PROCESSO Nº:	REC-09/00138408
UNIDADE GESTORA:	Prefeitura Municipal de Navegantes
RESPONSÁVEL:	Adherbal Ramos Cabral
INTERESSADO:
ASSUNTO:	Referente ao Processo PDI-06/00015181
PARECER Nº:	COG - 398/2011

Preliminar. Contraditório. Desnecessidade de o Acórdão ou o Voto do Relator abordar todas as teses defensivas.

Não há necessidade de o Relator abordar todas as teses defensivas trazidas pelo responsável, bastando reportar-se ao estudo realizado pelas Áreas Técnicas ou pela Consultoria Geral, conforme autoriza o art. 224 do Regimento Interno.

Preliminar. Ausência de intimação do responsável para o prosseguimento da Sessão Plenária Ordinária.

Sendo o responsável intimado para a Sessão Plenária e esta ter sido interrompida, não há previsão legal para que ele seja novamente intimado pessoalmente para o seu prosseguimento, bastando a publicação da pauta no Diário Oficial.

Preliminar. Abertura de autos apartados em razão de irregularidades verificadas em sede de Parecer Prévio.

Se, por ocasião da apreciação das contas anuais de prefeito, o Tribunal de Contas verificar irregularidades que seriam passíveis de julgamento, determinará a formação de autos apartados para respectiva apuração, conforme determina o art.85,§ 2º do Regimento Interno.

Multa. Despesas com ações e serviços públicos de saúde. Fundo municipal.

O art. 77,§ 3º, do ADCT determina que as despesas com ações e serviços públicos de saúde sejam efetivadas por meio de fundo municipal.

Multa. Déficit Orçamentário.

A ocorrência de déficit na execução orçamentária, sem justificativa devidamente provada, é passível de multa perante o Tribunal de Contas.

Sr. Consultor,

1. INTRODUÇÃO

1.1. RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Reconsideração da decisão exarada no Processo- PDI-06/00015181 – autos apartados que apurou irregularidades detectadas em sede de análise das contas da Prefeitura Municipal de Navegantes, referente ao exercício de 2004.

Diante das irregularidades verificadas em processo de prestação de contas do prefeito, o Tribunal Pleno decidiu por instaurar autos apartados e por meio da DMU, sugeriu-se a audiência do responsável no Relatório nº 326/2006, às fls. 12 – 28.

Determinada a audiência às fls. 29, o responsável/recorrente apresentou suas Justificativas e documentos às fls. 45 - 265.

Posteriormente, a DMU, ao reanalisar o processo, emitiu o seu Relatório nº 2937/2007, às fls. 267 – 301, no qual sugeriu a aplicação de multas ao responsável face às irregularidades encontradas.

Seguindo o trâmite regimental, o feito foi encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que, por meio do parecer 4942/2008, às fls. 306, posicionou-se conforme a diretoria técnica.

Ao retornar o processo ao Relator, este apresentou a sua proposta de voto no Parecer GC-LRH/2008/573, às fls. 308 – 311.

Por derradeiro, em Sessão Plenária Ordinária, o responsável apresentou sustentação oral, conforme o respectivo memorial de fls. 319 – 340, motivo pelo qual o Conselheiro Relator interrompeu a sessão e solicitou a esta Consultoria a respectiva análise.

Após a análise da COG, o feito retornou ao Conselheiro Relator, que proferiu o seu voto às fls. 355 – 359, sendo apreciado na Sessão Plenária Ordinária de 16/02/2009, na qual foi prolatado o Acórdão n. 0140/2009, cuja transcrição segue in verbis:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos, relativos a autos apartados pertinentes a irregularidades constatadas quando da análise da contas anuais de 2004 da Prefeitura Municipal de Navegantes

Considerando que foi efetuada a audiência do responsável, conforme consta na f. 30 dos presentes autos;

Considerando que as justificativas e documentos apresentados são insuficientes para elidir irregularidades constatadas pelo Órgão Instrutivo e apontadas no Relatório DMU n. 2937/2007;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Conhecer do Relatório de Instrução que trata da análise de irregularidades constatadas quando do exame das contas anuais de 2004 da Prefeitura Municipal de Navegantes, apartadas dos autos do Processo n. PCP-05/00975124.

6.2. Aplicar ao Sr. Adherbal Ramos Cabral - Prefeito Municipal de Navegantes, CPF n. 103.008.489-00, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovar ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.1. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da realização de despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde por meio da Prefeitura Municipal, no montante de R$ 1.314.818,31, em descumprimento ao disposto no art. 77, § 3º, do ADCT da CF, alterado pela EC n. 29/00 (item 1 do Relatório DMU);

6.2.2. R$ 1.000,00 (mil reais), em razão da ocorrência em 2004 de déficit de execução orçamentária do Município (consolidado) da ordem de R$ 1.552.937,58, representando 5,78% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,69 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em descumprimento aos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000, absorvido, em pequena monta, pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 210.658,95 (item 2 do Relatório DMU);

6.2.3. R$ 1.000,00 (mil reais), devido à ocorrência em 2004 de déficit de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$ 1.518.056,96, representando 6,72% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,80 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em descumprimento aos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000, absorvido, em pequena monta, pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 149.397,15 (item 3 do Relatório DMU);

6.2.4. R$ 3.000,00 (três mil reais), em face de despesas liquidadas até 31/12/2004, no montante de R$ 1.370.343,27, não empenhadas em época própria e, conseqüentemente, não inscritas em Restos a Pagar, em descumprimento aos arts. 58, 60, 61, 63 e 83 da Lei (federal) n. 4.320/64 e 55, III, "b", I, da Lei Complementar n. 101/2000 (item 4 do Relatório DMU);

6.3. Recomendar à Prefeitura municipal de Navegantes que adote as medidas necessárias à correção da falta identificada abaixo e à prevenção da ocorrência de outras semelhantes:

6.3.1. contabilização do Imposto sobre Produtos Industrializados pelo valor líquido, bem como ausência de contabilização da dedução do FUNDEF, contrariando o disposto nos arts. 2º e 3º da Portaria n. 328/2001 (item 5 do Relatório DMU).

6.4. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 2937/2007, ao Sr. Adherbal Ramos Cabral - ex-Prefeito Municipal de Navegantes, aos Poderes Legislativo e Executivo daquele Município e aos procuradores constituídos nos autos.

Devidamente publicado o Acórdão no DOTC-e nº 202 de 02/03/09, o responsável, inconformado, interpôs o presente recurso de reconsideração, conforme a análise a seguir.

2.ANÁLISE

2.1. ADMISSIBILIDADE

Considerando o processo PDI – 06/00015181, referente à Processo Diverso – Autos apartados do processo PCP – 05/00975124, tem-se que o recorrente utilizou o recurso adequado, de acordo com o art. 77 da Lei Complementar n. 202/2000, como sendo o de Reconsideração, atendendo a adequação.

Os pressupostos legais e regimentais quanto à legitimidade foram atendidos, uma vez que o mesmo foi interposto pelo responsável nos termos do art. 133, §1º, “a” do Regimento Interno.

Em relação à tempestividade, tem-se que o acórdão recorrido foi publicado no DOTC-e nº 202 de 02/03/09, sendo o recurso protocolado no dia 31/03/09, constata-se a tempestividade do presente recurso.

Outrossim, cumpre - o recurso - o requisito da singularidade, porquanto interposto pela primeira vez.

Portanto, restam cumpridos os requisitos necessários ao conhecimento do presente Recurso de Reconsideração.

2.2. PRELIMINARES

Ausência de contraditório material na decisão impugnada quando da instauração da Tomada de Contas Especial. Violação da garantia do contraditório reiterada quando da prolação do Acórdão n 0140/2009

Quanto à presente preliminar o Recorrente sustenta que:

Conforme já aduzido e agora reiterado, estes autos de TCE, nasceu da decisão plenária quando do julgamento das contas anuais, estando a ela umbilicalmente ligada, as nulidades que contaminaram o referido processo PCP05/00975124 se estendem a estes autos. Sendo assim, quando esta C. Corte ao não observar as razões de defesa lá trazidas, razões estas que poderiam ilidir as restrições que deflagraram este processo apartado, perpetuam-se tais nulidades a estes autos...

...o que ocorreu foi negativa genérica que os argumentos do Responsável não foram suficientes para sanar as restrições, mas isso de modo algum exime da análise (ao menos dos principais argumentos) da defesa elaborada pelo Responsável nas fls. 821-850 dos referidos autos...

Desta feita, igualmente o Acórdão nº 0140/2009, incorreu na mesma nulidade.

Se tomarmos as fls. 355-359, onde consta o relatório do nobre Relator, ou mesmo as fls. 360-361, onde consta o aresto objurgado, não encontraremos, data vênia, qualquer contraditório efetivo as razões de defesa encartadas nas fls. 45-101 dos autos. Tampouco há alusão ao memorial aqui reiterados em vários de seus termos, nas fls. 319-340.

Nem se venha argumentar que a nobre Instrução e a digna Consultoria Geral tenham feito alguma alusão ou juízo opinativo acerca das questões que deveriam ter sido tratadas no acórdão ora recorrido...no processo nos tribunais de contas, a quem compete contrastear e responder os argumentos das partes é sempre o relator do processo. Ainda que admitamos, com certa flexibilidade, que certos argumentos podem ser feitos por remissão aos do corpo instrutivo, tal prática jamais poderá abranger a inteireza do voto, tal como verificado no caso em análise...

Sustenta o recorrente a ausência de contraditório e que tal irregularidade vem desde o processo de Prestação de Contas de Prefeito (PCP05/00975124). Dito isso, cabe frisar que tal alegação somente poderá ser analisada em relação ao atual processo PDI 06/00015181, porquanto trata-se de processos diferentes.

Ademais, o recorrente apresentou suas alegações de defesa e documentos às fls. 45 – 101, as quais foram devidamente analisadas pela DMU, no Relatório 2937/2007, às fls. 267 às fls. 301.

Não obstante isso, o recorrente defende que essa análise deveria constar no Acórdão, pois caberia ao Relator e não à Instrução ou à COG.

Contudo, o art. 224 do Regimento Interno desta Corte permite que o Relator reporte-se ao parecer técnico para fundamentar o seu voto:

Art. 224. O Voto do Relator, quando favorável à posição da instrução e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, pode ser resumido, devendo ser obrigatoriamente fundamentado quando contrário à manifestação. (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Deveras, no caso em tela o Voto e o Acórdão são resumidos, de acordo com o Regimento Interno, não ocorrendo afronta ao contraditório, porquanto o Corpo Técnico abordou as teses defensivas do responsável.

Ora, se ao Relator coubesse o mister de analisar todas as teses apresentadas na defesa, o que caberia à Área Técnica?

Seria desarrazoado, que o Relator, concordando com a Instrução, tivesse que realizar um novo e detalhado estudo no Voto, que na verdade seria uma reprise daquilo que foi apontado pela diretoria técnica.

Efetivamente, dentre outras funções, cabe à Instrução analisar as alegações de defesa dos responsáveis, exatamente como ocorreu no presente feito.

Ademais, conforme jurisprudência do STJ, não há obrigação de pronunciamento sobre todas as teses defensivas apresentadas :

"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – AGRAVO REGIMENTAL – PREVIDENCIÁRIO – REAJUSTE DE BENEFÍCIO – VARIAÇÃO INTEGRAL DO IRSM – ÍNDICE DE 10% – LEI Nº 8.880/94 – URV – JANEIRO E FEVEREIRO DE 1994 – OMISSÃO – INOCORRÊNCIA ... 3. A divergência jurisprudencial, nos termos do artigo 535 do Código de Processo Civil, não enseja a oposição de embargos declaratórios. 4. A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça é firme no sentido de que o magistrado não está obrigado a se pronunciar sobre todas as questões suscitadas pela parte, máxime quando já tiver decidido a questão sob outros fundamentos (CF. EDclEDclREsp 89.637/SP, Relator Ministro Gilson Dipp, in DJ 18.12.1998). 5. Embargos rejeitados. (STJ – EARESP 273010 – SP – Rel. Min. Hamilton Carvalhido – DJU 09.12.2003 – p. 00351) JCPC.535" (grifou-se)

Sendo assim, sugere-se o afastamento da presente preliminar.

Carência de motivação da proposta de voto e da r. decisão recorrida. Nulidade tanto da decisão que deflagrou a TCE, como do respeitável voto do Eminente Relator do Acórdão nº 0140/2009

Alegou o Recorrente que:

Aqui a carência de motivação deu-se em dois momentos distintos no tempo. O primeiro, quando da instauração da TCE. O segundo e mais grave, quando do efetivo julgamento da TCE, onde além de não se reconhecer a nulidade anterior, suprimiu-se por completo qualquer alusão do nobre Relator acerca das razões pelas quais efetivamente resolveu imputar expressivas multas ao Recorrente...

...tento em conta a completa inexistência ou insuficiência das razões de decidir no processo PCP 05/00975124, transfigurada na carência de motivação, restou prejudicada a regularidade das restrições constantes destes autos apartados...

Ou seja, para se realizar esse quesito de validade da decisão administrativa de apreciação de contas municipais do Executivo, são necessárias, mutatis mutandis, os mesmos critérios exigidos para as decisões judiciais, nas quais deve o julgador/apreciador, para respeitar o conteúdo mínimo e essencial da garantia de motivação, evidenciar o enunciado de suas escolhas, com relação à individualização das normas aplicáveis; análise dos fatos, qualificação jurídica dos mesmos, e as conseqüências jurídicas decorrentes desses procedimentos. E, mais, deverá demonstrar os anexos de implicação e coerência entre os referidos enunciados...

Pois bem, malgrado a violação havida anteriormente, na fase deflagratória da TCE, eis que, para surpresa geral, esta garantida foi agora duplamente afrontada quando da prolação do Acórdão 0140/2009...onde está motivada as razões que levaram a aplicação de R$6.000,00 (seis mil reais) em multas ao Recorrente? Onde estão os analíticos argumentos que deveriam sopesar ainda que exclusivamente no mérito, as razões de decidir que levaram a imposição destas pesadas sanções?Porventura a motivação está “embutida” nos considerandos de fls. 358, que fazem mera alusão aos trabalhos da DMU e da COG?Seria tal singela e anódina remissão suficiente para atender a garantia da motivação?...

As razões da argüição desta nulidade confundem-se parcialmente com a anterior e, sendo assim, repisa-se que de acordo com o art. 224 do Regimento Interno desta Corte, o Relator, concordando, com a área técnica, pode apresentar o seu voto de forma resumida.

E, sendo dessa forma, o Voto está amparado pela análise da DMU e posteriormente pela COG, não havendo que se falar em ausência de motivação.

Por fim, argúi ainda a ausência de fundamentação para aplicação de R$6.000,00 em multas.

Acerca disso, convém esclarecer que o Tribunal não aplicou qualquer multa de seis mil reais, mas sim 3 multas equivalentes a R$1.000,00 e uma de R$3.000,00.

Deveras, a fundamentação para aplicação das multas nesses valores encontra-se no próprio Acórdão e nos relatórios técnicos, senão vejamos:

Para a multa constante no item 6.2.1, o motivo foi a realização de despesas em descumprimento ao art. 77,§3º do ADCT

6.2.1. R$ 1.000,00 (mil reais), em face da realização de despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde por meio da Prefeitura Municipal, no montante de R$ 1.314.818,31, em descumprimento ao disposto no art. 77, § 3º, do ADCT da CF, alterado pela EC n. 29/00 (item 1 do Relatório DMU); (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Por sua vez o item 6.2.2 o motivo foi o déficit orçamentário

6.2.2. R$ 1.000,00 (mil reais), em razão da ocorrência em 2004 de déficit de execução orçamentária do Município (consolidado) da ordem de R$ 1.552.937,58, representando 5,78% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,69 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em descumprimento aos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000, absorvido, em pequena monta, pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 210.658,95 (item 2 do Relatório DMU); (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

E, da mesma forma, a multa do item 6.2.3, também foi motivada pelo déficit orçamentário.

6.2.3. R$ 1.000,00 (mil reais), devido à ocorrência em 2004 de déficit de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$ 1.518.056,96, representando 6,72% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,80 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em descumprimento aos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000, absorvido, em pequena monta, pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 149.397,15 (item 3 do Relatório DMU); (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

E, para a última multa, constante no item 6.2.4

6.2.4. R$ 3.000,00 (três mil reais), em face de despesas liquidadas até 31/12/2004, no montante de R$ 1.370.343,27, não empenhadas em época própria e, conseqüentemente, não inscritas em Restos a Pagar, em descumprimento aos arts. 58, 60, 61, 63 e 83 da Lei (federal) n. 4.320/64 e 55, III, "b", I, da Lei Complementar n. 101/2000 (item 4 do Relatório DMU); (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Por sua vez, os valores de R$1.000,00 e R$3.000,00 foram fixados com base no poder discricionário conferido ao Tribunal de Contas e estão dentro do razoável, porquanto as despesas irregulares vistas acima superam o montante de um milhão de reais.

Nesse sentido, são os pareceres da COG:

PARECER COG-189/09 REC - 07/00669221

[...]

Multa. Circunstâncias Subjetivas. Competência.

Diante de circunstâncias subjetivas que conduzam a um juízo de discricionariedade, a fixação do valor da multa compete exclusivamente ao Tribunal Pleno da Corte de Contas.

PARECER COG-647/07 REC - 06/00384977

[...]

A fixação do valor da multa, decorre da discricionariedade do relator, obedecido os parâmetros fixados nas mormas atinentes, podendo ser revisto o valor fixado pelo Plenário desta Corte de Contas em processo de Revisão, à vista de decisões tomadas em circunstâncias assemelhadas.

Além disso, o recorrente não juntou nenhuma prova para justificar o déficit na execução orçamentária.

Ante o exposto, sugere-se o não acolhimento da presente preliminar.

Nulidade da decisão tribunalícia no parecer prévio nº 0216/2005, por ausência de intimação do Responsável sobre a data da sessão de julgamento. Nulidade do Acórdão nº 0140/2009, por continuidade do julgamento sem intimação da Defesa.Obrigatoriedade de intimação diante do rito imposto pelo artigo xx do Regimento Interno que impõe a intimação pessoal em caso de sustentação oral

Segundo o Recorrente:

Esta preliminar já foi aduzida anteriormente. Nesta feita apenas se reitera seus argumentos e irá acrescer-se um segundo aspecto. É que quando do julgamento da TCE, o Recorrente foi intimado nos termos do artigo 148, §1º do Regimento Interno para realizar sua sustentação oral. Ocorre que o nobre Relator sensibilizado com as razões trazidas da tribuna, requereu vista dos autos, retirando o feito de pauta.

Para surpresa da defesa, apesar da norma tribunalícia impor, nesse caso, a intimação pessoal, sem que fosse comunicado, o Relator levou o processo em julgamento, incluindo-o na pauto (sic), agora sem intimar a defesa nos termos do referido artigo 148,§ 1º do RI...

Apesar dos argumentos do recorrente, não se vislumbra qualquer nulidade, porquanto ele foi intimado para a Sessão de julgamento, tendo inclusive realizado sustentação oral e, desse modo, tinha ciência que o processo teria prosseguimento, bastando acompanhar as publicações no Diário Oficial.

Nesse sentido, o STF deixa claro o dever do recorrente de acompanhar o andamento do processo no diário oficial:

“EMENTA - MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. JULGAMENTO DE RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. INTIMAÇÃO PESSOAL DA DATA DA SESSÃO. DESNECESSIDADE. 1. Não se faz necessária a notificação prévia e pessoal da data em que será realizada a sessão de julgamento de recurso de reconsideração pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de ofensa aos princípios da ampla defesa e do devido processo legal quando a pauta de julgamentos é publicada no Diário Oficial da União. 2. O pedido de sustentação oral pode ser feito, conforme autoriza o art. 168 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, até quatro horas antes da sessão. Para tanto, é necessário que os interessados no julgamento acompanhem o andamento do processo e as publicações feitas no Diário Oficial da União. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (MS-AgR 26732 / DF - DISTRITO FEDERAL 26732 / DF - DISTRITO FEDERAL" AG.REG.NO MANDADO DE SEGURANÇA; Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA; Julgamento: 25/06/2008; Órgão Julgador: Tribunal Pleno)”. (g.n)(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Ademais, se o Tribunal entendesse necessário qualquer outro esclarecimento, teria realizado a intimação do recorrente. Afora isso, não há justificativa legal para outra intimação uma vez que somente existe uma possibilidade de sustentação oral em cada processo.

Sendo assim, sugere-se o afastamento da presente preliminar.

Determinação imprópria de abertura de autos apartados para julgar questões que apenas podem ser apreciadas nas contas anuais municipais – violação do devido processo legal e do modelo constitucional fixado para apreciação e julgamento de contas municipais.

O Recorrente assevera que:

Diz respeito à determinação para abertura destes autos apartados para se apurar as restrições constantes no item 6.4 e seus subitens das contas anuais (fls. 2.889 dos Autos nº PCP 05/00975124). Tal medida é absolutamente incompatível com o modelo constitucional fixado para apreciação e julgamento de contas, ou seja, ainda que restrições aqui apontadas fossem procedentes, jamais seu objeto poderia ser apreciado em processo administrativo apartado, pois justamente a natureza jurídica do que se procura apurar só poderia sê-lo em contas anuais, que procura verificar a execução orçamentária, aplicação de mínimos constitucionais, planos de governo, dispositivos da Lei Complementar nº101, de 04 de maio de 2000, entre outros aspectos...

...nesse passo , o Tribunal Catarinense não pode incluir, em sede de parecer prévio, restrições de atos de gestão que ensejem exame de responsabilidade pessoal do administrador público, por imposição legal. Menos ainda poderá incluir restrições fruto de auditoria privada que apontam atos de gestão que sequer foram apurados pela Colenda Corte de Contas Catarinense...

Não há que se confundir o processo no qual o Tribunal aprecia as contas prestadas pelo prefeito para fins de parecer prévio com aquele onde esta Corte julga as contas do administrador.

Ou seja, as irregularidades verificadas por ocasião do Parecer Prévio não podem ser julgadas naquele processo, mas sim em autos apartados, pois somente nestes o Tribunal de Contas poderá exercer a sua competência para julgar.

Sendo assim, o inconformismo do recorrente não se sustenta de forma alguma, pois o Regimento Interno do Tribunal de Contas é claro ao afirmar que o parecer prévio constitui uma apreciação geral da gestão orçamentária, não sendo, portanto, o momento apropriado para analisar os atos de gestão, pois estes serão objeto de autos apartados

Art. 85. O parecer prévio do Tribunal consistirá em apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial, financeira e fiscal havida no exercício, devendo demonstrar se o Balanço Geral representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial do Município em 31 de dezembro, bem como se as operações estão de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade aplicados à administração pública Municipal, concluindo pela aprovação ou não das contas.

§ 1º No parecer prévio não serão apreciados os atos de gestão do Prefeito Municipal, do Presidente de Câmara Municipal e demais responsáveis de unidades gestoras por dinheiro, bens e valores, os quais ficam sujeitos ao julgamento do Tribunal de Contas.

§ 2º Verificadas, no exame de contas anuais, irregularidades decorrentes de atos de gestão sujeitos a julgamento do Tribunal, será determinada a formação de processo apartado com o objetivo de:

I - quantificar o dano e imputar o débito ao responsável se verificada irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;

II – determinar a adoção de providências com vistas a sanar as impropriedades de atos passíveis de correção;

III – aplicar multas por infração à norma legal ou regulamentar de natureza orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, se for o caso.

§ 3º As irregularidades de que resulte dano ao erário serão examinadas em processo de Tomada de Contas Especial e as demais constituirão processos conforme a sua natureza, na forma prevista em Resolução.

§ 4º A formação de processo apartado dar-se-á mediante a juntada da decisão que determinar a sua constituição e de peças do processo originário ou reprodução de cópias necessárias à sua instrução.

§ 5º A formação de processo apartado para os fins do disposto no inciso I não afasta a recomendação de rejeição das contas.

§ 6º O Presidente de Câmara de Vereadores que administre recursos orçamentários e financeiros e assuma, em conseqüência, a condição de ordenador de despesa terá suas contas julgadas pelo Tribunal na forma prevista nos arts. 7º a 24 deste Regimento.

Ora, a apreciação de déficits orçamentários, despesas realizadas irregularmente e liquidação de despesas não empenhadas no tempo certo refogem ao aspecto geral das contas anuais apreciadas em sede de parecer prévio, tais, matérias, face ao seu caráter específico, devem ser apuradas e julgadas em autos apartados pelo Tribunal de Contas.

Por essas razões, sugere-se o afastamento desta preliminar.

2.3. MÉRITO

Multa de R$ 1.000,00 (mil reais), constante no item 6.2.1. em face da realização de despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde por meio da Prefeitura Municipal, no montante de R$ 1.314.818,31, em descumprimento ao disposto no art. 77, § 3º, do ADCT da CF, alterado pela EC n. 29/00 (item 1 do Relatório DMU);

Inconformado com esta multa, o recorrente pretende o seu cancelamento apresentando os seguintes argumentos às fls. 15 – 19 do REC:

Sem embargo, não tem sido esse o entendimento majoritário desse Tribunal de Contas, como se elucida nesta oportunidade.

De início se alega plena convicção de que a apuração do valor referente às aplicações em ações e serviços públicos de saúde definitivamente não se pode limitar às despesas realizadas somente no âmbito do Fundo Municipal de Saúde.

Segundo a legislação local, ao Município, e não somente a Fundo Municipal de Saúde, compete as ações e serviços públicos de saúde. É o que estabelece a Lei Orgânica Municipal de Navegantes (art. 4º e 12, XI e 173, além de outras)...

Logicamente que a interpretação ao dispositivo da Emenda Constitucional Federal nº 29, de 13 de setembro de 2000, não pode ser restrita e limitar-se ao termo Fundo como previsto no § 3º do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

A Emenda Constitucional não teve o condão de revogar a legislação antecedente, pois no caso em exame as normas, inclusive a que atribui ao Fundo Municipal de Saúde a criação de condições financeiras e de gerência dos recursos destinados ao desenvolvimento das ações de saúde executadas ou coordenados pela Secretaria Municipal de Saúde, foram recepcionadas pela referida Emenda.

Considerar como aplicações em ações e serviços públicos de saúde somente as realizadas diretamente pelo Fundo Municipal de Saúde, como pretendeu o Tribunal de Contas do Estado, é dar tratamento diverso para atividades absolutamente idênticas. A prevalecer esse entendimento, as despesas com a realização de uma atividade num determinado lugar pela Secretaria Municipal de Saúde e Bem Estar Social e em outro pelo Fundo Municipal de Saúde não poderiam ser somadas, ainda que idênticas...

Por fim citou parte da Decisão nº2501/2003 do processo nº 01/02051011:

6.2.3. Excepcionalmente, para os fundos especiais que realizam operações de menor complexidade e que possuam movimentação de recursos financeiros e orçamentários em montante não elevado, a critério do titular do órgão ou entidade ao qual seja vinculado, e desde que inexista dispositivo legal ou regulamentar em contrário no âmbito municipal (art. 74 da Lei Federal n. 4.320/64), pode-se admitir que integrem o orçamento fiscal do Ente, na condição de unidades orçamentárias. Neste caso, a execução orçamentária e movimentação financeira desses fundos serão realizadas diretamente pelos órgãos ou entidades aos quais são vinculados;

Por sua vez a DMU manifestou-se, por meio do Relatório 2937/2007, às fls. 275, nos seguintes termos:

[...]Cabe esclarecer, que os valores efetivamente aplicados com Ações e Serviços Públicos de Saúde, no exercício de 2004, para o Município de Navegantes, foram considerados por esta Corte de Contas, e que efetivamente verificou-se que a Unidade cumpriu o limite Constitucional de 15% com Saúde.

Porém, não se está a apresentar restrição neste sentido, o apontamento contido neste item, verificou que o município de Navegantes realizou despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde por meio da Prefeitura Municipal, sendo que o artigo 77, § 3º, do ADCT, alterado pela EC 29/00, anteriormente apresentado, determina que os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade, devem ser aplicados por meio de Fundo de Saúde.

Consubstanciado na exposição acima apresentada, e na determinação contida no artigo 77, § 3º, do ADCT, alterado pela EC 29/00, mantém-se a restrição[...]

Não obstante as argumentações do recorrente, esta Corte já tem prejulgado dispondo sobre o tema:

PREJULGADO 1930/2007

1. As despesas advindas das ações e serviços públicos de saúde incluem despesas correntes e despesas de capital, devendo, por força do disposto no § 3º do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, ser custeadas à conta dos recursos do Fundo de Saúde, ao qual deverão os respectivos recursos ser carreados.#

2. Gastos efetuados pela Secretaria de Saúde com a aquisição de preservativos e anticoncepcionais para distribuição gratuita à população caracterizam-se como ações e serviços públicos de saúde, devendo ser custeados mediante o emprego do percentual mínimo definido na Constituição Federal.

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Aliás, no TCU, colhe-se jurisprudência que evidencia a necessidade do Fundo Municipal de Saúde para gerir os recursos da saúde.

Acórdão 2894/2011 Processo 023.732/2010-5

Verificou-se que o Município de Ananás/TO não implementou o Fundo Municipal de Saúde, permanecendo os recursos financeiros destinados às ações e serviços de saúde ainda sendo geridos em diversas contas bancárias, sob a gestão da Prefeita Municipal.

Isso contraria os princípios e diretrizes que regem o Sistema Único de Saúde (SUS), em especial aqueles contidos na Lei 8.142/1990, na Lei 8.080/90, artigo 33, na própria Constituição Federal (ADCT, artigo 77)

O próprio TCU já vem salientando a necessidade de dar integral cumprimento aos incisos I, III e IV do art. 4º da Lei 8.142/1990 (item 9.1 do Acórdão TCU 2.788/2009-Plenário).

Sendo assim, a não implementação do Fundo Municipal de Saúde, sob a gestão da Secretaria Municipal da Saúde, e sob acompanhamento e fiscalização do Conselho de Saúde, nos moldes preconizados pela legislação pertinente, pode implicar na consequência prevista no parágrafo único do artigo 4º da Lei 8.142/1990, sem prejuízo da aplicação das sanções cabíveis aos respectivos responsáveis.

Curioso é notar que a Lei 357/2006, de outubro de 2006, que trata do Fundo Municipal de Saúde, somente teria sido publicada no Diário Oficial do Estado do Tocantins em 28/5/2010.

A própria Lei Orçamentária Anual do município de Ananás/TO, para o exercício 2010 (fls. 32/37, V.P.), revela que os recursos destinados às ações e serviços de saúde no Município de Ananás/TO não são integralmente alocados ao Fundo Municipal de Saúde, revelando que os recursos destinados à saúde não são movimentados pela direção do SUS no município, representada pelo titular da Secretaria Municipal de Saúde.

Isso contraria o que prevê o inciso III, artigo 9º e parágrafo 2º do artigo 32, da Lei 8.080/90.

Daí se concluir que, embora criado por lei, sob o CNPJ nº 11.246.570/0001-82, o Fundo Municipal de Saúde de Ananás/TO ainda não foi devidamente implementado, sobretudo em razão de que nem todos os recursos destinados às ações e serviços de saúde estão sob a gestão da Coordenação do Fundo, o que enseja a audiência da atual Prefeita Municipal.

...

9.4. determinar a Prefeitura Municipal de Ananás que adote as providências para implementação, na forma legalmente exigida, do Fundo Municipal de Saúde, sob gestão do Secretário Municipal de Saúde, dando integral cumprimento ao art. 4º da Lei 8.142/90, bem como ao inciso III do art. 9º e §2º do art. 32 da Lei 8.080/90;

9.5. dar ciência ao Ministério da Saúde, para adoção das providências de sua alçada, acerca da não implementação pela Prefeitura Municipal de Ananás do Fundo Municipal de Saúde, sob gestão do Secretário Municipal de Saúde, deixando de dar integral cumprimento ao art. 4º da Lei 8.142/90, bem como ao inciso III do art. 9º e §2º do art. 32 da Lei 8.080/90;

Por fim, colaciona-se o disposto no art. 77 do ADCT:

Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

...

§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

...

Ora, por todo o exposto, conclui-se que não faria sentido a edição de uma emenda constitucional exigir que os recursos da saúde sejam aplicados por meio de Fundo de Saúde se o município pudesse aplicá-los de forma diferente. Aliás, o texto constitucional utiliza a expressão “SERÃO aplicados”, o que demonstra uma obrigação e não uma faculdade.

Sendo assim, sugere-se a manutenção da multa.

multa de R$ 1.000,00 (mil reais), constante no item 6.2.2. em razão da ocorrência em 2004 de déficit de execução orçamentária do Município (consolidado) da ordem de R$ 1.552.937,58, representando 5,78% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,69 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em descumprimento aos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000, absorvido, em pequena monta, pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 210.658,95 (item 2 do Relatório DMU);

Irresignado com esta multa o responsável requer o seu cancelamento aduzindo no recurso de fls. 19/20:

Nesta restrição alega-se a ocorrência de déficit de execução orçamentária na ordem de R$1.552.937,58, representando 5, 78% da receita arrecadada, o que importaria em descumprimento do art. 48, da Lei 4.320/64 e artigo 1º, da Lei Complementar 101/2000 (LRF).

A atenta análise dos documentos agregados pelo Recorrente, especialmente a inexorável conclusão que despesas do exercício de 2003 foram pagas com o orçamento de 2004 em exame, levam a conclusão que não houve o déficit apontado pela r. DMU.

Portanto, o foco do problema está no fato que a digna instrução não acatou o pedido de exclusão de R$1.428.009,21 referentes despesas de 2003 empenhadas em 2004, mas continuou-se a considerar as despesas de 2004 empenhadas em 2005 (R$1.370.343,27) (fls. 3.188/9) foram “puxadas” despesas empenhadas em 2005 para o balanço de 2004 justo seria expurgar aquelas de 2003 que foram empenhadas em 2004 ou as de 2004 empenhadas em 2005.

Há nítida utilização de dois critérios para mesma situação, ou seja, esta Corte de Contas considerou no déficit orçamentário a despesa de 2003 empenhada em 2004, assim como a despesa não empenhada em 2004, mas empenhada e paga em 2005...se assim não for, a despesa de 2004 empenhada em 2005 terá sido contada duas vezes, uma no balanço de 2004 e outra no de 2005, porque neste último empenhada...as contas do Governo do Estado igualmente apresentaram déficit orçamentário, mas mereceram a aprovação desta Corte...

A Área Técnica, por sua vez apresentou as seguintes considerações, no Relatório 2937/2007, às fls. 283-285:

[...]

Ao contrário do mencionado pelo Justificante nesta oportunidade, despesas liquidadas e canceladas, sem justificativa, devem ser computadas para acompanhamento da execução orçamentária do exercício...

Com relação ao valor de R$ 1.428.009,21, que segundo o Responsável, referem-se a despesas empenhadas em 2004, porém pertencentes ao exercício de 2003, não há como acolher a solicitação de expurgo, em razão do empenhamento efetivado neste exercício de 2004.

Neste sentido, conforme preceito contido no artigo 35, II da Lei nº 4.320/64, a saber:

“Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas; e

II - as despesas nele legalmente empenhadas.”

Por não ter empenhado despesas pertencentes a 2003, naquele exercício, o Gestor tinha pleno conhecimento de que o Orçamento de 2004 iria suportá-las, mesmo que impropriamente, visto que nenhuma despesa pode ser realizada sem o competente empenho prévio e sem dotação orçamentária.

Questiona-se por que a municipalidade não informou que haviam despesas liquidadas e não empenhadas no montante de R$ 1.428.009,21, em resposta ao Ofício Circular expedido em 2004, para inclusão na análise das contas do exercício de 2003? Por que só neste momento solicitar a sua exclusão, sem se lembrar dos momentos e das ocasiões em que se beneficiou pela não comunicação desta informação?

Neste sentido, avulta como princípio geral que o ônus pelo erro deve ser suportado por quem lhe deu causa ou dele tirou proveito.

Desta forma, não assiste razão ao Responsável a solicitação de exclusão das despesas realizadas em 2003 e empenhadas em 2004 [...]

Deveras, conforme as considerações da DMU, pode-se dizer que não assiste razão ao recorrente, pois o déficit efetivamente ocorreu.

Nesse sentido, esta Consultoria já se manifestou no seguinte parecer:

PARECER COG nº 773/08 REC - 07/00482741

Execução orçamentária. Balanço Geral Anual.

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei nº 4.320/64, o Balanço Geral Anual da Unidade, não deve evidenciar déficit de execução orçamentária, em respeito ao princípio do equilíbrio orçamentário.

Assim, não se pode expurgar a despesa de R$1.428.009,21 do ano de 2003 se ela foi empenhada no ano de 2004, nem mesmo por uma simples declaração do contador, constante às fls. 111, elaborada apenas em 10 de agosto de 2006.

Outrossim, o recorrente argumenta outra situação, qual seja, “...há nítida utilização de dois critérios para a mesma situação, ou seja, esta Corte de Contas considerou déficit orçamentário a despesa de 2003 empenhada em 2004, assim com a despesa não empenhada em 2004, mas empenhada e paga em 2005...”

Não obstante isso, não há que se examinar nesse processo as despesas correspondentes a 2005, porquanto a análise abrangeu apenas o exercício de 2004.

Por fim, o recorrente pretende o cancelamento da multa argumentando no sentido de obter tratamento isonômico, citando, para isso, vários municípios como Rio Fortuna, Campo Alegre, São Lourenço d’Oeste Vargeão e Xaxim, bem como do Governo do Estado cujas contas apresentaram déficit, mas que o Tribunal de Contas não lhes aplicou multa por tal razão.

Apesar do argumento recursal, há que se ressaltar que para cada prestação de contas citada, foram analisadas pela Área Técnica as particularidades de cada unidade, ou seja, não se pode dizer, por exemplo, que as contas de Campo Alegre, Xaxim, do Estado de Santa Catarina, e do município de Navegantes, somente porque apresentaram déficit orçamentário, que as situações práticas sejam também as mesmas encontradas em Navegantes.

Assim, afastado tal argumento e pelo fato de o recorrente não trazer qualquer outra prova para justificar o déficit apontado, logo sugere-se a manutenção da multa aplicada.

multa de R$ 1.000,00 (mil reais), constante no item 6.2.3. devido à ocorrência em 2004 de déficit de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$ 1.518.056,96, representando 6,72% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o que equivale a 0,80 arrecadação mensal - média mensal do exercício, em descumprimento aos arts. 48, "b", da Lei (federal) n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/2000, absorvido, em pequena monta, pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 149.397,15 (item 3 do Relatório DMU);

irresignado, o recorrente requer o cancelamento desta multa em virtude dos seguintes argumentos às fls. 21 – 24 do REC:

... não se mostra compatível com o modelo constitucional fixado para apreciação e julgamento de contas anuais a criação de autos apartados.

Entretanto, como esse Tribunal de Contas manteve os autos apartados, permissa vênia, manter também a anotação é, de certa forma, imputar sanção (lato sensu) em duplicidade ao Requerente, haja vista que ficara anotação idêntica no parecer prévio referente à contas do exercício financeiro de 2004. Ou seja, esta anotação não pode ser utilizada duas vezes, em dois Processos (o do exame do Parecer Prévio e este),no sentido, agora, de impor sanção pecuniária ao Requerente. É exatamente incorrer no bis in idem, o que não é aceito pelos princípios gerais do Direito. Ou seja, manter esse posicionamento em autos apartados é impor certa forma de sanção ao Prefeito Municipal com base em algo que já fora objeto de apreciação na seara de Parecer Prévio...

De outro norte, esse Tribunal de Contas, utilizando o mesmo dispositivo legal como fundamento (art. 35, II, da Lei nº 4.320/64), conta para o exercício financeiro de 2004 tanto as despesas de 2003 empenhadas em janeiro de 2004 como as despesas de 2004 empenhadas em janeiro de 2005.

O referido dispositivo legal estabelece que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas. Logo, se empenhamento não houve, nada há para ser considerado...veja-se que despesas empenhadas mas posteriormente canceladas para nada podem ser contadas.

Entretanto, se prevalecer o entendimento de manter o valor de R$1.370.434,27 como despesa de 2004, então, com base no mesmo critério mas fundamentalmente para privilegiar a coerência, o valor de R$1.428.009,21, como solicitado oportunamente, deve ser deduzido das despesas empenhadas em 2004, pois se refere a despesas do exercício financeiro de 2003 empenhadas em janeiro de 2004. E são de 2003 porque a competência, segundo as normas vigentes, é determinada pela liquidação da despesa.

O equívoco de não ter sido informado na resposta ao Ofício Circular da Diretoria de Controle de Municípios o valor da despesa de R$1.428.009,21 como pertencente ao exercício de 2003 não pode ser insuperável. Para isso é que serve o contraditório, tão bem preservado por esse Tribunal de Contas, inclusive para retificar informações anteriormente prestadas. Nesse sentido se requer a juntada da declaração do responsável pela Contabilidade do Município, atestando que a importância de R$1.428.009,21 da despesa de 2004 se refere, na verdade, a despesas do exercício financeiro de 2003. Nesse ponto, portanto, a resposta ao Ofício Circular deve ser retificada, para subtrair da despesa de 2004 a referida importância...

Malgrado tudo o quanto exposto, não vislumbra o Requerente receber tratamento contrário às situações absolutamente idênticas submetidas a esse excelso Tribunal de Contas. A esse respeito refiram-se aos pareceres prévios emitidos obre as contas de 2002 dos Municípios de Florianópolis (PCP nº 03/01004021); Blumenau (PCP nº 03/00790120); Criciúma (PCP nº 03/00382944); Lages (PCP nº 03/00359616); Itajaí (PCP nº 03/02592075); Araranguá (PCP nº 03/00160968); Rio Fortuna (PCP nº 03/00386770); Campo Alegre (PCP nº 03/00160704) e São Lourenço do Oeste (PCP nº 03/00987340), entre outros, todos apresentando déficits orçamentários, mas que tiveram recomendação de APROVAÇÃO DAS CONTAS...

ao analisar a presente restrição a DMU, por meio do relatório 2.937/2007, reportou-se às considerações do item anterior, porquanto o responsável também repetiu os argumentos do item 6.2.2.

Em razão do motivo descrito no parágrafo anterior, pede-se vênia para reiterar neste tópico as considerações do item 6.2.2:

Deveras, conforme as considerações da DMU, pode-se dizer que não assiste razão ao recorrente, pois o déficit efetivamente ocorreu.

Nesse sentido, esta Consultoria já se manifestou no seguinte parecer:

PARECER COG nº 773/08 REC - 07/00482741

Execução orçamentária. Balanço Geral Anual.

Não obstante isso, não há que se examinar nesse processo as despesas correspondentes a 2005, porquanto a auditoria abrangeu apenas o exercício de 2004.

Por fim, o recorrente pretende o cancelamento da multa argumentando no sentido de obter tratamento isonômico, citando, para isso, vários municípios e também o Estado de Santa Catarina cujas contas apresentaram déficit, mas que o Tribunal de Contas não lhes aplicou multa por tal razão.

Apesar do argumento recursal, há que se ressaltar que para cada prestação de contas citada, foram analisadas pela Área Técnica as particularidades de cada unidade, ou seja, não se pode dizer, por exemplo, que as contas de Florianópolis, Blumenau, do Estado de Santa Catarina, de Navegantes, somente porque apresentaram déficit orçamentário, que as situações práticas sejam também as mesmas encontradas em Navegantes.

Assim, afastado tal argumento, e por não ter o recorrente juntado qualquer outra prova para justificar o déficit apontado, sugere-se a manutenção da multa aplicada.

multa de R$ 3.000,00 (três mil reais), constante no item 6.2.4. em face de despesas liquidadas até 31/12/2004, no montante de R$ 1.370.343,27, não empenhadas em época própria e, conseqüentemente, não inscritas em Restos a Pagar, em descumprimento aos arts. 58, 60, 61, 63 e 83 da Lei (federal) n. 4.320/64 e 55, III, "b", I, da Lei Complementar n. 101/2000 (item 4 do Relatório DMU);

Irresignado com a multa aplicada neste item, o recorrente apresenta os seguintes argumentos para que ela seja cancelada às fls. 24 – 26 do REC:

[...]Informa o Recorrente que muitas das despesas de pessoal e complementos do 13º salário só podem ser apropriadas após a comprovação da sua efetiva liquidação, no início do mês seguinte. Ainda, que os valores dos complementos de proventos de inativos são conhecidos somente após o recebimento dos extratos emitidos pelo Regime Geral de Previdência na data do efetivo pagamento dos benefícios. Situação idêntica acontece em relação às tarifas públicas, por exemplo.

No mais, tem-se que, sendo consideradas as despesas citadas, como referentes a dezembro de 2004, obrigatoriamente devem ser excluídas, em janeiro do mesmo ano, as provenientes de dezembro de 2003. Assim, mantém-se o montante das despesas do exercício de 2004, sem prejuízo ao resultado financeiro.

Sem embargo do exposto, em relação a essa anotação, cumpre referir que os dispositivos capitulados não estão a obrigar a inscrição das despesas em restos a pagar...

Segundo se depreende da leitura desses dispositivos da Lei nº 4.320/64, não se vislumbra, data vênia, que os mesmos sustentam a anotação. De igual modo, inclusive os da Lei Complementar nº 101/00, não estão a proibir o empenhamento da despesa em data diversa. Nesse sentido, veja-se que a Lei nº 4.320/64 estabelece a possibilidade de empenhar-se a despesa mesmo após o encerramento do exercício financeiro, ou seja, em exercício financeiro diferente daquele em que a mesma ocorreu...

Com isso, o que fez o Requerente foi cumprir a legislação vigente, na medida quem que não podia deixar a despesa sem o correspondente empenhamento, como o efetuado em 2005 referente despesas de 2004.

A pretensão dos dispositivos indicados por esse Tribunal de Contas é, única e exclusivamente, a de orientar os estágios da despesa pública, sem entrar no mérito da necessidade de inscrição em restos a pagar...

A prevalecer o entendimento do Tribunal de Contas, estar-se-á diante de situação que considera irregular aquilo que possui amparo no art. 37 da Lei nº 4.320/64, configurando-se em ato arbitrário[...]

Em contrapartida, a Área Técnica analisou esta restrição no relatório Relatório 2937/2007, às fls. 291 - 297:

[...]

Com respeito a estas despesas, verificou-se, conforme relatórios acima citados, referirem-se, na sua maioria, à folha de pagamento dos servidores e empregados municipais do mês de dezembro de 2004, que foram pagas no mês de janeiro de 2005, portanto, liquidadas e, face a esta incontestável condição, corretamente consideradas no exercício de 2004.

As despesas liquidadas no exercício, neste devem ser registradas, para atendimento ao regime de competência, ainda que o pagamento seja efetuado no exercício seguinte...

O equilíbrio das finanças públicas preconizado, implica em realizar despesas somente até o limite dos recursos disponíveis. É corriqueiro o administrador iniciar diversos programas (obras, principalmente) sem a correspondente cobertura financeira. Após a liquidação das despesas, diante da falta de recursos financeiros, dada sua imprevidência, ao final do exercício inscreve os valores em Restos a Pagar, ou não promove o devido empenhamento, situação esta verificada em auditoria, conforme Relatórios n°s 1.421/2005 e 1.427/2005, comprometendo a execução orçamentária do exercício seguinte. A LRF pretende inibir tal prática. Em complementação à LRF está em vigor a Lei n° 10.028/2000, atribuindo conduta criminosa a inscrição em Restos a Pagar sem observância das regras da LRF...

Ora, como pode o Município deixar de reconhecer e empenhar despesas que já foram liquidadas? Como pode entender o Município que, pelo fato de ter agido de forma incorreta, deixando de atender ao disposto legal que prevê a necessidade de empenhar as despesas antes da sua realização, poderia simplesmente não considerá-las para fins de avaliação da execução orçamentária?

O erro não pode trazer o benefício de camuflar os Déficits Orçamentário e Financeiro. O fato da omissão do registro não exime a municipalidade da responsabilidade de reconhecimento sobre tais gastos. Além disso, o não empenhamento provocou a distorção dos demonstrativos contábeis. O procedimento adotado por esta Corte de Contas visou tão somente espelhar de forma adequada a situação orçamentária, financeira e patrimonial do Município de Navegantes.

Quanto à tese de que ao adotar este procedimento o Tribunal de Contas estaria considerando indevidamente despesas de 2003 empenhadas em 2004, vale repetir as palavras do Sr. João Luiz Gattringer - ex-Diretor da Diretoria de Controle dos Municípios:

"(...)

2. Quanto ao costume de contabilizar as despesas de dezembro no mês de janeiro, sabe-se que o procedimento é irregular. O fato se agrava diante dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, em vigor desde 04 de maio de 2000, que exige que as despesas incorridas e “liquidadas” no exercício, sejam computadas no exercício financeiro a que pertencem, devendo inclusive ser consideradas tanto para o efeito da aplicação dos dispositivos constitucionais de saúde, educação e fundef, como também para verificação dos gastos com pessoal, equilíbrio financeiro e cumprimento do artigo 42 e parágrafo único da LRF.

3. Registra-se que não houve mudança de critério, procedimento ou orientação deste Tribunal. Aliás, o Tribunal sempre atentou para a obediência do regime misto no caso da contabilidade da Administração Pública. O que houve foi o desatendimento legal pelos municípios, quer voluntariamente ou involuntariamente, o qual este Tribunal não pode ratificar por infringir norma legal.”

Questiona-se por que a municipalidade não informou que haviam despesas liquidadas e não empenhadas no montante de R$ 1.428.009,21, em resposta ao Ofício Circular expedido em 2004, para inclusão na análise das contas do exercício de 2003? Por que só neste momento solicitou a sua exclusão, sem se lembrar dos momentos e das ocasiões em que se beneficiou pela não comunicação desta informação?

Por todo o exposto, permanece a restrição face ao não empenhamento em época própria e consequentemente não inscrição em restos a pagar de despesas liquidadas até 31/12/2004, no montante de R$ 1.370.343,27, em desacordo com a Lei Federal nº 4.320/64, artigos 58, 60, 61,63 e 83 e Lei Complementar 101/2000, artigo 55, inciso III, "b", 1 [...]

Não obstante as considerações do recorrente, esta Consultoria já se manifestou em situação semelhante:

PARECER COG-610/08 REC - 04/01379965

Despesas sem prévio empenho.

A obrigação de empenho para a realização de despesa independe de não haver lesão ao erário por se tratar de obrigação ex vi legis.

[...]

PARECER COG-184/10 REC - 08/00381157

Interposição de Recurso de Reconsideração. Recebimento como Reexame. Fungibilidade.

Interposto Recurso de Reconsideração contra decisão proferida em processo de fiscalização de ato, é possível recebê-lo como se Recurso de Reexame fosse, em nome do princípio da fungibilidade.

Despesa pública. Liquidação sem prévio empenho.

É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

Despesa pública. Restos a pagar.

As despesas pendentes de pagamento para o exercício seguinte devem ser inscritas em restos a pagar, de forma que o passivo financeiro reflita a situação contábil real da entidade.

Controle interno. Responsabilidade pela organização.

Não é razoável responsabilizar o gestor que assumiu a Prefeitura por pouco mais de três meses devido a omissão em propor lei instituindo o controle interno no município, pois a permanência no cargo se deu por tempo insuficiente para planejar e elaborar tal estrutura.

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Deveras, o empenho é o meio que a Administração utiliza para controlar a execução orçamentária, logo a unidade gestora, ao liquidar despesas até 31/12/2004 sem o correspondente empenho descumpriu o art. 60 da Lei 4.320/64, senão vejamos:

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.

§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Todavia, para contrapor esse entendimento o recorrente invoca o art. 37 da Lei 4.320/64 que traz a seguinte redação:

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica. (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

O dispositivo supra destaca a possibilidade de despesas não processadas de exercícios encerrados serem pagas posteriormente. Assim sendo, cabe buscar na doutrina o significado de despesa processada e não processada.

Segundo Afonso Gomes Aguiar, na obra: Direito financeiro: Lei 4.320. Comentada ao alcance de todos. Editora Fórum, 3ª edição, p. 282:

Despesas processadas são aquelas cujo pagamento não se realizou até 31 de dezembro, mas que já foram devidamente empenhadas e liquidadas, tendo, porquanto, o contratado cumprido sua obrigação perante a Administração Pública, consistente numa prestação de serviço ou na entrega de material.

Despesas não processadas são aquelas que em virtude do contrato não haver sido cumprido por qualquer das partes, isto é, não haver entregado o material ou não haver prestado os serviços, não podem ser liquidadas e, portanto, não podem ser pagas (Art. 62) SEM GRIFOS NO ORIGINAL

Como se vê, o art. 37 da Lei 4.320/64 somente autoriza o pagamento de despesas de exercícios anteriores quando não processadas, ou seja, quando não podem ser liquidadas, contudo não é o presente caso, porquanto a auditoria in loco verificou que se tratava de despesas já liquidadas e, portanto, deveriam ter sido empenhadas previamente.

Dessarte, não havendo como prosperar os argumentos recursais, sugere-se a manutenção da presente multa.

3. CONCLUSÃO

Diante do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que a Auditor Sabrina Nunes Iocken proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:

3.1. Conhecer do Recurso de Reconsideração, interposto nos termos do art. 77 da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, contra Deliberação nº 0140/2009, exarada na Sessão Plenária Ordinária de 16/02/2009, nos autos do Processo nº PDI – 06/00015181, e no mérito negar provimento, ratificando na íntegra a Deliberação Recorrida.

3.2. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator e do Parecer da Consultoria Geral ao Sr. Adherbal Ramos Cabral e à Prefeitura Municipal de Navegantes.

Consultoria Geral, em 18 de agosto de 2011.

CLEITON WESSLER

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

De acordo:

JULIANA FRITZEN

COORDENADORA

Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator Auditor Sabrina Nunes Iocken, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

HAMILTON HOBUS HOEMKE

CONSULTOR GERAL