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ESTADO
DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor
Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi |
PROCESSO: TCE 07/00428968
UNIDADE:
Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN
RESPONSÁVEL:
Walmor Paulo
de Luca e outros
ASSUNTO: Auditoria em atos de
pessoal do exercício de 2006 e de janeiro a julho de 2007
TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL. DÉBITOS. MULTAS.
Defesa. Capitulação legal.
O responsável defende-se dos fatos apontados no processo de fiscalização,
não de sua capitulação legal.
Benefícios. Sociedade
de economia mista. Diretor.
O
pagamento de benefícios aos diretores de sociedade de economia mista sem
previsão estatutária ou deliberação assemblear é ilegal.
Pessoal da CASAN à disposição de
outros órgãos.
O fato
de não ter havido prejuízo financeiro à CASAN não é suficiente para afastar a
irregularidade, tendo em vista que o ato de disposição é ato formal. O art. 6º
do Decreto Estadual n. 1.344/2004 dispõe que em nehuma hipótese poderá ser o
servidor colocado à disposição de qualquer órgão, sob qualquer modalidade, sem
o ato administrativo do Chefe do Poder Executivo.
RESUMO
I –
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria em atos de
pessoal realizada pela Diretoria de Controle da Administração Estadual - DCE,
na CASAN, referente ao período de janeiro de 2006 a julho de 2007.
Concluída
a instrução preliminar, com as manifestações da DCE (Relatórios n. 216/2007, fls.
391-461, n. 05/2009, fls. 775-845), da defesa (fls. 474-770) e do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas (parecer MPTC n. 3.310/2010, fls. 846-851),
o Relator originário do processo, Conselheiro Júlio Garcia, proferiu despacho
requerendo a redistribuição do feito em razão de sua suspeição para o julgamento
da causa (fl. 852).
O
processo foi redistribuído a este relator que, diante da informação prestada
pela Secretaria Geral (fls. 859/860), acerca da dificuldade na apuração de alguns
valores do débito, determinou o retorno do feito à DCE (fl. 861).
A
DCE prestou os esclarecimentos necessários, corrigindo alguns valores
anteriormente lançados em débito (Relatório n. 001/2011, fls. 862-883).
O Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas, no parecer MPTC n. 1.038/2011 (fls. 890-897), da lavra da Exmo. Procurador-Geral Dr. Mauro André Flores
Pedrozo, anuiu com os novos valores propostos pela DCE.
Os
autos vieram conclusos a este relator, que elaborou proposta de voto no sentido
de converter o presente processo em tomada de contas especial e citar os responsáveis
Sr. Walmor Paulo de Luca, Diretor-Presidente da CASAN, e Sr. André Ledra
Zagheni, Chefe da Agência Regional de Rio do Sul (fls. 898-903).
O
Tribunal Pleno acolheu integralmente o voto proposto, proferindo a Decisão n. 1.117/2011
(DOTC-e n. 750, 30/05/2011, fls. 904-907).
A DCE procedeu
ao exame das justificativas apresentadas pelo Sr. André Ledra Zagueni (fls.
921-965) e pelo Sr Walmor Paulo de Luca (fls. 967-1094), emitindo o Relatório n.
964/2011 (fls. 1097-1131), onde concluiu pelo saneamento parcial das
irregularidades para condenar o Sr. Walmor Paulo de Luca em débitos e multas, bem
como o Sr. André Ledra Zagheni em multas.
O Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas, no parecer MPTC n. 15.549/2013 (fls. 1132-1136), da lavra da Exmo. Procurador Dr. Mauro
André Flores Pedrozo, acompanhou o posicionamento da DCE.
Vieram os autos conclusos,
todavia, determinei o retorno do processo à DCE para que cumprisse
integralmente o item 6.4 da Decisão n. 1.117/2011, de 16/05/2011 (fl. 1137).
A DCE juntou aos autos as
Resoluções do Conselho de Política Financeira n. 31/04 e n. 02/05 (fls.
1139-1142), que retornaram conclusos a este gabinete.
II –
FUNDAMENTAÇÃO
O Sr.
André Ledra Zagheni alegou, em preliminar, que a decisão que converteu o
processo em tomada de contas especial não indicou em qual dos incisos do art.
109 do Regimento Interno se enquadravam a irregularidades arguidas na
instrução, resultando em prejuízo à sua defesa (fls. 921-923).
A
preliminar suscitada não deve prosperar, pois a Decisão n. 1.117/2011 indicou
precisamente os fatos que foram imputados ao Sr. André Ledra Zagheni. Dessa
forma, o exercício do contraditório e da ampla defesa restou preservado, visto
que o fiscalizado se defende dos fatos, e não de sua capitulação legal. Nesse
sentido, consolidou-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justiça: STF: RMS 24536/DF, HC 102375/RJ, HC 85496/SC, ARE 650718 AgR/SP;
STJ: HC
145747/ES) (grifos
nossos).
Passo ao exame de mérito das restrições. II.1
De responsabilidade do Sr. Walmor Paulo de Luca
Inicialmente,
acompanho a conclusão do corpo instrutivo que, após examinar justificativas
apresentadas pelo Sr. Walmor Paulo de Luca, concluiu por afastar a irregularidade
relativa à fixação da remuneração da Diretoria por equiparação ao maior salário
praticado na empresa, visto que "os documentos às fls. 1020-1023 trazem os
índices de reajustes aplicados aos salários dos empregados e os aumentos da remuneração
dos diretores nos últimos anos, demonstrando que não estão equiparados"
(fl. 1117).
Passo
ao exame das restrições remanescentes.
II.1.a
Pagamento de benefícios e vantagens aos Diretores da Companhia a título de 13º
salário, férias, plano de saúde e vale-refeição.
Em relação às irregularidades
em tela, o responsável alegou que os pagamentos foram autorizados pela 102ª
Assembleia Geral Extraordinária, realizada em 29 de dezembro de 2006, que
estendeu aos diretores da companhia os mesmos benefícios sociais e vantagens
concedidas aos empregados do quadro efetivo, sendo referendada pelas Resoluções
n. 2 e n. 30 de 2007, do Conselho de Administração da Companhia. Informou que a
112ª Assembleia Geral Extraordinária, ocorrida em 22 de agosto de 2008,
convalidou os atos de pessoal praticados em 2006, saneando qualquer vício
ocorrido neste exercício. Aduziu, ainda, que o pagamento de férias com o
adicional de 1/3 está previsto desde 1989 nas Resoluções P-057/89/032/89,
P-102/89/053/89 e, mais recentemente, na Resolução CPF n. 020/99, do Conselho
de Política Financeira; que o 13º salário já estava previsto no art. 5º da
Resolução n. P-023/92, destacando, ainda, que a partir de 2006 a empresa foi
desvinculada do Conselho de Política Financeira pela Lei Complementar Estadual (LCE)
n. 321, de 21 de fevereiro de 2006. Por fim, requereu subsidiariamente a
condenação dos diretores beneficiados pelos pagamentos indevidos (fls.
967-974).
No
caso, insta esclarecer que muito embora a auditoria tenha examinado os atos de
pessoal do exercício de 2006 e de janeiro a julho de 2007, as irregularidades
glosadas neste capítulo foram apuradas com base em pagamentos realizados em
2006, consoante levantamento feito pelo corpo instrutivo no Relatório n.
001/2011 (fls. 862-883).
Fixada
essa premissa, entendo que as razões de defesa não devem prosperar. Vejamos.
Inicialmente,
destaco que a relação jurídica entre os diretores e a companhia é regulada pela
Lei Federal n. 6.404/76 e pelo Estatuto Social. Logo, trata-se de relação de
natureza estatutária, não submetida à CLT (TST Súmula n. 269).
No
caso do exercício do cargo de direção, a percepção do pro labore, bem
como a concessão de benefícios de
qualquer natureza, deverá ser fixada pela Assembleia Geral, conforme prevê
o art. 152 da Lei Federal n. 6.404/76. Nesse rumo, a 95ª Assembleia Geral Extraordinária, ocorrida em 23/02/2005, aprovou a
nova remuneração dos administradores da CASAN, fixando apenas os
honorários básicos e a gratificação de representação.
Portanto,
não houve deliberação assemblear estabelecendo o direito aos benefícios
percebidos. Tais vantagens, ainda que de natureza trabalhista e status
constitucional, não se estendem automaticamente aos diretores, consoante Prejulgado
n. 1756.
Em
sua defesa, o responsável alegou que a extensão dos benefícios sociais e
vantagens dos empregados aos diretores da companhia foi autorizada pela 102ª
Assembleia Geral Extraordinária (fls. 554-566). Não obstante, entendo que o
argumento não deve prosperar, porque a deliberação ocorreu no último dia útil
de 2006 (29 de dezembro, sexta-feira), porém, o caso trata de atos praticados ao
longo deste exercício. Da mesma forma, diga-se em relação à alegada convalidação
promovida pela 112ª Assembléia Extraordinária, em agosto de 2008 (fls. 567-570).
A
esse respeito, apesar da questão de fundo debatida neste capítulo estar ligada
ao direito societário, não se pode perder de vista que a CASAN submete-se às
regras específicas do regime jurídico-administrativo, visto que integra a
administração pública indireta na qualidade de sociedade de economia mista. Diante
dessa peculiaridade, entendo que a legitimidade das despesas com pessoal deva ser
examinada de acordo com o contexto legal em que ela é realizada. No caso, as
despesas ordenadas em 2006 ocorreram sem fundamento legal que lhes dessem
suporte, o qual, em última instância, seria a própria deliberação da
assembleia.
Trata-se,
portanto, de irregularidade totalmente consumada e cujos efeitos negativos já
foram suportados pelo caixa da empresa. Ademais, conforme lição de Celso
Antônio Bandeira de Mello, "a
Administração não pode convalidar um ato viciado se este já foi impugnado,
administrativa ou judicialmente. Se pudesse fazê-lo, seria inútil a argüição do
vício, pois a extinção dos efeitos ilegítimos dependeria da vontade da
Administração, e não do dever de obediência à ordem jurídica" (grifo
do autor) (MELLO, 2012, p. 482).
Analogamente,
o §1º do art. 147 do Código Tributário Nacional estabelece
que "a retificação da declaração por
iniciativa do próprio declarante, quando vise a reduzir ou a excluir tributo,
só é admissível mediante comprovação do erro em que se funde, e antes de notificado o lançamento".
Quanto
à alegada desvinculação da CASAN do Conselho de Política Financeira, promovida
pela LCE n. 321, de 21 de fevereiro de 2006, entendo que o argumento não tem
reflexo na solução da causa, visto que o fundamento da irregularidade está
ligado a pagamentos realizados sem a autorização da assembleia geral de
acionistas.
Por
fim, em relação ao pedido de condenação dos diretores beneficiados pelos
pagamentos indevidos, vale destacar que no âmbito desta Corte a relação
processual, em princípio, é constituída diretamente com o gestor da unidade.
Outrossim, o mérito da restrição é incompatível com a estratificação de
responsabilidades, já que o os pagamentos não decorrem de atos políticos - tal
como os pagamentos irregulares de subsídios de vereadores municipais examinados
por este Tribunal.
Diante
do exposto, subsiste a irregularidade do pagamento de 13º, férias, plano de
saúde e vale-refeição aos diretores da CASAN, por contrariar o princípio da
legalidade previsto no art. 37, caput,
da Constituição Federal e o art. 152 da Lei Federal n. 6.404/76, ensejando a
condenação do responsável em débito.
II.1.b
Benefícios e vantagens concedidos irregularmente a título de planos de saúde
aos servidores de outros órgãos à disposição da CASAN.
O
responsável alegou que a extensão do benefício aos servidores cedidos à CASAN
através de acordo coletivo visou evitar distinções entre funcionários que exerciam
a mesma atividade, destacando ainda que o Decreto Estadual n. 1.344/2004
legitimaria o pagamento da remuneração e dos encargos sociais tanto pelo órgão
de origem quanto pela entidade de destino (fls. 974/976).
No
caso, verifico pela lista dos servidores de outros órgãos à disposição da CASAN
(fl. 225), que dos quatro servidores apontados pelo corpo instrutivo na fl.
422, três são oriundos de prefeituras municipais, sendo um deles proveniente da
Secretaria da Agricultura. Também observo que o ônus da remuneração desses
servidores coube à CASAN. Ocorre que, muito embora o Decreto Estadual n.
1.344/2004 haja autorizado que o ônus da remuneração
do servidor cedido caberia ao órgão ou entidade de destino ou mediante
ressarcimento (art. 1º, §2º), o instituto previsto
neste diploma regulamenta a disposição do servidor
público estadual. Dessa forma, seria
questionável a aplicação integral do Decreto Estadual n. 1.344/2004 aos
servidores públicos municipais citados.
Não
obstante, a extensão do benefício em tela, por meio do Acordo Coletivo de
Trabalho 2006/2007, não se revela lesivo ao princípio da legalidade.
Inicialmente, entendo que não seria razoável admitir o pagamento de benefícios
fixados em acordo coletivo aos empregados da companhia, discriminando os
funcionários que lhe foram cedidos, já que, independente da origem do servidor,
o ônus de sua remuneração coube a própria CASAN. Ademais, se o acordo coletivo tem legitimidade para criar benefícios
aos empregados das empresas estatais, não vejo norma que se lhe possa sobrepor
no sentido de impedir a extensão desses benefícios aos empregados cedidos.
De fato, trata-se de situação semelhante à contemplada no Prejulgado
721, onde ficou estabelecido que a "cessão de pessoal entre a Administração
Pública de todas as esferas de poder está sujeita ao princípio da legalidade,
sendo viável o pagamento de complementação salarial pelo município, desde que
autorizado por lei local". Ou seja, assim como o parâmetro normativo
da remuneração de servidores públicos é a lei (em sentido estrito), em se
tratando em empresa estatal, não se deve rechaçar o uso de acordos coletivos
como fonte normativa de direito, podendo também criar benefícios específicos.
Ante o exposto, acolho as razões de defesa para afastar a
irregularidade apontada.
II.1.c
Benefícios e vantagens concedidos a título de auxílio-educação aos empregados
para custear cursos não relacionados aos cargos e/ou atividades desenvolvidos
pela empresa.
A
defesa alegou que o auxílio-educação visava a qualificação de seus empregados,
resultando em melhoria nos serviços públicos prestados pela CASAN. Destacou que
a "capacitação e incentivo ao aprendizado e a evolução profissional
militam em favor dos princípios da finalidade, da eficiência e do interesse
público, devendo, inclusive ser fomentados pelo Estado" (fl. 979). Aduziu
que não houve auxílio para conclusão de cursos que fossem pré-requisitos para o
desempenho da atividade ou ingresso nos quadros da CASAN, tampouco, para cursos
não relacionados às funções da empresa. Invocou, ainda, a política estadual de
capacitação dos servidores implementada pelo Decreto Estadual n. 3.917/06,
esclarecendo que, atualmente, a concessão de auxílio-educação está
regulamentada pelo Acordo Coletivo de Trabalho 2011/2012, o qual prevê o
compromisso de permanência do empregado na empresa, por prazo determinado, sob
pena ressarcimento dos valores pagos pela companhia. Por derradeiro, requereu
subsidiariamente a conversão do débito em multa ou recomendação, ou a
condenação dos empregados beneficiados (fls. 976-980).
O
benefício glosado neste capítulo estava fixado na cláusula nona do Acordo
Coletivo de Trabalho 2006/2007, segundo a qual, a CASAN concederia a seus
empregados auxílio de 50% dos custos com mensalidade/anuidade de cursos
técnicos em segundo grau, tecnólogo, graduação, especialização, mestrado e
doutorado, desde que compatíveis com os cargos da empresa (fl. 83).
No
caso, examinando detalhadamente a relação dos cursos apresentada pela DCE nas
fls. 423 a 426, em comparação com o quantitativo técnico de pessoal de fls. 578
a 660, constato que os 148 empregados beneficiados pelo auxílio-educação freqüentaram
cursos compatíveis com os cargos existentes na companhia. Verifico, ainda, que
o corpo instrutivo destacou um único caso - deste universo de 148 - para
apontar a situação de um engenheiro que estava recebendo o subsídio para cursar
jornalismo (fl. 805).
De
fato, trata-se de situação que poderia causar alguma perplexidade. No entanto,
observo que a companhia possui em sua estrutura organizacional uma assessoria
de comunicação social com seis colaboradores (fls. 197 e 282). Assim, muito
embora a realização de curso de jornalismo por engenheiro possa denotar o
direcionamento de empregado que atua na área fim da companhia para sua área meio,
entendo que a ocorrência de um único caso não se revela desarrazoada, haja
vista, também, os benefícios que uma formação interdisciplinar pode trazer no
esclarecimento de questões técnicas para a sociedade.
Assim,
afasto a restrição apontada pela diretoria técnica.
II.1.d.
Benefícios e vantagens concedidos a título de abono-alimentação aos empregados
da ativa e aos aposentados, em decorrência de adesão ao Programa de Demissão
Voluntária.
A defesa se insurgiu contra o débito alegando que o pagamento não
provinha de participação em lucros da companhia, mas de simples abono de natal,
o qual foi pago ainda no mês de dezembro, antes mesmo do fechamento do
exercício financeiro. Destacou que a concessão do abono se deu através de
acordo coletivo de trabalho, cujos termos teriam excluído expressamente a
natureza salarial do benefício. Afirmou, ainda, que a previsão do abono em
acordos coletivos encontra respaldo no art. 7º, XXVI, da Constituição Federal. Ao
final, requereu, subsidiariamente, que fosse procedido ao desconto dos referidos
valores da folha de pagamento dos funcionários beneficiados (fls. 980-984).
A irregularidade em comento tem origem em acordos coletivos
firmados pela CASAN com diversas categorias profissionais (fls. 85, 93, 104 e
114), nos quais os contratantes fizeram referência ao inciso XI do art. 7º da
Constituição Federal e à Lei Federal n. 10.101/2000, que tratam da participação dos trabalhadores nos lucros ou
resultados da empresa, e sua respectiva
regulamentação.
Não obstante, o texto do acordo consignou expressamente que os
valores seriam pagos sob a forma de vale alimentação, destacando, inclusive,
que os mesmos não seriam compensados com o benefício previsto na cláusula 5ª, a
qual tratava, exatamente, do valor do vale refeição/alimentação dos empregados.
Dessa
forma, apesar do fundamento legal utilizado, verifico que o benefício foi
concebido como abono alimentação, não se podendo desconsiderar o que fora
expressamente definido pelas partes contratantes, consoante já decidiu o
Tribunal Superior do Trabalho (RECURSO
DE REVISTA RR 1799 1799/2006-005-20-00.8, RECURSO
DE REVISTA RR 1028004120055200005 102800-41.2005.5.20.0005).
Fixada a natureza jurídica do benefício em tela, entendo que o pagamento aos empregados aposentados, ainda que em parcela única, não se reveste de legitimidade.
Ocorre que, em função da natureza indenizatória
do auxílio-alimentação, a jurisprudência consolidou entendimento de que o mesmo
não poderia ser estendido aos servidores inativos. (STJ: AgRg no Resp 1076490;
STF: Súmula 680)
Quanto
aos pagamentos dos empregados da ativa, entendo que os termos do acordo
coletivo não ultrapassam os limites de legitimidade inerentes às negociações
trabalhistas.
Ante
o exposto, mantenho o débito apenas em relação ao pagamento de
abono-alimentação aos empregados aposentados, no valor de R$ 34.921,80, visto
que o mesmo, ainda que previsto em acordo coletivo de trabalho, contraria o princípio
da legalidade previsto no caput do
art. 37 da Constituição Federal.
II.1.e
Admissão e reclassificação de empregados sem concurso púbico.
A
defesa alegou, em síntese, que as admissões ocorreram num período em que havia
controvérsia jurisprudencial acerca da aplicabilidade da regra do concurso
público às empresas públicas e sociedades de economia mista. Quanto à
reclassificação, o responsável informou que a movimentação funcional por essa
via foi excluída do plano de cargos e salários da companhia, atendendo às
determinações exaradas por esta Corte nos processos APE 02/10445971 e APE
05/01023038. Aduziu, ainda, que o Ministério Público do Trabalho convalidou os
reenquadramentos efetuados, requerendo a desistência da ação civil pública em
que questionava esta matéria (fls. 986-989).
O
corpo instrutivo afastou a irregularidade relacionada à admissão de empregados,
destacando que os documentos juntados pela defesa nas fls. 1065-1073 comprovam
a ausência de contratações durante a gestão do responsável. Sobre o
reenquadramento, a DCE manteve a restrição, reiterando os termos do Relatório
n. 5/2009 (fls. 1118/1119).
Examinando
detalhadamente o caderno processual, verifico que os dados utilizados pela DCE
para acolher as razões de defesa tiveram como fonte as mesmas informações relacionadas
nas fls. 70-78 sobre as admissões. Ou seja, trata-se de conclusão a qual o
corpo instrutivo já poderia ter chegado em seus relatórios preliminares, visto que
o exame feito pelos relatores no ato de conversão dos processos em tomada de
contas especial não comporta exaustiva análise de mérito.
Da
mesma forma, observo no Relatório n. 216/2007, especialmente na fl. 402, que a
própria DCE já havia constatado que todas
as readmissões efetuadas pela
CASAN após a Constituição Federal de 1988 estavam sendo examinadas no processo
n. TCE 02/10445971, instaurado em 23/10/2002. Todavia, após examinar as
justificativas apresentadas pelo responsável, o corpo instrutivo simplesmente
reiterou os termos do Relatório 5/2009, desconsiderando quaisquer reflexos
desse processo na presente causa.
A
situação ora constatada, desperta maior perplexidade quando se verifica, nas
fls. 403 e 404, que a DCE literalmente "importou" as razões contidas
no relatório técnico exarado na TCE 02/10445971, para apontar as
reclassificações praticadas pela companhia.
Dessa
forma, afastando-se das inconsistências apontadas, as razões de defesa devem
ser acolhidas, seja porque a admissões ocorreram antes do início da gestão do
responsável, seja porque as reclassificações ora constatadas já foram objeto de
exame nos processos TCE 02/10445971 e APE 05/01023038.
II.1.f
Disposição do empregado Celso José Pereira à Prefeitura Municipal de Joinville
nos exercícios de 2005 e 2006, e disposição do empregado Orlando Ivan Matos à
Assembléia Legislativa no exercício de 2006.
O responsável afirmou em sua justificativa que, embora tenha havido um lapso temporal entre
2005 e 2006, sem a devida formalização do ato de disposição do empregado Celso
José Pereira, não houve prejuízo financeiro para a CASAN, uma vez que a
Prefeitura Municipal de Joinville realizou os ressarcimentos devidos. Informou,
ainda, que a cessão do Sr. Celso José Pereira, no exercício de 2005, já foi
analisada no processo APE 06/00512720, no qual fora aplicada multa de R$
400,00. Quanto à cessão do empregado Orlando Ivan Matos, alegou
que o ato de disposição foi convalidado em 29/09/2007, pelo Governador do
Estado (fls. 989-991).
Com efeito, a cessão do
Sr. Celso José Pereira já foi apontada no processo APE 06/00512720, de
relatoria deste Auditor Substituto, que, após examinar os atos
de pessoal relativos ao exercício de 2005, ensejou a citada condenação do
responsável (atualmente em grau de recurso - REC 10/00413028, Rel. Cons.
Herneus de Nadal). Trata-se, portanto, de questão de fato já examinada por este
eg. Plenário. Ademais, muito embora a cessão tenha se estendido ao longo do
exercício de 2006, o ato de “ceder” é
instantâneo, visto que se consuma com uma única conduta. Com essas
considerações, acolho a litispendência suscitada pela defesa.
Em relação ao Sr. Orlando Ivan Matos, os efeitos da
convalidação ocorrida em 29/09/2007 devem ser examinados levando-se em conta a
natureza da restrição, bem como o espaço de tempo entre ela e seu fato gerador.
De acordo com Carvalho Filho, a convalidação “é o processo de que se vale a Administração
para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis” (CARVALHO
FILHO, 2013, p. 165). Porém, como a irregularidade apontada não está
relacionada aos vícios sanáveis do ato administrativo, mas à própria ausência
de ato administrativo do Chefe do Poder Executivo apto a legitimar a execução
material da movimentação de pessoal, resta afastada a possibilidade de
aplicação da convalidação ao caso.
Outrossim, sob o aspecto temporal, não se pode
desconsiderar a dinâmica burocrática da administração pública que, não raras
vezes, impõe ao gestor a prática de atos executivos antes mesmo do cumprimento
integral de todas as formalidades legais. Todavia, muito embora a cessão do Sr.
Orlando Ivan Matos tenha ocorrido ao longo de todo o exercício de 2006 (fl. 234),
o ato que a legitimou foi editado apenas em 29 de setembro de 2007 (fl. 708),
não havendo razões plausíveis que justifiquem este atraso, ao arrepio do que
determina o Decreto Estadual n. 1.344/2004.
Por fim, quanto à ausência de prejuízo financeiro, impende
destacar que a irregularidade não está fundamentada na ocorrência de dano ao
erário, mas na ofensa à lei.
Ante o exposto, considero prejudicada a análise da cessão
Sr. Celso José Pereira, à Prefeitura Municipal de Joinville, concluindo,
apenas, pela irregularidade da cessão do Sr. Orlando Ivan Matos à Assembléia
Legislativa, ocorrida em 2006, sem a observância das exigências do Decreto
Estadual n. 1.344/2004, ato que enseja a aplicação de multa.
II.1.g Disposição à CASAN de
José Paulo Rabello no período de 12/02/2003 a 31/01/2005, através do Ato da
Assembléia Legislativa nº 389/03, sendo que, no exercício 2006, apesar do ato
de disposição ter findado, continuava à disposição da Companhia.
A
defesa alegou que houve erro material na edição do Ato da Mesa da Assembléia
Legislativa n. 524, de 23/02/2005, que prorrogou a cessão do Sr. José Paulo
Rabello à CASAN até 31 de janeiro de 2006, visto que o correto seria que a
prorrogação se desse até 31 de dezembro de 2006, consoante permitido na
cláusula 8ª do convênio n. 8088/2003, firmado entre estas entidades (fl. 991).
Diferente
do que ocorreu no item anterior, o mérito da restrição está ligado ao ato de
cessão praticado pela Assembléia Legislativa, por isso, deixo de acolher a
sugestão de multa para recomendar à CASAN que providencie junto aos órgãos de
origem a devida formalização de servidores e empregados públicos que lhe
estiverem cedidos.
II.1.h
Inexistência do quantitativo de vagas por cargo no Plano de Cargos e Salários e
existência de cargos e funções não mais necessários, de acordo com a
modernização da empresa e a sua nova estrutura.
O responsável alegou que a CASAN vem
se utilizando de Estudo Quantitativo Técnico de Pessoal/QTP para dimensionar os
recursos humanos necessários ao desempenho de suas atividades. Aduziu, que a
instituição de um Plano de Cargos e Salários com a fixação do número de vagas
por função é fator inquestionável de engessamento da empresa, podendo gerar
dificuldades de gestão em face da perda de clientes ocasionada pela municipalização
dos serviços de esgotamento sanitário e abastecimento de água. Informou, ainda, que foi constituída comissão
paritária através de acordo coletivo de trabalho para examinar a extinção e/ou
agrupamento de cargos da companhia. Por fim, reiterou que a questão
ora em debate já foi analisada no processo APE 06/00512720, no qual fora
aplicada multa de R$ 1.000,00 (fls. 991-995).
Com efeito, a inexistência do quantitativo de vagas por
cargo no Plano de Cargos e Salários já foi
apontada no processo APE 06/00512720 (atualmente
em grau de recurso - REC 10/00413028). Todavia, a irregularidade se caracteriza
como uma falta do dever de agir, ou seja, de uma conduta omissiva do gestor que
se repete a cada exercício. Assim, considerando que a presente auditoria tratou
de atos de pessoal praticados no período de janeiro de 2006 a julho de 2007,
entendo que não existe duplo julgamento pela mesma conduta, mas julgamentos
distintos por condutas reiteradas.
Quanto ao mérito, reitero as conclusões que apresentei a
este eg. Plenário no julgamento do precedente citado, destacando que "o fato de a CASAN ter efetivado tal estudo,
ou de entender que a fixação do número de vagas é fator de engessamento da
empresa, não invalida a subordinação do administrador à lei, ou seja, ao
princípio da legalidade".
Quanto à existência de cargos e funções desnecessários à
modernização e nova estrutura da companhia, observo que se trata de matéria
conexa à própria fixação do número de cargos, mas que não foi ventilada no
precedente citado, devendo-se somar à restrição já reiterada para fins de aplicação
de multa em valor superior ao fixado anteriormente.
Ante o exposto, considero irregular a inexistência do
quantitativo de vagas por cargo no Plano de Cargos e Salários e a existência de
cargos e funções não mais necessários, de acordo com a modernização da empresa
e a sua nova estrutura, ferindo os princípios da eficiência, da moralidade e da
legalidade insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal.
II.1.i Ausência de sistema de controle
de ponto, em face das quantidades de Ações Trabalhistas ajuizadas em 2006,
arguindo horas extras.
O responsável
informou que está ampliando o sistema de controle de ponto com a implantação de
identificação biométrica. Destacou que a adoção dos novos sistemas vem
resultando em diminuição dos valores pagos a título de horas extras. Por fim,
alegou que a implantação de sistemas de controle de jornada numa empresa do
porte da CASAN não ocorre de forma abrupta, visto que exige a mudança de
rotinas, a captação de recursos, ajustes e investimentos em diversos setores da
companhia (fls. 995-998).
Inicialmente, insta esclarecer que esta restrição já foi
apontada no citado processo
APE 06/00512720, tendo como enfoque apenas as horas-extras. Todavia,
examinando os documentos juntados pela defesa, o corpo instrutivo constatou a adoção de providências pelo gestor a fim de corrigir a
restrição (fls. 1125/1126).
Assim, considerando-se ainda o porte da companhia, entendo que esta restrição
deva ser convertida em recomendação.
II.2
De responsabilidade do Sr. André Ledra Zagheni
Em
relação ao mérito das restrições imputadas ao Sr. André Ledra Zagheni, observo
que a inexistência de controle idôneo na jornada diária dos empregados da
Agência Regional de Rio do Sul possui estreita ligação com a ausência de
controle de ponto apontada anteriormente. Sendo assim, entendo que esta restrição também deva ser convertida em recomendação.
Quanto
à falha na adoção de providências para colocar o serviço de call center em funcionamento, a DCE informou
que o sistema de atendimento eletrônico ao cliente (denominado call center) foi implementado em 28 de
novembro de 2006, pela Resolução n. 224. Porém, quando da auditoria in loco realizada na agência regional de
Rio do Sul, entre os dias 16 e 20 de julho de 2007, foi constatado que os
equipamentos enviados para ativação desse serviço estavam sem utilização.
Neste
ponto, inobstante a constatação do corpo instrutivo, entendo que a sugestão de
multa possa ser convertida em determinação, haja vista o curto espaço de tempo
entre a implementação do sistema e a auditoria.
Passo
ao exame da restrição remanescente.
II.2.a
Falha na adoção de providências no sentido de corrigir e fazer cessar os
desvios de função e lotação.
O responsável alegou que os desvios relatados
ocorreram em razão da insuficiência de pessoal na superintendência, que, após a
transferência para Rio do Sul, em outubro de 2005, teve seus quadros reduzidos.
Informou que fez diversas comunicações internas ao Superintendente Regional
Norte Vale acerca dos desvios de função e de lotação, bem como sobre a
necessidade de nomeação de novos servidores por concurso público. Por fim,
contestou o alegado desvio de função dos empregados: Danilo Gehrke, José Luiz
Corrêa, Adílson Giovani e Zeli Gutjahr (fls. 925-928).
Examinando
os documentos juntados pela defesa nas fls. 937-941, observo que as providências
até então adotadas justificam a conversão da sugestão de multa em determinação.
III - VOTO
Ante o exposto, estando os autos instruídos
na forma Regimental, submeto ao egrégio Plenário a seguinte proposta de voto:
1 - Julgar irregular a presente tomada de contas especial, relativa aos
atos de pessoal da Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN,
praticados no exercício de 2006 e de janeiro a julho de 2007, para condenar seu então Diretor Presidente,
Sr. WALMOR
PAULO DE LUCA, com fundamento no art. 18, III, “b” e "c", c/c art.
21, caput, da Lei Complementar Estadual n. 202/00, ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo
de 30 dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal de Contas, para
comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento dos débitos aos cofres da
Companhia, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros (art. 40 e 44 da
Lei Complementar nº 202/00), calculados a partir das datas de ocorrência dos
fatos geradores dos débitos, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que,
fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial
(art. 43, II, da Lei Complementar nº 202/00):
1.1.
Pagamento de benefícios e vantagens a título de 13º salário aos Diretores da
Companhia, no montante de R$ 77.686,01
(setenta e sete mil, seiscentos e oitenta e seis reais e um centavo), em
afronta ao princípio da legalidade previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 152 da Lei Federal n.
6.404/76;
1.2.
Pagamento de benefícios e vantagens a título de férias aos Diretores da
Companhia, no montante de R$ 34.792,35
(trinta e quatro mil, setecentos e noventa e dois reais e trinta e cinco
centavos), em afronta ao princípio da legalidade previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e o art.
152 da Lei Federal n. 6.404/76;
1.3.
Pagamento de benefícios e vantagens a título de plano de saúde aos Diretores da
Companhia, no montante de R$ 20.369,53
(vinte mil, trezentos e sessenta e nove reais e cinquenta e três centavos), em
afronta ao princípio da legalidade previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 152 da Lei Federal n.
6.404/76;
1.4.
Pagamento de benefícios e vantagens a título de vale-refeição aos Diretores da
Companhia, no montante de R$ 39.555,00
(trinta e nove mil, quinhentos e cinquenta e cinco reais), em afronta ao
princípio da legalidade previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 152 da Lei Federal n.
6.404/76;
1.5.
Benefícios e vantagens concedidos a título de abono-alimentação aos empregados
aposentados, em decorrência de adesão ao Programa de Demissão Voluntária, no
total de R$ 34.921,80 (trinta e
quatro mil, novecentos e vinte e um reais e oitenta centavos), sem respaldo
legal, em afronta ao princípio da legalidade inserto no art. 37, caput, da Constituição Federal (Súmula
680 do Supremo Tribunal Federal).
2 – Aplicar ao Sr. WALMOR PAULO DE LUCA - Diretor Presidente da CASAN em 2006 e 2007, com
fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar Estadual n. 202/00 c/c o art.
109, II do Regimento Interno, as multas a seguir especificadas, fixando-lhe o
prazo de 30 dias a contar da publicação do Acórdão no Diário Oficial Eletrônico
do Tribunal de Contas, para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento ao
Tesouro do Estado, das multas cominadas, ou interpor recurso na forma da lei,
sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial (arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar Estadual n. 202/00).
2.1. R$ 500,00 (quinhentos reais) em razão
da disposição do empregado Orlando Ivan Matos à Assembléia Legislativa no
exercício de 2006, sem respeitar os procedimentos estabelecidos no Termo de
Convênio n. 8088/03 e sem o ato administrativo do Chefe do Poder Executivo
autorizando a disposição, em desrespeito ao parágrafo único do art. 2º do
Decreto Estadual n. 1.344/2004;
2.2. R$ 1.000,00 (um mil reais) em razão da
inexistência do quantitativo de vagas por cargo no Plano de Cargos e Salários
adotado pela Companhia e existência de cargos e funções não mais necessários,
de acordo com a modernização da empresa e a sua nova estrutura, ferindo os
princípios da eficiência, da moralidade e da legalidade insculpidos no art. 37,
caput, da Constituição Federal.
3.
Determinar à Agência Regional de Rio do Sul da CASAN que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote providências com vistas à correção das seguintes
irregularidades:
3.1. Falha na adoção de
providências no sentido de corrigir e fazer cessar os desvios de função e
lotação, em observância aos princípios da eficiência, da moralidade e da
legalidade insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal (item 3.1.5
do Relatório DCE n. 05/2009);
3.1. Falha na adoção de
providências para colocar o serviço de Call Center em funcionamento, ferindo os
arts. 5º e 8º do Decreto Federal n. 6.523/2008 e os princípios da eficiência,
da moralidade e da legalidade insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal (item 3.1.4 do Relatório DCE n.
05/2009).
4. Recomendar à Agência Regional de Rio do Sul da CASAN
a correção da seguinte restrição:
4.1. Inexistência de
controle idôneo na jornada diária dos empregados da Agência Regional de Rio do
Sul, ferindo os princípios da eficiência, da moralidade e da legalidade
insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal (item 3.1.1 do Relatório
DCE n. 05/2009).
5. Recomendar à CASAN que providencie junto aos
órgãos de origem a devida formalização de servidores e empregados públicos que
lhe estiverem cedidos, bem como a correção da seguinte restrição:
5.1.
Ausência de sistema de controle de ponto, em face das quantidades de Ações
Trabalhistas ajuizadas em 2006, arguindo horas extras, ferindo os princípios da
eficiência, da moralidade e da legalidade insculpidos no art. 37, caput, da
Constituição Federal (itens 2.1.6.1 do Relatório DCE n. 05/2009).
6. Alertar o Chefe da Agência Regional de Rio
do Sul da CASAN, que o não-cumprimento do item 3 desta deliberação
implicará a cominação das sanções previstas no art. 70, VI e § 1º, da Lei
Complementar Estadual n. 202/00, conforme o caso, e o julgamento irregular das
contas, na hipótese de reincidência no descumprimento de determinação, nos
termos do art. 18, § 1º, do mesmo diploma legal.
7.
Determinar à Secretaria Geral - SEG, deste Tribunal, que acompanhe
a deliberação constante do item 3 e comunique à Diretoria Geral de Controle
Externo - DGCE, após o trânsito em julgado, acerca do cumprimento da
determinação para fins de registro no banco de dados e encaminhamento à
Diretoria de Controle competente para consideração no processo de contas do
gestor.
8. Dar ciência da presente decisão, bem como do Voto que a fundamentam
aos Responsáveis, à Companhia
Catarinense de Águas e Saneamento e à sua Agência Regional de Rio do Sul.
Gabinete,
em 02 de setembro de 2013.
Cleber
Muniz Gavi
Auditor Substituto de
Conselheiro
Relator