos santos, em sua fundamentação no Parecer n° GC-OGS/2007/040, que:

"Referida ressalva, faz-se pertinente, tendo em vista que alguns Municípios, em especial, não conseguem contratar médicos, respeitando o teto, considerando sua que sua localização não é favorável e atrativa a referidos profissionais, que preferem atuar em Municípios maiores e com melhor estrutura e qualidade de vida, comprometendo a saúde pública da população em face da impossibilidade de preenchimento da vaga ofertada. Nesses casos, o Poder Público deve pautar sua atuação a fim de evitar um prejuízo de grande monta à sociedade civil."

Assim, consubstanciado no excepcional interesse público, somente os serviços médicos tiveram de ser licitados, por sequer existir inscritos para a vaga ofertada nos concursos e testes seletivos, periodicamente realizados pelo Município.

Caracteriza-se uma situação excepcional, onde de modo a garantir o atendimento médico para atender as necessidades da população, viu-se o gestor obrigado a licitar os serviços médicos, em observância ao princípio constitucional da saúde.

Não se trata de uma contratação para que se execute na integralidade o Programa de Saúde da Família, mas sim de uma situação isolada de suprir uma deficiência específica e excepcional que são os serviços médicos, sendo estes realizados no próprio Centro Municipal de Saúde, sob responsabilidade e supervisão da Secretaria Municipal de Saúde.

Forma diversa, entendemos que terceirização do programa, são as situações onde a contratada assume integralmente a execução global do programa.

Definitivamente, terceirização da execução do programa não é o que ocorre na situação em tela, onde o Município é quem executa o Programa de Saúde da Família no Centro de Saúde Municipal.

A saúde é direito social, assegurado pelo art. 6°, CF:

"Art. 6° São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição." (NR) (Redação dada ao artigo pela Emenda Constitucional n° 26 de 2000, DOU 15.02.2000)

O cuidado com a saúde é de competência de todos os entes federados conforme determina o artigo 23, CF/88:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

Referência especial é dada aos Municípios, no que se refere ao atendimento à população, tendo em vista o que dispõe o art. 30, VII, da CF/88:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

O direito a saúde é de tal relevância que é elevado à princípio constitucional, onde de modo a valorizar o direito e o princípio a saúde, que abre a possibilidade de acumulação remunerada de empregos e funções de dois profissionais de saúde, com profissões regulamentadas:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada ao caput pela Emenda Constitucional n° 19/98)

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI (Redação dada ao caput do inciso pela Emenda Constitucional n° 19/98)

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (NR) (Redação dada à alínea pela Emenda Constitucional n° 34, de 13.12.2001, DOU 14.12.2001)

O art. 197 da CF/88, expressamente autoriza que a execução das ações e serviços de saúde, possa ser realizada através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado:

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

A Constituição Federal eleva o direito à saúde a uma categoria de princípio especial, tanto pelos artigos supratranscritos, quanto por outros que reforçam esse entendimento, deixando-se de mencionar.

Pela sua própria natureza, a Constituição é tida como a primeira . lei positiva (como ápice] do ordenamento jurídico).

Assim, a supremacia da Constituição importa, num primeiro momento, o aspecto material (de forma que as leis e atos normativos não podem contrariar as normas constitucionais); e, também, um aspecto formal (pois é a Constituição que fixa a organização, a estrutura, a composição, as atribuições e o procedimento dos Poderes estes nada podem senão pelo modo que prevê a Constituição).

Segundo CRSTIANNE ROZICK:

"A Constituição consiste a lei superior que rege a vida e existência de um Estado e cuja força valorativa subordina necessariamente toda iegislação ordinária, ou melhor, toda legislação infraconstitucional, às suas disposições.

Quer dizer, as normas inferiores terão subsistência e eficácia apenas se não contrariarem as previsões da Lei Maior (entre os atos normativos infraconstitucionais encontram-se as leis, os atos administrativos, as sentenças, os contratos particulares, etc.).

Daí que, a supremacia da Constituição pressupõe indubitavelmente a subordinação de todas as leis que lhe são posteriores, e também de todas que lhe são hierarquicamente inferiores (todas as obras legislativas passadas, atuais e futuras), ao teor de seus preceitos".

Por sua vez, DALMO DE ABREU DALLARI diz que não está:

"superada a necessidade de se preservar a supremacia da Constituição, como padrão jurídico fundamental e que não pode ser contrariado por qualquer norma integrante do mesmo sistema jurídico. As normas constitucionais, em qualquer sistema regular, são as que têm o máximo de eficácia, não sendo admissível a existência, no mesmo Estado, de normas que com elas concorram em eficácia ou que lhes sejam superiores. Atuando como padrão jurídico fundamental, que se impõe ao Estado, aos governantes e aos governados, as normas constitucionais condicionam todo o sistema jurídico, daí resultando a exigência absoluta de que lhes sejam conformes todos os atos que pretendam produzir efeitos jurídicos dentro do sistema".

Assim sendo, a previsão de órgãos fiscalizadores e garantidores da integridade dos mandamentos constitucionais assume uma importância sem precedentes. A justiça constitucional, nas palavras de JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, é o "complexo de atividades jurídicas desenvolvidas por um ou vários órgãos jurisdicionais, destinadas à fiscalização da observância e cumprimento das normas e princípios constitucionais vigentes".

Portanto, o princípio constitucional da saúde deve prevalecer sobre o anexo da portaria regulamentadora do PSF.

Em situação análoga o Tribunal de Contas de Santa Catarina, entendeu através da Decisão n° 1007/2007, que o princípio da saúde deve prevalecer, inclusive, sobre o princípio da moralidade que norteia os atos da administração, senão vejamos:

"6.2.9.1 A saúde é direito social (art. 6°, CF), dever do Estado (art. 196, CF) e princípio constitucional (art. 34, VII, CF). Destarte, em casos concretos, nos quais ocorra conflito entre princípios constitucionais, é admissível, pela doutrina e jurisprudência, a solução da controvérsia utilizando-se a técnica da ponderação de princípios."

Assim, no eventual e concreto conflito entre os princípios da saúde e moralidade administrativa decorrente da admissão ou contratação de médico para atuar no Programa de Saúde da Família (Portaria do Ministério da Saúde n° 1.886/GM, de 18/12/1997), comprovada a impossibilidade de observar-se na fixação da remuneração de médico o limite constante do art. 37, XI, CF , através da demonstração de que foi lançado edital de concurso público, com ampla divulgação, sem que ocorressem candidatos, é possível adotar-se a ponderação de princípios aliada a uma interpretação restritiva com a solução do conflito, de forma a assegurar a dignidade a pessoa humana - fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1°, III, CF)."

Do voto do Insigne Relator Otávio Gilson dos Santos, extraem-se as seguintes partes que se amoldam a presente questão:

"POR QUE O PRINCÍPIO DA SAÚDE DEVE PREPONDERAR SOBRE O DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA?

Conforme já exposto, o princípio da saúde possui um amparo constitucional mais robusto do que o do teto remuneratório, não somente pela quantidade de artigos que o amparam, mas peio principal dos seus alicerces, a dignidade da pessoa humana, fundamento da República Federativa do Brasil:

Art. 1° A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e Tem como fundamentos:

III - a dignidade da pessoa humana; (grifou-se)

Transcreve-se estudo sobre o tema, elaborado por Fernando Ferreira dos Santos:

'Utilizando-nos da terminologia empregada por Miguel Reale, constatamos, historicamente, a existência de, basicamente, três concepções da dignidade da pessoa humana: individualismo, transpersonalismo e personalismo.

Já com o transpersonalismo, temos o contrário: é realizando o bem coletivo, o bem do todo, que se salvaguardam os interesses individuais, inexistindo harmonia espontânea entre o bem e o indivíduo e o bem do todo, devem preponderar, sempre, os valores coletivos. Nega-se, portanto, a pessoa humana como valor supremo. Enfim, a dignidade da pessoa humana realiza-se no coletivo.

Estabelecido que a pessoa 3/4 distinta do indivíduo 3/4 é um valor e o seu princípio correspondente 3/4 a dignidade a pessoa humana 3/4 é absoluto, e há que prevalecer sempre sobre qualquer outro princípio, impo-se, agora, que se precise o conceito de princípio.

Em Kant, como vimos, o que caracteriza o ser humano, e o faz dotado de dignidade especial é que ele nunca pode ser meio para os outros, mas fim em si mesmo. Como diz Kant, "o homem, e, duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim em si mesmo, não só como meio para uso arbitrário desta ou daquela vontade".

Conseqüentemente, cada homem é fim em si mesmo. E se o texto constitucional diz que a dignidade da pessoa humana é fundamento da República Federativa do Brasil, importa concluir que o Estado existe em função de todas as pessoas e não estas em função do Estado. Aliás, de maneira pioneira, a legislador constituinte, para reforçar a idéia anterior, colocou, topograficamente, os capítulos dos direitos fundamentais antes da organização do Estado.'

Ainda com relação a dignidade da pessoa humana:

'Diante desta quadra de idéias, conclui-se ao conceituar o princípio da dignidade da pessoa humana como sendo: a) um limite substancial transcendente ao poder constituinte material, b) um princípio político constitucionalmente conformador, c) um princípio fundamental, d) um princípio paradigmático para uma interpretação constitucionalmente adequada, e outras mais. Quer-se dizer, é um princípio de conceituação palissêmica.'

Decisões judiciais também tem convergido para a valorização do princípio da saúde, conforme se depreende do julgado abaixo transcrito, no qual ficou claro a eleição pela proteção a saúde, em detrimento a um interesse do Estado:

"Na realidade, o cumprimento do dever político-constitucional consagrado no art. 16 da Lei Fundamental do Estado, consiste na obrigação de assegurar, a todos, a proteção à saúde, representa fator, que, associado a um imperativo de solidariedade social, se impõe ao Poder Público, qualquer que seja a dimensão institucional que este atue no plano de nossa organização federativa.

Tal como pude enfatizar, em decisão por mim proferida no exercício da Presidência do Supremo Tribunal Federal, em contexto assemelhado ao da presente causa (Fel' 1.246-SC), entre proteger a inviolabilidade do direito à vida e à saúde, que se qualifica como direito subjetivo inalienável assegurados pela Constituição da República (art.5° caput e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro_, e secundário do Estado, entendendo - uma vez configurado esse dilema - que razões de ordem ético jurídica impõe ao julgador uma só e possível opção: aquela que privilegia o respeito indeclinável à vida e à saúde humana, notadamente daqueles que têm acesso, por força de legislação local, ao programa de distribuição gratuita de medicamentos, instituído em favor de pessoas carentes. (Agravo Regimental em Recurso Extraordinário n° 273.834/RS - STF, Rel. Min. Celso de Melo) (grifou-se)

Paulo Bonavides, ao tratar do tema limitações ao poder de emenda, em face do art. 60, §4°, CR, estende a expressão "direitos e garantias individuais" também aos direitos sociais:

"A partir daqui nos arredamos, pois, daquela interpretação dos direitos fundamentais em nossa Constituição, que, tocante ao §4° do art. 60, considera a cláusula pétrea aplicável unicamente aos direitos e garantias da tradição liberal.

Com isso ingressamos na segunda resposta hermenêutica ao problema inicialmente colocado acerca da latitude e densidade normativa da expressão "direitos e garantias individuais", em face aos direitos sociais. Segue-se agora a argumentação interpretativa que no campo da doutrina se nos afigura a mais correta e jurídica.

No direito constitucional positivo do Brasil são taxativamente direitos sociais, aqueles contidos no. art. 6° da Constituição, a saber: a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção a maternidade e à infância e a assistência aos desamparados, na forma disposta pelo texto constitucional. Tais direitos, por derradeiro, concretizam-se no indivíduo em dimensão objetiva, envolvendo o concurso do Estado e da Sociedade.

A Nova Hermenêutica constitucional se desataria de seus vínculos e fundamentos e princípios do Estado Democrático. de Direito se os relegasse ao território das chamadas normas programáticas, recusando-lhes concretude integrativa sem a qual, ilusória, a dignidade da pessoa humana não passaria também de mera abstração.

A observância, a prática e a defesa dos direitos sociais, a sua inviolável contextura formal, premissa declinável de uma construção material sólida desses direitos, forma hoje o pressuposto mais importante com que fazer eficaz a dignidade da pessoa humana nos quadros de uma organização democrática da Sociedade e do Poder.

Em função disso, essa dignidade se fez artigo constitucional em nosso sistema jurídico, tendo sido erigida por fundamento de um novo Estado de Direito, que é aquele do art. 1º da Carta Política da República.

Sem a concretização dos direitos sociais não se poderá alcançar jamais " a Sociedade livre, justa e solidária", contemplada constitucionalmente como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3^°). O mesmo tem pertinência com respeito à redução das desigualdades sociais, que é, ao mesmo passo, um princípio da ordem econômica e um dos objetivos fundamentais de nosso ordenamento republicano, qual consta respectivamente o art. 170, VII, e do sobredito art. 3°.

Em obediência aos princípios fundamentais que emergem do Título 1 da Lei Maior, faz-se mister, em boa doutrina, interpretar a garantia dos direitos sociais como cláusula pétrea e matéria que requer, ao mesmo passo, um entendimento adequado dos direitos e garantias individuais do art. 60. Em outras palavras, pelos seus vínculos principais já expostos - e foram tantos na sua liquidez inatacável -, os direitos sociais recebem em nosso direito constitucional positivo uma garantia tão elevada e reforçada que lhes faz legítima a inserção no mesmo âmbito conceituai da expressão direitos e garantias individuais do art. 60. Fruem, por conseguinte, uma intangibilidade que os coloca inteiramente além do alcance do poder constituinte originário, ou seja, aquele poder constituinte derivado, limitado e de grau, contido no interior do próprio ordenamento jurídico.

Tanto a lei ordinária como a emenda à Constituição que afetarem, abolirem ou suprimirem a essência protetora dos direitos sociais, jacente na índole, espírito e natureza de nosso ordenamento maior, padecem irremissivelmente da eiva de inconstitucionalidade, e como inconstitucionais devem ser declaradas por juízes e tribunais, que só assim farão, qual lhes incumbe, a guarda bem sucedida e eficaz da Constituição.

Demais disso, não há distinção de grau nem valor entre os direitos sociais e os direitos individuais....

Demais, uma linha de eticidade vincula os direitos sociais ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, o qual lhes serve de regra hermenêutica. Urge, por conseguinte, interpretar tais direitos de um modo que lhes reconheça o mesmo quadro de proteção e garantia aberto pelo constituinte em favor do conteúdo material do §4° do art. 60, ao qual lhes pertencem pela universalidade mesma da expressão direitos e garantias individuais.

Instalado um pleito com sede nos artigos anteriores da Lei Maior, pleito em que se questionam as disponibilidades e capacidade do Estado de ministrar prestações de ordem material com que concretizar direitos sociais, não pode a autoridade judicante, tanto quanto a executiva ou legislativa, exonerar-se - debaixo daquele pretexto e alegativa - da obrigação constitucional de fazer valer a observância das regras e princípios de proteção a semelhantes direitos estampados na Lei Suprema.

Todavia, diante de eventual e flagrante limitação ou carência de recursos, a manutenção dos comandos normativos da Constituição recomenda ao tratamento da controvérsia pelos órgãos do poder estatal na esfera respectiva dos três ramos da soberania o emprego do princípio da proporcionalidade.

Por obra deste, mediante ponderação de interesses e exame de elementos de necessidade e adequação, recresce a margem de possibilidade de lograr-se uma solução jurídica compatível com os ditames do Estatuto Fundamental que governa o ordenamento jurídico.

Em hipótese alguma admitir-se-á, todavia, o sacrifício, o desprezo e a destruição da medula normativa de nível constitucional que compõe a estrutura daqueles direitos.

Não podem, enfim, ser varridas da Constituição garantias que selam o pacto social extraído de vontade constituinte inviolável, cujo abrigo é precisamente o §4° do art. 60 da Constituição da República. Tal aconteceria com a matéria dos direitos sociais que ali cabem caso a jurisprudência dos tribunais não faça prevalecer o segundo entendimento da expressão "direitos e garantias individuais", qual o expusemos, em termos que se nos afiguram os da melhor doutrina possível de construir-se, por via hermenêutica, acerca de tema tão relevante e crucial. De tal sorte que, preservada a sua intangibilidade constitucional, a garantia social se concretize prioritariamente na escala das disponibilidades materiais da prestação estatal. Não servem os limites desta, portanto, de argumento com que excluir os direitos sociais de proteção que lhes confere a sobredita intangibilidade.'

O fundamento da dignidade da pessoa humana é a própria razão da existência humana. A positivação deste princípio como fundamento da República Federativa do Brasil faz transcender a função de princípio para alcançar um valor que se reflete em diversas ordens sociais (artística, cultural, política e jurídica etc.)"

Frisamos que no caso sob análise, o salário do médico foi reajustado em valor superior ao do subsídio do Prefeito Municipal, todavia, ainda assim, foram realizados os concursos e o teste seletivo, e, não houveram inscritos.

Tais fatos demonstram que gravidade da situação exigiu, para garantia da continuidade do Programa de Saúde da Família, e para assegurar o atendimento médico da população local, que fossem os serviços médicos licitados.

Prezou-se pela dignidade à pessoa humana, prezou-se pelo princípio da saúde, em situação concreta.

Portanto, no presente caso sequer há um conflito de princípios constitucionais, mas sim, uma norma constitucional, o próprio princípio da saúde e o fundamento da dignidade da pessoa humana (art. 1°, lll, CF), de hierarquia superior à Portaria do Ministério da Saúde n° 1886/GM, de 18/12/1997, justificando a contratação de serviços médicos via licitação para serem prestados no Centro Municipal de Saúde, onde o PSF é executado pelo Município.

Diante das justificativas da Unidade, destaca-se que foi realizada uma consulta nos sistemas ACP e E-sfinge e verificou-se que desde o ano de 2004, empresas privadas são contratadas para prestação de serviços médicos, através do Programa Saúde da Família - PSF, conforme demonstra a tabela a seguir:

No entanto, a Unidade alega que realizou concurso público no ano de 2001, 2005 e teste seletivo em 2008, porém não logrou êxito em nenhum deles, ora por desistência do candidato em tomar posse, ora por não haver nenhum inscrito. No entanto, é interessante tecer alguns comentários:

Tratando-se de prestação de contas do exercício de 2006, e tendo sido realizado Concurso Público, no ano de 2005, através do Edital nº 001/2005, a Unidade deveria demonstrar interesse em observar as normas legais vigentes, promovendo novo concurso público ou processo seletivo (caso do PSF), no ano de 2006, com ampla divulgação, com vistas ao preenchimento das vagas de que dispõe. No entanto, verificou-se que a Administração Municipal só realizou novo processo seletivo, no ano de 2008, conforme edital de teste seletivo nº 007/2008, de 13 de março de 2008, com publicação do edital no Mural Público Municipal, conforme consta na página 112 dos autos.

Outro aspecto a ser observado é que o valor dispendido com a contratação da empresa Valdemir Spricigo ME representa 10,19% (R$ 119.980,00) das despesas totais da Unidade Gestora durante o exercício sob exame e 44,36% se analisado em relação ao elemento 11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil, um valor considerado extremamente alto, o qual se pode concluir que a referida empresa foi contratada para executar o Programa Saúde da Família. Assim, a restrição permanece na íntegra.

Ressalta-se, ainda, que a Unidade deverá observar a decisão recente deste Tribunal de Contas, o qual manifestou-se no Processo nº CON nº 05/00173222, Decisão nº 1007/2007, de 18/04/2007, Prejulgado nº 1867, cujo excerto se transcreve:

7. Por constituir-se de serviço público essencial e atividade-fim do Poder Público, inserida na Atenção Básica à Saúde, cuja execução é de competência do gestor local do SUS, as atividades dos demais profissionais de saúde, tais como, médico, enfermeiro e auxiliar ou técnico de enfermagem, necessários ao atendimento do Programa de Saúde da Família - PSF, não podem ser delegadas a organizações não-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas para realização por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal nº 9.790, de 1999, mediante celebração de convênio, termo de parceria, credenciamento ou mesmo contratação através de licitação, assim como, não encontra amparo legal o credenciamento direto de pessoal ou a contratação de prestadores autônomos de serviço, ou quaisquer outras formas de terceirização.

B.1.6 - Despesas estranhas à competência da Unidade, posto que realizadas em desacordo com a Lei Municipal nº 024, de 14/03/97, que instituiu o Fundo Municipal de Saúde de Saltinho

Verificou-se, através de manifestações da Unidade às restrições apontadas no Relatório 3467/2007, que os pagamentos feitos à Sra. Sandra Mara Colvara Bachilli, psicóloga que atua no CRAS (Centro de Referência da Assistência Social), foram realizadas em desacordo com o art. 1º, da Lei Municipal nº 024, de 14/03/97, que dispõe:

Art. 1º - Fica instituído o Fundo Municipal de Saúde que tem por objetivo criar as condições financeiras e de gerência dos recursos destinados ao desenvolvimento das ações de saúde, executadas ou coordenadas pela Secretaria Municipal de Saúde, que compreendem:

I - o atendimento à saúde universalizada, integral, regionalizado e hierarquizado;

II - a vigilância Sanitária;

III - a vigilância epidemiológica e ações de saúde de interesse individual e coletivo correspondente;

IV - o controle e a fiscalização das agressões ao meio ambiente, nele compreendido o ambiente de trabalho, em comum acordo com as organizações competentes das esferas federal e estadual.

São as despesas:

Em consulta ao site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, verificou-se que o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) é definido como uma unidade de Assistência Social, responsável por prestar um serviço municipal de atendimento às famílias vulneráveis em função da pobreza e de outros fatores de risco e exclusão social.

A Equipe do CRAS é composta por um Assistente Social, um Psicólogo e um Auxiliar Administrativo e deverá ser selecionada pelos municípios. Cada centro deverá ter um coordenador que poderá ser um dos integrantes da equipe exercendo a função, ou um técnico do órgão local (Secretaria de Assistência Social ou equivalente).

(Relatório nº 428/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.2)

As justificativas da Unidade foram:

A Sra. Sandra Mara Colvara Bachilli foi contratada conforme instrumento contratual n° 066/2006 sendo que o objeto mesmo conforme:

CLAUSULA PRIMEIRA - "O objeto do presente contrato consiste na prestação de serviços psicológicos para munícipes de Saltinho junto ao Centro Municipal de Saúde no total de I2hs semanais a serem prestados pelo período de 05 meses".

Durante os meses de maio, junho, julho, agosto e setembro de 2006 a Sra. Sandra Mara Colvara Bachilli, prestou atendimentos psicológicos a pacientes do Município de Saltinho em tratamento de saúde no Centro Municipal de Saúde. No referido período foi remunerada com recursos do Fundo Municipal de Saúde, conforme notas de empenhos n° 1054/2006, 1340/2006 e 1603/2006.

Durante os meses de outubro e novembro de 2006 a Sr. Sandra Mara Colvara Bachilli, passou a prestar serviços no Centro de Múltiplo Uso do município, compondo a equipe do CRAS - Centro de Referencia da Assistência Social, e foi remunerada com recursos do FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social destinado a manutenção do CRAS conta bancária Banco do Brasil 12.278-5, conforme notas de empenhos n° 2588/2006 e 2845/2006.

Diante das justificativas da Unidade, verificou-se que a Sra. Sandra Mara Colvara Bachilli prestou serviço ao Fundo Municipal de Saúde durante cinco meses, conforme os empenhos anteriormente descritos, sendo remunerada com recursos destinados à saúde, porém nos meses de outubro e novembro de 2006 prestou serviços ao Fundo Municipal de Assistência Social de Saltinho, sendo remunerada com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social.

Portanto, desconsidera-se o apontado.

CONCLUSÃO

À vista do exposto no presente Relatório de Reinstrução, referente ao resultado da análise da Prestação de Contas Anuais do Fundo Municipal de Saúde de Saltinho, com abrangência ao exercício de 2006, autuado sob o nº PCA 07/00206043, entende a Diretoria de Controle dos Municípios, por sua Inspetoria 4 e Divisão de Contas Municipais 10, que possa o Tribunal Pleno com fulcro no artigo 59 c/c o artigo 113 da Constituição do Estado e no artigo 1º, inciso III da Lei Complementar nº 202/2000, decidir por:

1 - JULGAR IRREGULARES, na forma do art. 18, inciso III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único da Lei Complementar nº 202/2000, as infrações abaixo relacionadas, aplicando ao responsável, Sr. Luiz de Paris - Gestor da Unidade à época, a multa prevista no artigo 70 da Lei Complementar nº 202/2000, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar nº 202/2000:

1.1 - contratação de pessoas físicas para a prestação de serviços de psicologia e fisioterapia, no montante de R$ 7.920,00, violando o disposto no art. 37, II, da Constituição Federal (item B.1.1);

1.2 - contratação da empresa Valdemir Spricigo-ME, entidade privada, para manutenção e execução do Programa Saúde da Família - PSF, em desacordo à Portaria nº 1.886/GM, de 18/12/1997, e ao entendimento deste Tribunal de Contas, Decisão nº 4027/04 (itemB.1.5).

2 - RECOMENDAR, nos termos do art. 20 da Lei Complementar nº 202/2000, ao Fundo Municipal de Saúde de Saltinho que adote as medidas necessárias à eliminação das faltas abaixo identificadas, bem como previna a ocorrência de outras semelhantes:

2.1 - déficit orçamentário no valor de R$ 55.054,88, correspondente a 4,90% dos ingressos auferidos e 0,59 arrecadação média/mensal do exercício, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 48, "b", e com a Lei Complementar nº 101/00, art. 1º, § 1º, sendo, todavia, parcialmente absorvido pela utilização de recursos financeiros remanescentes do exercício anterior (item A.1.1 deste Relatório);

2.2 - registro de saldos negativos nas contas 'Banco c/ Movimento' do saldo do exercício anterior e 'Vinculado em C/C Bancária' do saldo para o exercício seguinte, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 103 (item A.2.1);

2.3 - déficit financeiro, no valor de R$ 19.734,43 correspondente a 1,76% dos ingressos auferidos e a 0,21 arrecadação média/mensal do exercício, para cada R$ 1,00 de recursos existentes a Unidade possui R$ 1,14 de dívida a curto prazo, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 48, letra b (item A.3.1);

2.4 - despesas classificadas em elementos impróprios, em desacordo com o previsto na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 04/05/2001 (item B.1.2);

2.5 - despesas, no valor de R$ 6.656,00, classificadas em programas de saúde, não elegíveis como "Ações e Serviços Públicos de Saúde", nos termos das normas previstas na Emenda Constitucional nº 29, e também porque não se enquadram dentre aquelas afetas à atuação do SUS no âmbito municipal, consoante disposto na Lei Federal nº 8080/90, art. 18 (relação extraída do Relatório nº 3276, de Prestação de Contas do Prefeito referente ao exercício de 2006, da Prefeitura Municipal de Saltinho - SC) (item B.1.3).

3 - DAR CIÊNCIA desta decisão, com remessa de cópia do Relatório e do voto que a fundamenta, ao responsável, Sr. Luiz de Paris - Gestor da Unidade à época, e ao Sr. Deonir Luiz Ferronatto - Prefeito Municipal.

É o Relatório.

DMU/I4/DCM10, em ___/___/2008.

Mariângela Lobato Correia Veiga

Auditora Fiscal de Controle Externo

Visto em ___/___/2008.

Moisés de Oliveira Barbosa

Chefe de Divisão

De acordo,

em ___/___/2008.

Rafael Antônio Krebs Reginatto

Coordenador da Inspetoria 4

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA DIRETORIA DE CONTROLE DOS MUNICÍPIOS – DMU Rua Bulcão Viana, 90, Centro – Florianópolis – Santa Catarina. Fone: (048) 3221 - 3764 Fax: (048) 3221-3730. Home-page: www.tce.sc.gov.br

PROCESSO	PCA - 07/00206043
UNIDADE	Fundo Municipal de Saúde de Saltinho
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2006

ÓRGÃO INSTRUTIVO

Parecer - Remessa

A(o) Senhor(a) (Conselheiro ou Auditor) Relator(a), ouvida a Douta Procuradoria, submetemos à consideração o Processo em epígrafe.

TC/DMU, em ___/___/2008.

GERALDO JOSÉ GOMES

Diretor de Controle dos Municípios