ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	CON - 08/00640608
Origem:	Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina
Interessado:	Sebastião Iberes Lopes Melo
Assunto:	Consulta
Parecer n°	COG-929/08

Consulta. Não conhecer.

A consulta deve versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, sob pena de não conhecimento.

Senhor Consultor,

1. RELATÓRIO

Trata-se de Consulta protocolizada em 15 de outubro de 2008 neste Tribunal de Contas pelo Reitor da Fundação Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), Sr. Sebastião Iberes Lopes Melo, versando sobre compras e serviços inerentes à execução projetos de pesquisa, ensino e extensão com recursos advindos do MEC, CNPQ, dentre outros.

É o relatório.

2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE

O Regimento Interno deste Tribunal de Contas - Resolução nº TC-06/2001 - define as formalidades inerentes à consulta:

Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:

I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;

II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;

III - ser subscrita por autoridade competente;

IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;

V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.

Art. 105 - A consulta dirigida ao Tribunal de Contas será encaminhada ao órgão competente para verificação dos requisitos de admissibilidade, autuação e instrução dos autos.

§ 1º - O Tribunal de Contas não conhecerá as consultas que não se revestirem das formalidades previstas nos incisos I, II e III do artigo anterior.

Deste modo, a seguir será visto se presentes os requisitos de admissibilidade acima mencionados.

2.1 DA COMPETÊNCIA

No que tange aos recursos federais que são transferidos pela União (MEC, CNPQ, v.g.) para execução de projetos de pesquisa, ensino e extensão, entende-se que a competência seja do Tribunal de Contas da União.

Prejulgado nº 952

[...]

Compete aos órgãos da União responsáveis pelo controle interno (Secretaria Federal de Controle) e externo (Tribunal de Contas da União), a apreciação do repasse dos recursos pelo Ministério da Educação, podendo a UDESC ser obrigada à devolução dos recursos recebidos, em caso de decisão pela irregularidade da transferência.

Prejulgado nº 1409

De acordo com o art. 71, VI, da Constituição Federal, compete ao Tribunal de Contas da União fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.

[...]

Agora, se o recurso não for da União, a competência será do Tribunal de Contas do Estado. In casu, a UDESC nos informou que nem sempre o recurso será federal. Em sendo assim, entende-se que o objeto da consulta seja de competência deste Tribunal, razão pela qual o requisito previsto no art. 104, inciso I, do Regimento Interno se encontra preenchido.

2.2 DO OBJETO

Ao analisarmos o corpo da consulta constatamos que o objeto estava um pouco confuso. Em razão disso, fizemos contato telefônico com a parte consulente para que melhor esclarecesse suas dúvidas.

Esse procedimento está amparado na Resolução nº 009/2002, cujo art. 39, §3º, dispõe nos seguintes termos:

Art. 39. [...]

§3º Se a consulta não contiver indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada, a Consultoria Geral poderá, antes de encaminhar o expediente para autuação, obter os esclarecimentos necessários com o consulente.

Recebemos a explicação que existem projetos dos professores que são aprovados pelo órgão financiador em que não há co-responsabilidade da UDESC. Nesses a universidade nem toma conhecimento, pois o dever de prestar contas é única e exclusiva daquele que teve seu projeto aprovado.

Entretanto, existem projetos dos professores em que há uma co-responsabilidade da UDESC, nesses casos, o recurso é repassado à universidade, que posteriormente os libera ao executor, conforme o pedido.

São nesses projetos que está havendo divergência.

Nos projetos aprovados pelo órgão repassador, onde existe co-responsabilidade da UDESC, antes da liberação de cada parcela da execução, é formado um processo administrativo no qual a universidade faz uma verificação da necessidade do referido serviço ou compra ser realizada da maneira como foi idealizada pelo executor do projeto.

A UDESC em alguns casos, mesmo estando o projeto aprovado e com recurso "carimbado", tem entendido pela não execução na forma inicialmente prevista, por não ser a melhor solução técnica ou haver desperdício de dinheiro público.

O desenrolar do procedimento de liberação das parcelas de cada projeto, por seguir uma rotina burocrática que enseja inclusive a alimentação dos sistemas SIGEOF e e-Sfinge, acaba atrasando a execução dos mesmos, gera algumas vezes dificuldades de enquadramento na Lei Federal 8.666/93 e faz com que o volume de trabalho seja bastante elevado aos que necessitam fazer juízo de valor com intuito de aprovar ou não a liberação dos recursos.

Em razão disso, a primeira pergunta trata sobre o que fazer em relação aos projetos aprovados pelo órgão repassador, cujo recurso está para ser gasto, mas que, no entender da universidade poderiam ter sido idealizados de outra maneira, evitando-se o desperdício de dinheiro público.

Como exemplo, cita-se sem dar as características do caso: contratação de profissional por inexigibilidade de licitação, quando na própria universidade existe professor habilitado para fazer o serviço, sendo desnecessário gastar o referido recurso.

O segundo questionamento versa sobre a possibilidade de deixar de alimentar o SIGEOF - Sistema de Gerenciamento Orçamentário e Financeiro -, bem como o e-Sfinge - Sistema de Fiscalização Integrada de Gestão -, do TCE/SC, quando tratar-se das contratações inerentes aos projetos em comento.

As questões tratam situação administrativa. Sua resolução não se dá através de processo de consulta, mas sim por acerto e revisão das rotinas internas da UDESC, bem como por entendimento com a direção desta Casa.

Oportuno trazer as palavras de Jacoby Fernandez¹:

Exatamente para evitar o possível desvirtuamento da consulta é que é preciso efetivar os princípios da segregação das funções entre controle e administração, e do devido processo legal. A consulta deve versar sobre dúvida na aplicação de normas, e não no caso concreto. Afasta-se, com isso, o interesse de solucionar dúvidas sobre processos decisórios e sobre fatos. Preserva-se, desse modo, a relevância do controle. (grifo nosso)

Assim sendo, não há como responder o mérito das questões lançadas na presente consulta, contudo salutar a preocupação da UDESC, sobretudo porque recentemente fala-se muito no princípio da boa administração pública, que em síntese é o "direito à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas."²

Especificamente em relação ao desperdício de dinheiro público, entendemos importante traçar algumas considerações sobre os princípios da administração pública, em especial o da legitimidade e da economicidade, que podem ser utilizados como parâmetro na modificação da cultura organizacional da universidade.

Trazemos algumas contribuições da doutrina acerca da legitimidade e da economicidade:

"A legitimidade não observa apenas as formas prescritas ou não defesas pela lei, mas também se sua substância se ajusta a esta, assim como aos princípios não-jurídicos da boa administração."³

"Segue-se que a legitimidade da conduta do administrador não se decide em abstrato, mas resulta do confronto com o caso concreto (...) Se uma despesa resulta de um comportamento cuja falta de razoabilidade evidencia, para além de qualquer dúvida possível ou imaginável, óbvio descompasso com o sentido da lei, dadas as circunstâncias concretas do caso, o Tribunal de Contas deveria fulminá-la sem receio de estar ingressando no mérito do ato."⁴

"Apreciar um ato de gestão quanto à sua legitimidade envolve, portanto, inquestionavelmente, a formulação de um juízo de valor, uma avaliação das circunstâncias em que o ato foi praticado, uma ponderação da prioridade relativa entre a despesa efetuada e as outras necessidades da comunidade. (...)

2.2.4. Economicidade

Segundo o Manual de Auditoria de Desempenho do TCU, economicidade é a 'minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade' (TCU, 1998).

Assim, também o exame da economicidade implica uma avaliação qualitativa, que será feita sopesando-se os custos e os resultados, para o conjunto da sociedade, tendo em vista as alternativas disponíveis no momento da decisão quanto à alocação dos recursos. (...)

No nosso livro Controle do Patrimônio Ambiental Brasileiro, propusemos a seguinte classificação para atos antieconômicos:

a) ato antieconômico por superfaturamento: a compra de bens ou a contratação de obras ou serviços por um preço superior ao do mercado ou, na ausência de parâmetro seguro, superior ao razoável;

b) ato antieconômico por desnecessidade: a compra de bens ou a contratação de obras ou serviços, ainda que por preços de mercado ou razoáveis, em quantidade desnecessária ou em momento inadequado, gerando desperdício; e

c) ato antieconômico por omissão ou por má gestão: a ausência da compra de bens ou da contratação de obras ou serviços nas quantidades necessárias ou nos momentos adequados; ou, ainda, a sua execução inadequada ou incompleta, a sua utilização imprópria ou a sua não-utilização, gerando diversas disfunções na administração."⁵ (grifamos)

Diante de todo o exposto, não obstante termos apresentado algumas contribuições doutrinárias, entendemos pelo não preenchimento do requisito previsto no art. 104, inciso II, da Resolução nº TC-06/2001.