PROCESSO Nº:	REC-11/00286192
UNIDADE GESTORA:	Secretaria de Estado da Educação
RESPONSÁVEL:	Silvestre Heerdt
INTERESSADO:
ASSUNTO:	Recurso de Reconsideração do Proc. -LCC-09/00233664- Contrato de Fornecimenbto de Materiais n.010/2009 ( Aquisição decorrente da inegibilidade de Licitação (Objeto: Aquisição de 170.000 unidades do liuvro Atlas de Santa Catarina)
PARECER Nº:	COG - 720/2011

Multa. Inexigibilidade de licitação.

A licitação é a regra nas contratações públicas, de modo que a inexigibilidade somente pode ser permitida se devidamente autorizada pela autoridade competente.

Multa. Licitação. Justificativa para a aquisição das quantidades a serem adquiridas.

As quantidades de materiais a serem adquiridas em processo licitatório devem ser devidamente justificadas a fim de obedecer ao art. 15,§7 º, II da Lei n. 8.666/93.

Multa. Licitação. Inexigibilidade. Aquisição de material didático. Singularidade da obra.

Para que uma obra seja considerada singular, ao ponto de autorizar a sua aquisição por inexigibilidade de licitação, deve ser aferida com base no seu conteúdo e, também, o motivo pelo qual somente ele pode melhor atender o interesse público, em se tratando de educação.

Multa. Licitação. Fonte dos recursos.

Nas compras, em processo licitatório, há a necessidade da correta indicação das fontes de recursos orçamentários, sob pena de se afetar os percentuais mínimos em educação assegurados constitucionalmente.

Sr. Consultor,

1. INTRODUÇÃO

Trata-se de Recurso de Reconsideração do Processo -LCC-09/00233664 - Contrato de Fornecimento de Materiais n.010/2009 , aquisição de 170.000 unidades do livro Atlas de Santa Catarina decorrente de inexigibilidade de Licitação.

Em decorrência de auditoria in loco a diretoria técnica elaborou o Relatório de Instrução nº DLC/INSP2/DIV5 – 081/2009, às fls. 178 – 198, no qual sugeriu a audiência do responsável em razão das irregularidades encontradas.

Devidamente notificado, o responsável apresentou suas Justificativas e documentos às fls. 275 – 284.

Retornando o feito ao corpo técnico, este elaborou o Relatório de Reinstrução DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009, às fls. 288 – 324, o qual sugeriu a aplicação de multas em razão das irregularidades encontradas.

Encaminhado o processo ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, o parecer ministerial nº 3020/2010, às fls. 328 - 345, acompanhou a Instrução.

De acordo com o trâmite regimental, o feito retornou ao Conselheiro Relator, que proferiu o seu voto às fls. 349 – 356.

Por fim, o processo foi submetido à votação na Sessão Plenária Ordinária de 06/04/2011, que prolatou o Acórdão nº 0230/2011, in verbis

VISTOS, relatados e discutidos estes autos, relativos à solicitação de licitações, contratos, convênios e atos jurídicos análogos, com abrangência à Inexigibilidade de Licitação n. 010/2008 e seu respectivo Contrato de Fornecimento de Materiais n. 09/2009, formalizados pela Secretaria de Estado da Educação.

Considerando que foi efetuada a audiência dos Responsáveis, conforme consta nas fs. 201 e 215 dos presentes autos;

Considerando que as justificativas e documentos apresentados são insuficientes para elidir as irregularidades apontadas pelo Órgão Instrutivo, constantes do Relatório de Reinstrução DLC/Insp.2/Div.5 n. 266/2009;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituição Estadual e 1° da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Conhecer do Relatório de Instrução que trata da análise da Inexigibilidade de Licitação nº 010/2008 e do Contrato nº 09/2009, encaminhados a este Tribunal por meio documental, para considerar irregulares, com fundamento no art. 36, §2º, alínea “a”, da Lei Complementar nº 202/2000, os atos examinados.

6.2. Aplicar aos Responsáveis adiante discriminados, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 109, II, do Regimento Interno, as multas a seguir especificadas, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial Eletrônico desta Corte de Contas, para comprovarem ao Tribunal o recolhimento ao Tesouro do Estado das multas cominadas, sem o quê, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000:

6.2.1. ao Sr. PAULO ROBERTO BAUER – ex-Secretário de Estado da Educação, CPF nº 293.970.579-87, as seguintes multas:

6.2.1.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da realização de operação de compra de material didático mediante inexigibilidade de licitação, em desacordo com a autorização concedida pela Secretaria de Estado da Administração, contrariando o art. 4º, XVI, alinea “a”, do Decreto (estadual) n. 4.777/2006 (item 2.2 do Relatório DLC);

6.2.1.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em razão da ausência de justificativa para a quantidade de unidades do material adquirido, em desacordo com o art. 15, § 7º, II, da Lei n. 8.666/93 (item 2.3 do Relatório DLC);

6.2.1.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela ausência de licitação para aquisição de material didático, com infringência às disposições dos arts. 2º e 3º da Lei n. 8.666/93 e 37, XXI, da Constituição Federal (item 2.7 do Relatório DLC);

6.2.1.4. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em virtude da ausência de indicação discriminada, no contrato, da dotação orçamentária à conta da qual deveria correr a despesa, em desacordo com o art. 55, V, da Lei n. 8.666/93 (item 2.9 do Relatório DLC);

6.2.1.5. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da classificação da despesa em item orçamentário impróprio, em desacordo com o estabelecido no Anexo Único da Lei n. 14.648/2009 (item 2.10 do Relatório DLC);

6.2.1.6. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em razão da classificação da fonte dos recursos utilizados para o custeio da despesa em desacordo com o contido no Anexo Único do Decreto (estadual) nº 1.029/2009 (item 2.11 do Relatório DLC).

6.2.2. ao Sr. SILVESTRE HEERDT – Diretor-geral da Secretaria de Estado da Educação em 2008 e 2009, CPF nº 293.970.579-87, as seguintes multas:

6.2.2.1. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da realização de operação de compra de material didático mediante inexigibilidade de licitação, em desacordo com a autorização concedida pela Secretaria de Estado da Administração, contrariando o art. 4º, XVI, alinea “a”, do Decreto (estadual) n. 4.777/2006 (item 2.2 do Relatório DLC);

6.2.2.2. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em razão da ausência de justificativa para a quantidade de unidades do material adquirido, em desacordo com o art. 15, § 7º, II, da Lei n. 8.666/93 (item 2.3 do Relatório DLC);

6.2.2.3. R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela ausência de licitação para aquisição de material didático, com infringência às disposições dos arts. 2º e 3º da Lei n. 8.666/93 e 37, XXI, da Constituição Federal (item 2.7 do Relatório DLC);

6.2.2.4. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em virtude da ausência de indicação discriminada, no contrato, da dotação orçamentária à conta da qual deveria correr a despesa, em desacordo com o art. 55, V, da Lei n. 8.666/93 (item 2.9 do Relatório DLC);

6.2.2.5. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da classificação da despesa em item orçamentário impróprio, em desacordo com o estabelecido no Anexo Único da Lei n. 14.648/2009 (item 2.10 do Relatório DLC);

6.2.2.6. R$ 400,00 (quatrocentos reais), em razão da classificação da fonte dos recursos utilizados para o custeio da despesa em desacordo com o contido no Anexo Único do Decreto (estadual) nº 1.029/2009 (item 2.11 do Relatório DLC).

6.2.3. ao Sr. ANTÔNIO ELÍZIO PAZETO - Diretor de Educação Básica e Profissional da Secretaria de Estado da Educação em 2009, CPF nº 096.682.419-91, a multa no valor de R$ 400,00 (quatrocentos reais), pela ausência de justificativa para a quantidade de unidades do material adquirido, em desacordo com o art. 15, § 7º, II, da Lei nº 8.666/93 (item 2.3 do Relatório DLC).

6.3. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório de Reinstrução DCE/Insp.2/Div.5 n. 266/2009, aos Responsáveis nominados no item 3 desta deliberação, à Sra. Sofia Maria Berka Scheidt, aos Srs. Zito Carlos Baltazar e Júlio Marcos Rosa e às Secretarias de Estado da Educação, da Administração e da Fazenda, para as providências legais.

Após devidamente publicado o Acórdão no DOTC-e n. 724 de 20/04/11, o responsável, inconformado, interpôs o presente recurso, cuja análise segue abaixo.

2. ANÁLISE

2.1. ADMISSIBILIDADE

Considerando-se a apreciação do processo LCC – 09/00233664, tem-se que o recorrente interpôs o presente recurso nominando-o erroneamente de Reconsideração. Todavia, aplicando-se o princípio da fungibilidade, sugere-se o seu recebimento como REEXAME, previsto no art. 80 da Lei Complementar nº 202/2000, porquanto somente assim atender-se-á ao pressuposto da adequação.

Da mesma forma, a legitimidade também é atendida, visto que interposto pelo responsável, Silvestre Heerdt – Diretor-geral da Secretaria de Estado da Educação em 2008 e 2009.

Em relação à tempestividade, esta foi corretamente observada, pois a decisão fora publicada em 20/04/2011 e o recurso protocolizado em 23/05/2011.

Outrossim, o presente recurso, interposto pela primeira vez, atende o pressuposto da singularidade.

Destarte, restam cumpridos os requisitos necessários ao conhecimento do presente Recurso de Reexame.

2.2. MÉRITO

MULTA DE R$ 400,00 (quatrocentos reais), CONSTANTE NO ITEM 6.2.2.1. em face da realização de operação de compra de material didático mediante inexigibilidade de licitação, em desacordo com a autorização concedida pela Secretaria de Estado da Administração, contrariando o art. 4º, XVI, alinea “a”, do Decreto (estadual) n. 4.777/2006 (item 2.2 do Relatório DLC);

Inconformado com esta multa, o recorrente requer o seu cancelamento argumentando, às fls. 06/07, que:

[...]Trata-se de lamentável equívoco. Depreende-se da documentação já acostada ao processo que houve a aprovação pela DGMS/SEA para que a Secretaria de Estado da Educação realizasse a aquisição dos materiais, o que foi ratificado pelo Secretário de Estado da Administração e pelo Grupo Gestor. Para fins de aplicação do disposto no Decreto Estadual nº 4.777/20, referida autorização era necessária e suficiente [...]

Acerca da presente restrição cabe ressaltar os documentos juntados pela Instrução, primeiramente às fls. 54 consta a inexigibilidade de licitação nº 010/08, com data de 05 de dezembro de 2008 e aprovada pelo responsável. Mais adiante, às fls. 73, consta a autorização do Grupo Gestor para a aquisição dos livros didáticos, com data de 13 de janeiro de 2009.

Dessarte, restou comprovado o motivo da presente multa, ou seja, que a aquisição dos livros por inexigibilidade de licitação se deu sem a prévia autorização do Grupo Gestor, conforme exige o art. 3º do Decreto estadual Nº 1.945, de 5 de dezembro de 2008 a seguir transcrito.

Art. 3º Os procedimentos instaurados para a contratação direta com despesas que superem os limites estabelecidos em ato do Grupo Gestor de Governo devem ser encaminhados à sua prévia autorização, acompanhados dos seguintes documentos:

I - caracterização da hipótese de inexigibilidade de licitação, de dispensa de licitação ou de licitação dispensada, previstas na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que justifique a contratação direta;

II - parecer jurídico que comprove a presença dos requisitos necessários à caracterização de licitação inexigível, dispensável ou dispensada, conforme a lei;

III - razão da escolha do fornecedor ou executante;

IV - justificativa do preço;

V - documento de aprovação de projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados, quando for o caso, conforme determina o art. 26, parágrafo único, inciso IV, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

VI - autorização dos titulares dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional; e

VII - indicação dos recursos para a cobertura da despesa.

Parágrafo único. Os demais procedimentos administrativos para as modalidades de dispensa, inexigibilidade e licitação dispensada que apresentarem despesas inferiores aos limites previstos no caput deste artigo, devem ser submetidos à Secretaria de Estado da Administração - SEA, para aprovação ou rejeição.

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Nesse sentido foi a conclusão da DLC no Relatório de Reinstrução DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009, às fls. 228:

[...]

No que concerne à aprovação do Grupo Gestor, constata-se que a homologação da inexigibilidade ocorreu anteriormente à autorização do Grupo Gestor do Governo, esta expedida no dia 13 de janeiro de 2009 (fl. 73). Dessa feita, quando da homologação da inexigibilidade, a solicitação da Secretaria de Estado da Educação ao Grupo Gestor do Governo sequer havia sido apreciado.

...

Assim sendo, competia aos responsáveis, inicialmente, buscar a autorização do Grupo Gestor do Governo e a manifestação da Secretaria de Estado da Administração, órgão gestor do Sistema de Gestão de Materiais e Serviços, para proceder à instauração do processo de inexigibilidade, bem como à celebração do contrato.

Por todo exposto, conclui-se que os responsáveis, efetivamente, desrespeitaram as normas específicas que regem as licitações e contratações públicas, notadamente as determinações do órgão central do Sistema de Gestão de Materiais e Serviços, o que enseja a permanência da restrição anteriormente apontada.

[...]

Sendo assim, sugere-se a manutenção da multa porquanto o recorrente não trouxe prova para refutar a presente restrição.

multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), constante no item 6.2.2.2. em razão da ausência de justificativa para a quantidade de unidades do material adquirido, em desacordo com o art. 15, § 7º, II, da Lei n. 8.666/93 (item 2.3 do Relatório DLC)

inconformado com a multa nesse item, o recorrente pretende o seu cancelamento, argumentando, às fls. 07/08 do REC, que:

[...]Com o devido respeito, a justificativa e a quantidade estimada encontram-se nos autos e atendem as disposições contidas na Lei de Licitações. Trata-se de excesso de formalidade e rigorismo exacerbado. De acordo com a justificativa acostada aos autos às fls. 216/224, a aquisição foi realizada para atendimento das turmas 4ª e 5ª séries do Ensino Fundamental, de 2009, e, 4ª séries, de 2010, como também dos professores das respectivas turmas, sendo sido adotado o seguinte critério: 50.000 (cinqüenta mil) exemplares para atendimento da 4ª série /2009; 50.000 (cinqüenta mil) exemplares para 5ª série/2009; 50.000 (cinqüenta mil) exemplares para atendimento da 4ª série /2010; e, 20.000 (vinte mil) para os professores do Ensino Fundamental, perfazendo o montante de 170.000 (cento e setenta mil) exemplares. Referido montante foi estimado a partir dos dados constantes do Sistema que indicava o número de professores e a quantidade de turmas. Note-se que a quantidade adquirida era compatível com a necessidade e o interesse público...no caso concreto, a metodologia utilizada levou em conta o número de professores e o número de turmas, prevendo a remessa de 28 exemplares por turmas eis que é a média utilizada para aquisições desta natureza...em situações similares, essa Colenda Corte tem optado por deixar de aplicar a multa convertendo-a em recomendação. A título de ilustração, colacionamos a decisão proferida no Processo nº REC – 10/00366194 [...]

Acerca da presente restrição, vale destacar o parecer da DLC nº DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009 realizado durante a fase de instrução às fls. 302 – 306:

[...]Ressaltou-se, por fim, que, de acordo com os cálculos feitos pela instrução, no que concerne às quantidades distribuídas às Unidades educacionais, seriam, na realidade, 169.844 exemplares e não 170.000, noticiado no processo de contratação por inexigibilidade... No entanto, inexiste nos autos da Inexigibilidade de Licitação n. 10/2008 qualquer dado referente ao número de turmas de 4ª e 5ª séries na rede estadual de ensino, destinatárias do objeto da mencionada contratação direta. O levantamento desta informação pela Unidade Gestora possibilita a aquisição da quantidade necessária para atender todas as turmas, sem gerar dano ao erário pela compra a maior, bem como prejuízo aos alunos que, porventura, em razão da quantidade cotada a menor, possam vir a não receber exemplares suficientes em suas turmas.

... In casu, o processo da contratação direta iniciou-se com a solicitação de aquisição de 170.000 (cento e setenta mil) unidades do Atlas de Santa Catarina expedida pela Gerência de Suprimento, Materiais e Serviços, com a quantidade de livros já definida, inexistindo qualquer fundamento que justifique 170.000 (cento e setenta mil) unidades de cada obra.

... A distribuição dos livros considera o número de alunos de cada Gerência Regional de Educação, sem quaisquer informações acerca da fonte da qual foi extraída esta quantidade.

Competia aos responsáveis demonstrar nos autos, com os dados extraídos do sistema SERIE NET ou do Censo Escolar, o número de alunos em sala de aula. O sistema SERIE NET é alimentado constantemente com os dados de todos os alunos ativos, ou seja, em sala de aula, conforme informações obtidas na Gerência do Censo Escolar da Secretaria de Estado de Santa Catarina. Cada aluno matriculado nas escolas estaduais possui uma identificação, com seus dados pessoais, o que impede a duplicação da matrícula. Assim, mudando-se de escola estadual, o aluno permanece com a mesma identidade no sistema SERIE NET, possibilitando aferir com mais certeza o número de alunos cursando todas as séries do ensino básico.

A entrada dos dados no Sistema SERIE NET é realizada, primeiramente, pelas Unidades Escolares, informando os alunos ativos. Tais dados são encaminhados às Gerências Regionais de Educação que os consolida, remetendo à Diretoria de Organização, Controle e Avaliação da Secretaria de Estado da Educação.

Dessa feita, os dados referentes à quantidade de alunos das 4ª e 5ª séries são confiáveis, porquanto atualizados correntemente, o que possibilita estimar as unidades necessárias para atender todos os destinatários. Assim, impendia à Unidade Gestora justificar a quantidade contratada nas informações obtidas dos bancos de dados disponíveis.

No que concerne às justificativas apresentadas pelos responsáveis, estas não merecem guarida, porquanto os exemplares foram distribuídos às Unidades Escolares e não aos alunos das 4ª e 5ª séries, como já ocorreu em outras contratações no ano passado e no corrente. Como sustentaram os responsáveis, fez-se uma média de 28 exemplares por turma, ou seja, os Atlas permanecerão em sala de aula para consulta dos alunos das 4ª e 5ª séries no ano de 2010. Dessa feita, prescindível a aquisição de atlas para todos os alunos das 4ª e 5ª séries de 2010, visto que poderão reutilizar os exemplares que estão em sala de aula, necessitando-se apenas da aquisição de alguns exemplares para atualização e/ou reposição.

Ademais, não se pode olvidar que, nas informações contidas nos autos da Inexigibilidade de Licitação n. 010/2008, não consta qualquer dado acerca dos alunos da 4ª e 5ª séries de 2010, nem que haveria tal destinação[...]

Deveras, segundo o art. 15, §7º, II da Lei (federal) 8.666/93

[...]

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

...

§ 7^o Nas compras deverão ser observadas, ainda:

...

II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;

[...]

Como se vê, o citado dispositivo legal determina que as quantidades sejam estimadas mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação, que de acordo com Ronny Charles Lopes de Torres, na obra Leis de licitações públicas comentadas, 3ª edição. Podivm, Salvador (BA), 2010, P. 85 leciona:

[...] O legislador renova a preocupação com o planejamento das contratações. Os recursos públicos são poucos, o que exige que os gastos sejam programados e otimizados. A compra feita em quantidades insuficientes pode prejudicar a continuidade do serviço público ou obrigar o órgão a contratações emergenciais e desinteressantes do ponto de vista da economicidade; noutro prisma, a demasia pode implicar grave desperdício, pela perda de recursos relacionada à deterioração dos bens causada pelo tempo. Por tudo isso, os gestores, sobretudo os responsáveis pela solicitação da demanda contratual, devem assumir a responsabilidade pelo devido planejamento da compra a ser efetuada [...]

No caso em tela, o recorrente descreve os números para a aquisição dos mencionados livros baseando-se em operações aritméticas arbitrárias, ignorando informações mais precisas que poderiam ter sido extraídas do Censo Escolar ou do Sistema Serie Net, como bem salientou a DLC no relatório acima transcrito.

Além disso, pretende o recorrente de forma alternativa que a multa ora aplicada seja substituída por recomendação e, para fundamentar esse pleito colaciona, às fls. 08 do REC, a decisão do Processo 10/00366194, contudo tal decisão não tem qualquer pertinência com o caso em tela, motivo pelo qual sugere-se a manutenção da multa.

multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), constante no item 6.2.2.3. pela ausência de licitação para aquisição de material didático, com infringência às disposições dos arts. 2º e 3º da Lei n. 8.666/93 e 37, XXI, da Constituição Federal (item 2.7 do Relatório DLC)

Inconformado com a multa aplicada nesse item, o recorrente pretende o seu cancelamento, argüindo a fls. 11 do REC:

[...]

A eleição do material, mediante análise técnico-pedagógica, corroborou a especificidade do material ofertado e diante da capacidade técnica da contratada, sem esquecer de que outra contratante não possuía material equivalente que reunia de forma didática e de acordo com os preceitos da Proposta Curricular os conteúdos relacionados à temática desenvolvida com os alunos das séries intermediárias do Ensino Fundamental, é que se entendeu pela inviabilidade de competição na aquisição e realizar a contratação direta por inexigibilidade, mediante utilização de prerrogativa legal.

Quanto aos elementos que nos remetem a singularidade do produto, ressalta-se que o material é ricamente ilustrado com gráficos e mapas atualizados apresentando todas as regiões do Estado...

Na realidade, era o único, na oportunidade, que atendia a demanda escolar e estava de acordo com a Proposta Curricular. Como se sabe, o Programa Nacional de Livros Didáticos determina que cada Estado complemente o programa mediante a aquisição de material paradidático e literário, que apresentem informações específicas de cada Estado, considerando que o mesmo não contempla tais especificidades em seus livros.

...neste aspecto, o material adquirido reserva os conteúdos necessários à mencionada complementação. E, pela abordagem do material reserva os conteúdos necessários à mencionada complementação. E, pela abordagem do material, é que o mesmo foi indicado à contratação, fundamentada no art. 25 da Lei nº 8.666/1993, haja vista a inviabilidade de licitação, o que restou devidamente comprovado nos documentos acostados ao processo de aquisição. As circunstâncias fáticas e jurídicas demonstram que não havia possibilidade de disputa, referido material é único, não existindo similar, podendo ser ofertado por uma única pessoa, dotada de exclusividade de representação [...]

Deveras, o recorrente sustenta que no caso em tela configura-se a inexigibilidade de licitação em razão da exclusividade da obra “Atlas de Santa Catarina, 2ª edição, da Editora Letras Brasileiras, contudo a Área Técnica desta Corte, na fase de instrução, por meio do relatório de reinstrução DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009, às fls. 309 – 315, divergiu:

[...]

Afirmou-se, no entanto, que, para regularidade da contratação, não basta a exclusividade do fornecedor, é imprescindível a Administração Pública demonstrar a inexistência que produto similar capaz de atender sua necessidade.

Asseverou-se que as questões de fauna, flora, clima relevo e hidrografia de Santa Catarina estão contidas em diversos atlas escolares publicados pelas editoras Altas, Melhoramentos, Escala Educacional, Ática, IBGE, Saraiva, Moderna, FTD e SCIPIONE.

Levantou-se que esta Corte de Contas já se posicionou contrária à forma de contratação por meio do instituto da inexigibilidade de licitação quando o administrador se pauta pela exclusividade do título da obra.

...

Afirmou-se, também, a ausência de qualquer solicitação deste material pelos pedagogos que atuam com os alunos do ensino fundamental, com intuito de motivar a escolha da obra adquirida.

...

O livro “Atlas de Santa Catarina”, objeto da inexigibilidade, indubitavelmente é produto exclusivo da Editora Letras Brasileiras. No entanto, as demais editoras do ramo também fornecem atlas, ou podem produzi-lo se constar as especificações no edital de processo licitatório.

[...]

Diante das considerações da Instrução, percebe-se que não basta que o responsável mencione o título de uma obra para atribuir-lhe o caráter exclusivo, pois dessa forma todas as obras literárias o seriam, mas o que efetivamente confere tal característica é o seu conteúdo.

A singularidade deve ser do objeto e não do fornecedor, pois, no presente caso, a DLC mencionou que obras semelhantes ao Atlas de Santa Catarina da editora Letras Brasileiras, eram publicadas por outras editoras como Altas, Melhoramentos, Escala Educacional, Ática, IBGE, Saraiva, Moderna, FTD e Scipione.

Sobre a questão da singularidade colaciona-se trecho do Acórdão 550/2004 do TCU:

Acórdão 550/2004 Plenário (Relatório do Ministro Relator)

A singularidade, como textualmente estabelece a lei, é do objeto do contrato; e o serviço pretendido pela Administração que e singular, e nao o executor do servico. Alias, todo profissional e singular, posto que esse atributo e próprio da natureza humana. Singular e a característica do objeto que o individualiza, o distingue dos demais. E a presença de um atributo incomum na espécie, diferenciador. A singularidade não esta associada a noção de preço, de dimensões, de localidade, de cor ou forma[...].

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Aliás, em se tratando de obras pedagógicas, esta Consultoria no parecer COG 026/05 admitiu a inexigibilidade de licitação, porém, desde que se tratasse de obra que somente uma editora fosse capaz de confeccioná-la, o que não é o caso em tela:

PARECER COG-026/05 CON - 05/00171106

EMENTA. Consulta. Administrativo. Aquisição de Caderno de Apoio Pedagógico. Dispensa e/ou inexigibilidade de licitação. Lei nº 8.666/93.

- A aquisição de Coletânea de Estudos para o Ensino Fundamental denominada Caderno de Apoio Pedagógico, com verba extraída do FUNDEF, pode ser efetivada por processo de inexigibilidade de licitação, se só uma editora for capaz de confeccioná-la e vendê-la ao mercado, tendo o disposto no caput do art. 25 da Lei nº 8.666/93 como fundamento legal para a realização da despesa, devendo ser observados os ditames do art. 26 do mesmo diploma legal, especialmente quanto a justificativa de interesse público na aquisição daqueles específicos materiais e sua relação com as atividades do órgão, bem como do preço e sua compatibilidade com o mercado.

- Quando se tratar de uma obra específica confeccionada a pedido do Município, com informações do seu interesse, é obrigatória a licitação, haja vista a possibilidade de competição, nos termos do inciso XXI, do art. 37, da Constituição Federal e do art. 2º da Lei nº 8.666/93, podendo ser efetivada por processo de dispensa de licitação quando o valor for inferior ao limite para o certame na modalidade de convite, hipótese consagrada pelo inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/93. (SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Por essas razões, sugere-se a manutenção da multa aplicada.

multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), constante no item 6.2.2.4. em virtude da ausência de indicação discriminada, no contrato, da dotação orçamentária à conta da qual deveria correr a despesa, em desacordo com o art. 55, V, da Lei n. 8.666/93 (item 2.9 do Relatório DLC)

irresignado com a multa aplicada nesse item, o recorrente requer o seu cancelamento, argumentando, para isso, às fls. 13 do REC:

[...] indicação contida na Cláusula Segunda do Contrato de Fornecimento de Materiais nº 09/2009, discriminando a classificação e categoria econômica, atende as disposições contidas na Lei nº 8.666/1993 à medida que discriminou a Subfunção: 0361/5736, Fonte 131/186 e a Categoria Econômica Item da Despesa: 449052.

Esta metodologia de indicação da classificação e da categoria econômica nos Editais de Licitação sempre foi adotada pela Secretaria de Estado da Educação e no período em que o recorrente esteve à frente da Secretaria não foi objeto de ressalva por esse Tribunal de Contas [...]

Dessarte, de acordo com o recorrente a classificação adotada na contratação ora tratada estaria correta, contudo, a DLC, na fase de instrução, por meio do relatório DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009, à fl. 317 apontou a restrição , da seguinte forma: “... como se depreende das justificativas apresentadas pelos responsáveis, houve, efetivamente, a omissão com relação à função e ao programa na classificação funcional constante no instrumento contratual...”

Diante das razões expostas, verifica-se que a indicação discriminada da dotação orçamentária à conta da qual deveria correr a despesa, corresponde a um procedimento eminentemente técnico, relativamente a quem trabalha na área de contabilidade, o que refoge, portanto, à alçada do Diretor Geral da Educação.

Nesse sentido, esta Consultoria se manifestou no seguinte parecer :

PARECER COG-187/09 REC - 09/00089288

Recurso de Reexame. Processo Diverso. Erro formal de contabilização. Responsabilidade do contador. Cancelamento da multa aplicada ao Prefeito. Conhecer e dar provimento.

Tratando-se de erro formal de contabilização e não sendo constatada participação do Prefeito Municipal na prática do mesmo, deve ser cancelada a multa a ele aplicada, porquanto, nos termos da Resolução n° 563/83 do Conselho Federal de Contabilidade, atribui-se ao contador, exclusivamente, a responsabilidade por eventuais erros cometidos no processo de formalização da escrituração. Ademais, por ser inexigível do Prefeito o conhecimento técnico sobre todas as práticas contábeis adequadas, não se afigura omissão da sua parte, e, por consequência, não se verifica o nexo de causalidade, indispensável à responsabilização do agente.

...

Nos termos do art. 70, caput, da Constituição Federal, cabe ao Tribunal de Contas a fiscalização contábil da Administração Pública, atuando de forma a evitar que novos erros de contabilização aconteçam.

No entanto, in casu, deve ser ponderado que a penalização do Prefeito pelo erro contábil verificado carece de razoabilidade.

Isso porque, noutros pareceres, esta Consultoria já sustentou que, não havendo comprovação de que o Prefeito teve participação na irregularidade, é o Contador - profissional responsável pela escrituração contábil -, quem detém a responsabilidade pelos demontrativos que tenha elaborado...

Com efeito, o erro praticado não se deu em virtude de conduta - ação ou omissão - do Prefeito. Quem deu causa, efetivamente, à escrituração irregular, foi o profissional a quem estava atribuída a contabilidade, considerando que o erro é de natureza puramente formal. Ademais, não se pode falar em omissão por parte do Prefeito, pois não era exigível dele o conhecimento técnico sobre as práticas contábeis definidas na Portaria. Assim, constata-se que não existe, na hipótese, o nexo de causalidade, que é pressuposto de responsabilização do agente.

[...]

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Nesse sentido, entende-se que não subsiste razão para atribuir tal responsabilidade ao recorrente, motivo pelo qual sugere-se o cancelamento dessa multa.

multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), constante no item 6.2.2.5. em face da classificação da despesa em item orçamentário impróprio, em desacordo com o estabelecido no Anexo Único da Lei n. 14.648/2009 (item 2.10 do Relatório DLC);

Inconformado com essa multa, o recorrente requer o seu cancelamento em razão dos seguintes argumentos constantes a fl. 13/14 do REC:

[...] De acordo com a análise técnica, houve a classificação em item orçamentário impróprio, em desacordo com o contido no Anexo Único, do Decreto Estadual nº 1.029/2009. A classificação à conta da Ação 5736 que se destina a manutenção de equipamentos, mobiliários e material de consumo estaria incorreta, sendo correto classificá-la na Ação 5742, que se refere à aquisição de acervo para biblioteca escolar.

Conforme justificativa apresentada, o orçamento da Secretaria de Estado da Educação contemplava a Ação 5742 que não foi utilizada pela falta de disponibilidade orçamentária. O empenhamento na Ação 5736 – Aquisição e Manutenção de Equipamentos, Mobiliários e Material de Consumo – Ensino Fundamental, foi realizado pela equipe da Gerência de Planejamento da SED por entender que se tratava de aquisição de material de consumo para o Ensino Fundamental, de modo que, no final, não houve fuga do objetivo da Lei. Trata-se de irregularidade administrativa passível de correção. Como bem ressaltou o analista técnico dessa Corte de Contas, caberia a SED fazer publicar ato administrativo que suplementasse o orçamento, sinalizando tratar-se de irregularidade passível de correção a ensejar eventual recomendação [...]

A irregularidade ora tratada foi objeto de análise da Área Técnica na fase instrutória do processo, tendo destacado no Relatório de Reinstrução nº DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009, às fls. 318/319:

[...] afirmou-se, consoante item 2.8 do Relatório de Instrução n. 081/2009, que a ação na qual foi classificada a despesa é inadequada, porquanto a aquisição de livro não se enquadra na manutenção de equipamentos, mobiliário e material de consumo.

Asseverou-se, qinda, que se trata de classificação genérica, contrariando o disposto no artigo 5º, § 4º, da Lei Complementar n. 101/00, que veda a consignação de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada na lei orçamentária.

Sustentou-se, por fim, que o mais adequado teria sido a utilização da ação 607 – Aquisição de Acervo para a Biblioteca Escola, em razão de ser uma previsão orçamentária mais específica...

A falta de disponibilidade orçamentária na ação 5742, argumento levantado pelos autores, só comprova que a Unidade Gestora não possuía recursos orçamentários para proceder à aquisição do Atlas de Santa Catarina. Assim, impendia à Secretaria de Estado da Educação, caso tivesse o interesse de adquirir o referido livro, pedir suplementação orçamentária com intuito de utilizar a ação adequada.

Por fim, a ação 5736 é inadequada para aquisição de livros, porquanto, conforme sua descrição – aquisição e manutenção de equipamentos, mobiliários e material de consumo – não se destina à aquisição de materiais permanentes, mas de consumo [...]

Diante das razões expostas, verifica-se que a classificação da despesa em item orçamentário próprio, corresponde a um procedimento eminentemente técnico, relativamente a quem trabalha na área de contabilidade, o que refoge, portanto, à alçada do Diretor Geral da Secretaria da Educação.

Nesse sentido, esta Consultoria se manifestou no seguinte parecer :

PARECER COG-187/09 REC - 09/00089288

Recurso de Reexame. Processo Diverso. Erro formal de contabilização. Responsabilidade do contador. Cancelamento da multa aplicada ao Prefeito. Conhecer e dar provimento.

...

No entanto, in casu, deve ser ponderado que a penalização do Prefeito pelo erro contábil verificado carece de razoabilidade.

[...]

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Nesse sentido, entende-se que não subsiste razão para atribuir tal responsabilidade ao recorrente, motivo pelo qual sugere-se o cancelamento dessa multa.

multa de R$ 400,00 (quatrocentos reais), constante no item 6.2.2.6. em razão da classificação da fonte dos recursos utilizados para o custeio da despesa em desacordo com o contido no Anexo Único do Decreto (estadual) nº 1.029/2009 (item 2.11 do Relatório DLC).

Discordando da multa constante nesse item, o recorrente requer o seu cancelamento, argumentando às fls. 14 do REC, as seguintes razões:

[...] Por fim, aponta como irregular a classificação da fonte de recursos utilizada, estando em desacordo com as regras estabelecidas no Anexo Único do Decreto Estadual nº 1.029/2009, razão pela qual aplicaram multa de R$400,00 (quatrocentos reais).

Trata-se de rigorismo eis que não houve qualquer reflexo na apuração dos gastos constitucionais e o procedimento adotado estava embasado em normas do FNDE que determina que as despesas com edificação, aquisição de acervo e manutenção de bibliotecas públicas podem ser custeadas com recursos do FNDE [...]

Entretanto, acerca da presente irregularidade, a DLC, por ocasião da elaboração do Relatório de Reinstrução nº DLC/INSP.2/DIV.5/N.266/2009, às fls. 319 – 322, manifestou-se nos seguintes termos:

[...] Inicialmente, convêm ressaltar que faltou a descriminação (sic) do IDUSO previsto na tabela 1 do Anexo Único do Decreto Estadual n. 1.029 de 23 de janeiro de 2008.

Quanto ao grupo da destinação dos recursos foi estabelecido que estes seriam de Recursos do Tesouro do Estado – Exercício Corrente, sendo que a fonte de recursos primário (sic) seria do FUNDEB – Transferências da União e de recursos não primária (sic) – Remuneração de Disponibilidade Bancária do FUNDEB.

Cabe ressaltar que as especificações das destinações dos recursos não foram feitas de forma correta, uma vez que se o recurso vem do Tesouro, “in casu”, do Governo do Estado de Santa Catarina não caberia especificar a destinação dos recursos primários como sendo de transferências da União.

...

Ademais, importante deixar claro que a classificação errônea da fonte de recurso pode causar reflexo na apuração dos gastos constitucionalmente definidos para a educação...

Inicialmente, cabe salientar que a questão da possibilidade de utilização dos recursos do FUNDEB para aquisição de livros, mencionada pelos responsáveis, não foi levantada pela instrução, mas tão-somente a ausência do IDUSO e a utilização da classificação Recursos do tesouro (exercício corrente) conjuntamente com os códigos 31 e 86 na especificação da destinação recursos...

Prosseguindo. Vislumbra-se que a Unidade Gestora indicou erroneamente, na destinação de recursos, o código 1 concernente aos recursos do tesouro – exercício corrente. O referido código não se coaduna com a especificação da destinação recurso primário, porquanto são recursos do FUNDEB por transferência da União (código 31), e não do tesouro estadual. Dessa forma, os recursos do FUNDEB não podem ser incluídos como recursos do tesouro, mas como recursos de outras fontes, que, consoante o mencionado decreto, referem-se ao código 2 na tabela GRUPO DE DESTINAÇÃO DE RECURSOS. Idêntico raciocínio deve ser aplicado ao código 86 – remuneração de disponibilidade bancária – FUNDEB, visto não serem recursos do tesouro estadual, mas de outras fontes

[...]

Diante das razões expostas, verifica-se que a classificação da fonte dos recursos utilizados para o custeio da despesa em desacordo com o anexo único do Decreto Estadual nº 1.029/2009, corresponde a um procedimento eminentemente técnico, relativamente a quem trabalha na área de contabilidade, o que refoge, portanto, à alçada do Diretor Geral da Secretaria da Educação.

Nesse sentido, esta Consultoria se manifestou no seguinte parecer :

PARECER COG-187/09 REC - 09/00089288

Recurso de Reexame. Processo Diverso. Erro formal de contabilização. Responsabilidade do contador. Cancelamento da multa aplicada ao Prefeito. Conhecer e dar provimento.

...

No entanto, in casu, deve ser ponderado que a penalização do Prefeito pelo erro contábil verificado carece de razoabilidade.

[...]

(SEM GRIFOS NO ORIGINAL)

Nesse sentido, entende-se que não subsiste razão para atribuir tal responsabilidade ao recorrente, motivo pelo qual sugere-se o cancelamento dessa multa.

3. CONCLUSÃO

Diante do exposto, a Consultoria Geral emite o presente Parecer no sentido de que o Conselheiro Herneus De Nadal proponha ao Egrégio Tribunal Pleno decidir por:

3.1. Conhecer do Recurso de Reconsideração interposto nos termos do art. 77 da Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000, contra a Deliberação nº 0230/2011, exarada na Sessão Plenária Ordinária de 06/04/2011, nos autos do Processo nº LCC-09/00233664, e no mérito dar provimento parcial para:

3.1.1. Cancelar as multas constantes dos itens 6.2.2.4, 6.2.2.5 e 6.2.2.6 da Deliberação Recorrida no valor de R$ 400,00, cada uma.

3.1.2. Ratificar os demais termos da Deliberação Recorrida.

3.2. Dar ciência da Decisão, do Relatório e Voto do Relator e do Parecer da Consultoria Geral à Secretaria de Estado da Educação e ao Sr. Silvestre Heerdt.

Consultoria Geral, em 17 de novembro de 2011.

CLEITON WESSLER

AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO

De acordo:

JULIANA FRITZEN

COORDENADORA

Encaminhem-se os Autos à elevada consideração do Exmo. Sr. Relator Conselheiro Herneus De Nadal, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

HAMILTON HOBUS HOEMKE

CONSULTOR GERAL