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ESTADO
DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Gabinete do Auditor
Substituto de Conselheiro Cleber Muniz Gavi |
PROCESSO: PCA 09/00642912
UG/CLIENTE: Administração da Prefeitura Municipal
de Vargem
RESPONSÁVEL: Perci
José Salmória
INTERESSADO: Nelson
Gasperim Junior
ASSUNTO: Prestação
de contas anual da unidade gestora – Prefeitura Municipal
Prestação
de Contas Anual de prefeito. MATÉRIAS JÁ apreciadas em sede de prestação de
contas de prefeito/pcp. CONTROVÉRSIA ACERCA DA Competência do Tribunal de
Contas para JULGAR contas ANUAIS do Chefe do Poder Executivo. competência do
poder legislativo. PROPOSTA PELO arquivaMENTO Dos autos. POSSIBILIDADE DE
APURAÇÃO DE ATOS DE GESTÃO EM PROCESSOS ESPECÍFICOS, NÃO RELACIONADO ÀS CONTAS
ANUAIS.
Considerando a disciplina constitucional acerca das competências do Tribunal
de Contas da União, aplicável por simetria aos Tribunais de Contas dos Estados,
compete ao poder legislativo estadual ou municipal julgar as contas do chefe do
Poder Executivo, cabendo às Cortes de Contas apenas à emissão de parecer prévio
para subsidiar tal julgamento.
Incabível a constituição de processo por meio do qual sejam submetidos a
julgamento direto do Tribunal de Contas matérias que, analisadas em prestação
de contas de prefeito – PCP, mas apenas para fim de emissão de parecer prévio,
são submetidas ao julgamento político do legislativo.
Embora possível o julgamento dos atos de gestão do Prefeito pelo Tribunal
de Contas, o uso de modalidade processual relacionada à prestação de contas
anual de administrador pode suscitar inúmeras controvérsias, com risco de
censura judicial diante de uma alegada invasão à competência exclusiva do Poder
Legislativo. Prudente, portanto, a utilização de outras espécies de
procedimentos, que não envolvam resultado conclusivo indicando a regularidade
ou irregularidade das contas anuais do Prefeito Municipal.
I – RELATÓRIO
Tratam os
autos de Prestação de Contas Anual da Prefeitura Municipal de Vargem, referente
ao exercício de 2008, tendo como responsáveis Perci José Salmória, Prefeito no
exercício de 2008, e Nelson Gasperin Junior, Prefeito no exercício de 2009.
A Diretoria
de Controle dos Municípios – DMU analisou os documentos de fls. 03 a 59
(Balanço Geral da Prefeitura), tendo diligenciado à unidade gestora, para
remessa de documentos complementares, necessários à análise conclusiva das
referidas contas (Relatório n. 1.594/2010, de fls. 60/72).
Em
atendimento à diligência, foram encaminhados os documentos de fls. 74 a 649.
Após análise por meio do Relatório n. 658/2011 (fls. 653/700) e Relatório n.
229/2011 (fls. 701/704), a DMU, diante da constatação de diversas irregularidades,
sugeriu a citação dos responsáveis, providência acolhida por este relator e
realizada por meio de comunicação via ofício com aviso de recebimento – AR
(fls. 706, 707 e 711).
Somente
Nelson Gasperim Júnior (atualmente Prefeito do Município), apresentou alegações
de defesa (fls. 708/709). O responsável Perci José Salmória não se manifestou.
A Diretoria
de Controle dos Municípios, ao reinstruir o feito, elaborou o Relatório n.
5.824/2011 (fls. 712/750), sugerindo julgar irregular a prestação de contas anual
da Administração da Prefeitura Municipal de Vargem, referente ao exercício de
2008, com imputação de débito e multas aos responsáveis, fazendo-o nos
seguintes termos:
À vista do exposto no presente
Relatório de Reinstrução, referente à Prestação de Contas Anuais de
Administrador da Prfeitura Municipal de Vargem, com abrangência ao exercício de
2008, autuado sob o n. PCA 09/00642912, entende a Diretoria de Controle dos
Municípios – DMU, com fulcro nos arts. 59 e 113 da Constituição do Estado c/c o
artigo 1º, inciso III da Lei Complementar n. 202/2000, que possa o Tribunal
Pleno, decidir por:
1 - JULGAR IRREGULARES com débito,
na forma do artigo 18, inciso III, alínea “c”, c/c o artigo 21 caput
da Lei Complementar n.º 202/2000, as presentes contas e condenar o responsável,
Sr. Perci Jose Salmória - Prefeito Municipal no exercício de 2008, CPF
384.566.489-49, com endereço na Rua Augusto César nº 109, Jardim Monte Sinai
CEP 86.038-667, Londrina - PR, ao pagamento das quantias abaixo relacionadas,
fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no
Diário Oficial do Estado para comprovar, perante este Tribunal, o recolhimento
dos valores dos débitos aos cofres públicos municipais, atualizados
monetariamente e acrescidos dos juros legais (artigos 40 e 44 da Lei
Complementar n.º 202/2000), calculados a partir da data da ocorrência até a
data do recolhimento sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da
dívida para cobrança judicial (artigo 43, II, da Lei Complementar n.º
202/2000):
1.1.- Realização de despesas irregulares no montante de R$ 8.408,40, uma vez
que não possuem caráter público e não guardam relação com a definição de
despesas de custeio, em afronta o artigo 4º, c/c 12, §1º da Lei nº 4.320/64
(item A.7.2 deste Relatório);
1.2 – Pagamentos de diárias no valor
de R$ 14.810,00, superior ao devido, em desacordo com o disposto no Decreto nº
069 de 16 de março de 2006, podendo caracterizar ato de improbidade
administrativa que causa lesão ao Erário, conforme dispõe o art. 9º, XI da Lei
nº 8.429/1992 (item A.7.3);
2 - Aplicar multas ao Sr. Perci Jose Salmória - Prefeito
Municipal no exercício de 2008, CPF 384.566.489-49, com endereço na Rua Augusto
César nº 109, Jardim Monte Sinai CEP 86.038-667, Londrina - PR, conforme
previsto no artigo 69 da Lei Complementar n.º 202/2000, pelo cometimento das
irregularidades abaixo relacionadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a
contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado para comprovar ao
Tribunal o recolhimento da(s) multa(s) ao Tesouro do Estado, sem o que fica
desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado
o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º 202/2000:
2.1 – déficit
de execução orçamentária da ordem de R$ 863.030,66, representando 13,16% da sua
receita arrecadada no exercício em exame, o que equivale a 1,58 arrecadação
mensal - média mensal do exercício, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº
4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF, parcialmente
absorvido pelo superávit financeiro do exercício anterior - R$ 532.182,86
(item A.2.1.1 deste Relatório);
2.2 - divergência entre a variação do saldo
patrimonial financeiro e o resultado da execução orçamentária
(superávit/déficit), em desacordo com os preceitos do art. 85 da Lei nº
4.320/64 (item A.6.1.1)
2.3 – despesas, no montante
de R$ 1.428,40, classificadas impropriamente em programa do ensino fundamental,
por não constituírem gastos com a manutenção e desenvolvimento do ensino nos
termos da Lei Federal nº 9.394/96, artigos 70 e 71 (item A.7.1);
2.4 – pagamento de diárias,
autorizadas por meio de Decreto e não por meio de Lei em desacordo com
Princípio da Legalidade disposto no art. 37 caput e inciso X, da Constituição
Federal, combinado com o entendimento deste Tribunal no prejulgado nº 1378
processo CON – 03/00726201 de 04/07/2003 (item A.7.4);
2.5 - ausência
de contabilização dos valores relativos às contribuições previdenciárias
incidentes sobre as despesas decorrentes da contratação de serviços de
terceiros - pessoa física, impossibilitando o acompanhamento da execução
orçamentária e implicando no desconhecimento da composição patrimonial,
contrariando os artigos 85, 90 e 105, § 3º, da Lei nº 4.320/64, podendo
caracterizar o não recolhimento da parte da empresa à Seguridade Social, em
descumprimento ao disposto no art. 22, III da Lei Federal nº 8.212, de 24/06/91
(item A.7.5);
2.6 - contratação
de terceiros para prestação de serviços de assessoramento jurídico, cujas atribuições são de caráter não
eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar
previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II
do artigo 37 da Constituição Federal, c/c com decisão deste Tribunal no
Processo nº CON 07/00413421 (item A.7.6);
2.7 – inexistência de informações, no sistema
e-Sfinge, sobre licitação ou processo de dispensa/inexigibilidade para
despesas, cujo objeto é a manutenção de micro computador, no valor de R$
21.100,00, em possível desobediência ao artigo 37, XXI, da Constituição
Federal, do art. 2° da Lei Federal nº 8.666/93 e/ou descumprimento do artigo
5º, § 4º da Resolução n. TC – 16/94 (item A.7.7.1);
2.8 - inexistência de informações, no sistema e-Sfinge, sobre
licitação ou processo de dispensa/inexigibilidade para despesas, cujo objeto é
a aquisição de combustível, no valor de R$ 222.459,50, em possível
desobediência ao artigo 37, XXI, da Constituição Federal, do art. 2° da Lei
Federal nº 8.666/93 e/ou descumprimento do artigo 5º, § 4º da Resolução n. TC –
16/94 (item A.7.7.2);
2.9 - inexistência de informações, no sistema e-Sfinge, sobre
licitação ou processo de dispensa/inexigibilidade para despesas, cujo objeto é
a despesa com telefonia fixa, no valor de R$ 43.188,00, em possível
desobediência ao artigo 37, XXI, da Constituição Federal, do art. 2° da Lei
Federal nº 8.666/93 e/ou descumprimento do artigo 5º, § 4º da Resolução n. TC –
16/94 (item A.7.7.3);
3 - Aplicar multa ao Sr. Nelson Gasperin Junior –
Prefeito Municipal de Vargem no exercício de 2009, CPF 021.962.759-21, com
endereço profissional à Rua Benjamin Margotti, 289, Centro, CEP 89638-000,
Vargem - SC, conforme previsto no artigo 69 da Lei Complementar n.º 202/2000,
pelo cometimento da irregularidade abaixo relacionada, fixando-lhe o prazo de
30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial do Estado
para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o
que fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança
judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71 da Lei Complementar n.º
202/2000:
3.1.
– Ausência do Parecer do Conselho do FUNDEB junto à Prestação de Contas do
Prefeito, em desacordo com o artigo 27, parágrafo único, da Lei nº
11.494/2007(item 8 deste Relatório).
4 - RECOMENDAR, nos termos do
art. 20 da Lei Complementar nº 202/2000, à Prefeitura Municipal de Vargem - SC,
que adote as medidas necessárias à correção da falta a seguir identificada e
previna a ocorrência de outras semelhantes:
4.1 – déficit
financeiro da ordem de R$ 358.686,07, resultante do déficit orçamentário
ocorrido no exercício em exame, correspondendo a 5,47 % da Receita Arrecadada
do Município (R$ 6.558.183,46)
e, tomando-se por base a arrecadação média mensal do exercício em questão,
equivale a 0,65 arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº
4320/64 e artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF (item
A.4.2.2.1 deste Relatório);
5 - RESSALVAR que o exame das
contas em questão não envolve o resultado de eventuais auditorias oriundas de
denúncias, representações e outras, que devem integrar processos específicos, a
serem submetidos à apreciação deste Tribunal de Contas, bem como não envolve o
exame de atos relativos à Pessoal, Licitações e Contratos;
Os autos
seguiram ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que por meio do
parecer MPTC n. 02/2012, da lavra da Exma. Dra. Cibelly Farias (fls. 752/780),
acompanhou o posicionamento do corpo técnico.
Atuou,
supervenientemente, o Sr. Procurador-Geral, manifestando-se de acordo com o
parecer anterior proferido naquele órgão ministerial, apenas divergindo quanto
à possibilidade de imediata comunicação ao Ministério Público Estadual para
ciência dos fatos e adoção de providências (fls. 782/783). Isto porque –
segundo defende – em face do disposto no art. 65, §5º, da Lei Orgânica
deste Tribunal de Contas, a representação sugerida seria cabível somente após o
trânsito em julgado da decisão a ser proferida nos autos.
Vieram os autos conclusos.
É o
relatório.
II -
FUNDAMENTAÇÃO
Não obstante a presença das diversas irregularidades
constantes no Relatório de Instrução DMU n. 5824/2011, entendo que, previamente
à análise do mérito destas restrições e das prováveis conseqüências
sancionatórias, é necessário verificar se a modalidade processual ora adotada (prestação
de contas anual de administrador) constitui mecanismo adequado para aferição
dos atos praticados pelos Prefeitos Municipais, tendo em vista a sistemática
prevista na Constituição Federal para julgamento das contas anuais dos Chefes
do Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal.
Destaque-se, a princípio, que a
leitura do Relatório DMU n. 5.824/2011
revela a presença de algumas restrições que, conquanto agora submetidas a
julgamento direto pelo Plenário, constituem reproduções de fatos já apontadas
no processo de Prestação de Contas de Prefeito (PCP) n. 09/00114142, relativos
às contas anuais da Prefeitura de Vargem, exercício de 2008, e que foram analisados
para efeito de emissão de parecer prévio e posterior julgamento pelo
legislativo municipal.
Para
melhor esclarecimento, cumpre colacionar o conteúdo do citado parecer prévio –
posteriormente acolhido pela Câmara de Vereadores de Vargem –, lavrado nos
seguintes termos.
Parecer Prévio n. 0131/2009
Processo n. PCP -
09/00114142
Prestação de Contas
do Prefeito - Exercício de 2008
Responsável: Perci
José Salmória - ex-Prefeito Municipal
Prefeitura Municipal
de Vargem
1. Recomendar a REJEIÇÃO das Contas Anuais do exercício de 2008
da Prefeitura Municipal de Vargem em face das restrições apontadas no Relatório DMU n. 3.899/2009, em especial:
1.1.
Déficit de execução orçamentária do Município (Consolidado) da ordem de R$
871.496,20, representando 12,42% da receita arrecadada do Município no
exercício em exame, o que equivale a 1,49 arrecadação mensal - média mensal do
exercício, em desacordo ao artigo 48, alínea “b”, da Lei nº 4320/64 e artigo
1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo
superávit financeiro do exercício anterior - R$ 532.182,86 (item I.A.1.);
1.2. Obrigações de despesas liquidadas até 31
de dezembro de 2008, contraídas nos 2 (dois) últimos quadrimestres pelo Poder
Executivo sem disponibilidade financeira suficiente, no total de R$ 318.214,84,
evidenciando o descumprimento ao artigo 42, caput
e parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF (item I.A.4);
2. Ressalvar a
existência das irregularidades abaixo transcritas, alertando aos Poderes do
Município de Vargem, podendo implicar, na análise de
exercícios futuros, novamente a rejeição das contas do município:
2.1.
Déficit financeiro do Município (Consolidado) da ordem de R$ 339.313,34,
resultante do déficit orçamentário ocorrido no exercício em exame,
correspondendo a 4,84% da Receita Arrecadada do Município (R$ 7.015.785,66) e,
tomando-se por base a arrecadação média mensal do exercício em questão,
equivale a 0,58 arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº
4320/64 e artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF (item I.A.3.);
3. Recomendar à Prefeitura
Municipal de Vargem, com o envolvimento e responsabilização do órgão de
controle interno, a adoção de providências para prevenção da seguinte
deficiência apontada no Relatório DMU n.º 3.899/2009:
3.1. Déficit
de execução orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da
ordem de R$ 863.030,56, representando 12,30% da sua receita arrecadada no
exercício em exame, o que equivale a 1,47 arrecadação mensal - média mensal do
exercício, em desacordo ao artigo 48, “b” da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, § 1º,
da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF, parcialmente absorvido pelo superávit
financeiro do exercício anterior - R$ 504.344,59 (item I.A.2.);
3.2. Ausência de cancelamento no
final do exercício, de Restos a Pagar não Processados, no valor de R$
21.098,50, sem disponibilidade financeira, em desacordo ao disposto no artigo
55, III, alínea “b”, 4 da Lei Complementar nº 101/2000 c/c a Portaria nº
574/2007, de 30/08/07 da Secretaria do Tesouro Nacional (item I.A.5).
3.3. Ausência da remessa do Parecer
do Conselho do Fundeb, em desacordo com a Lei 11.494/07, art. 27, caput e § único (item I.A.6);
4. Recomendar à Câmara de
Vereadores anotação e
verificação de acatamento, pelo Poder Executivo, das observações constantes do
Relatório DMU n. 3.899/2009.
5. Solicitar à Câmara de
Vereadores que comunique a esta Corte de Contas o resultado do julgamento das
presentes contas anuais, conforme prescreve o art. 59 da Lei Complementar
Estadual n.º 202/2000, com a remessa de cópia do ato respectivo e da ata da
sessão de julgamento da Câmara.
6. Ressalvar que o
Parecer Prévio emitido por este Tribunal sobre contas anuais prestadas pelo
Prefeito não transitou em julgado, cabendo Pedido de Reapreciação formulado
pelo Prefeito ou pela Câmara de Vereadores, nos termos do art. 55 da Lei
Complementar n. 202/2000.
Delimito
inicialmente tal circunstância por considerar incabível devolver ao julgamento
do Plenário desta Corte irregularidades já apreciadas em sede de prestação de
contas de prefeito (PCP) e que fundamentaram a elaboração do parecer prévio,
instrumento de natureza técnica destinada a subsidiar a atuação da Câmara
Legislativa local, a quem compete decidir em caráter conclusivo acerca da
aprovação ou rejeição das contas anuais do Prefeito Municipal. Tal procedimento,
como sabido, é o que está de acordo com a sistemática prevista no texto
constitucional em tema de julgamento anual das contas prestadas pelos chefes do
executivo das diversas entidades federativas.
Estabelecendo
as balizas que devem ser seguidas pela União, Estados e Municípios, à luz do
princípio da simetria constitucional, estabelece a Carta Magna que:
Art. 49.
É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
(...).
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II -
julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público;
(...)
VIII - aplicar aos responsáveis,
em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas
em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
(...).
Art. 75.
As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
(...).
Para
o correto encadeamento do raciocínio que se adota neste voto, é imprescindível
a fixação de uma premissa básica: não se contesta a competência dos Tribunais
de Contas para julgar as contas dos que praticam atos de gestão ou derem causa
a dano, perda ou extravio de que resulte prejuízo ao erário, mesmo que os
responsáveis sejam Prefeitos Municipais; tal atribuição descende diretamente da
prescrição do art. 71, incs. II e VIII, da CF. O que se questiona é a
possibilidade de se analisar questões relacionadas à aferição do desempenho anual
das contas do ocupante do cargo de Prefeito, por meio de procedimento que se
aparta da disciplina estabelecida nos arts. 49, inc. IX, 71, inc. I, e 75 do
texto constitucional.
Não
há dúvidas, portanto, quanto à possibilidade de que o Tribunal de Contas julgue
os atos de gestão praticados pelo Prefeito Municipal. Neste Tribunal, por
exemplo, tem sido prática corrente a responsabilização individual estabelecida
no âmbito de processos de auditoria, tomada de contas especial, atos de
pessoal, licitações e contratações etc.
Tal
distinção de funções também tem sido esquadrinhada nas manifestações advindas
do Poder Judiciário, pressupondo-se a diferença de atribuições no que tange às
contas anuais e a atos específicos de gestão. Cite-se, por oportuno, que o
Supremo Tribunal Federal, em sede de ações diretas de inconstitucionalidade, ao
mesmo tempo em que reconhece a competências das Cortes de Contas para
julgamento de atos de gestão, das contas dos responsáveis por lesão ao erário e
das contas anuais dos demais administradores, sedimentou que o papel destes
órgãos de fiscalização, ao se pronunciarem sobre as contas anuais do
Executivo, limita-se à emissão de parecer, de natureza opinativa e sem força
vinculante para as instâncias julgadoras (Câmaras e Assembléias Legislativas e
Congresso Nacional). A título ilustrativo, transcrevemos as seguintes
manifestações extraídas dos votos condutores das ADI’s 849-8/MT e 3.715-3/TO:
No âmbito das competências
institucionais do Tribunal de Contas,
o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a clara distinção entre: 1) a competência para apreciar e emitir
parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder
Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; 2) e a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, definida no art. 71, inciso II, CF/88 (ADI n° 1.779-1/PE,
Rel. Min. Ilmar Gaivão, DJ 14.9.2001; ADI n° 1.140-5/RR, Rel. Min. Sydney
Sanches, DJ 26.9.2003; ADI n° 849-8/MT, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ
23.4.1999).
No primeiro caso, cabe ao Tribunal de
Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, as
contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. A competência para julgar essas
contas fica a cargo do Congresso
Nacional, por força do art. 49, inciso IX, da Constituição.
Na segunda hipótese, a competência
conferida constitucionalmente ao Tribunal de
Contas é de julgamento das contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio, ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88).
(ADI n. 3.715-3-TO. Relator: Ministro
Gilmar Mendes. DJ de 25.08.2006)
[...]
A Constituição Federal, ao dispor sobre o controle externo das contas
anualmente prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, prescreve que estas, uma
vez apreciadas pelo Tribunal de Contas (art. 71, I), deverão ser julgadas pelo
Poder Legislativo (art. 49, IX).
A
apreciação das contas anuais da Chefia do Executivo constitui uma das mais
elevadas atribuições do Tribunal de Contas,
a quem compete examiná-las de forma global, mediante parecer prévio, no
que concerne aos seus aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade.
A análise
do art. 71, I, da Carta Federal - extensível
aos Estados-membros por força do art. 75 - permite, de logo, extrair
duas conclusões: (1) a de que o
Tribunal de Contas, somente na hipótese específica de exame das contas anuais do Chefe do Executivo, emite pronunciamento
técnico, sem conteúdo deliberativo, consubstanciado em parecer
prévio, destinado a subsidiar o
exercício das atribuições fiscalizadoras do Poder Legislativo e (2) a de
que essa manifestação meramente opinativa não vincula a instituição parlamentar
quanto ao desempenho de sua competência decisória.
Torna-se
evidente, portanto, que, em se tratando das contas anuais do Chefe do Poder
Executivo – e destes somente – as funções do Tribunal de Contas assumem o
caráter de mero pronunciamento opinativo.
Cuindando-se,
porém, das contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiro, bens
e valores públicos – quaisquer que sejam as unidades administrativas e os
Poderes do Estado a que se vinculam -, caberá ao Tribunal de Contas desempenhar
função jurídica revestida de um maior relevo, que consiste no exercício de típica
atribuição deliberativa.
(ADI
849-8/MT. Relator: Ministro Celso de Mello. DJ de 08.04.1994)
Cabe
trazer à colação, ainda, o teor da decisão final proferida na ADI 849-8/MT,
cuja ementa é a seguinte:
Tribunal de Contas dos Estados:
competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade
de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas da
Mesa da Assembléia Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, II, da
Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX,
que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo.
I. O art. 75, da Constituição
Federal, ao incluir as normas federais relativas à "fiscalização" nas
que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu
as atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a
distinção entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as
contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do
art. 71, II - de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis,
entre eles, os dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.
II. A diversidade entre as duas
competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a competência
do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da responsabilidade do
Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio do Tribunal de Contas:
cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe do Governo, que não as
presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsável geral pela
execução orçamentária: tanto assim que a aprovação política das contas
presidenciais não libera do julgamento de suas contas específicas os
responsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias
do próprio Poder Executivo, entregue a decisão definitiva ao Tribunal de
Contas.
(ADI 849-8. Relator: Ministro
Sepúlveda Pertence. DJ de 23.04.1999)
Dito
isto, fica claro que, ao mesmo tempo em que a competência para análise dos atos
de gestão está atribuída às Corte de Contas de forma expressa (ainda que
figurem como responsáveis Chefes do Poder Executivo), também é certo que a análise
das prestações de contas anuais de Prefeitos, no modelo definido pelo art. 71,
I da Constituição Federal, segue sistemática diferenciada de julgamento, devendo
o Poder Legislativo manifestar-se definitivamente quanto à questão e os
Tribunais de Contas cingirem-se à apreciação da demonstração das finanças da
unidade federativa (União, Estados/DF e Municípios), com a manifestação de cumprimento do orçamento, dos planos e programas
governamentais, demonstração de níveis de endividamento, atendimento aos
limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação
e gastos com pessoal.
Se a
competência para analisar e julgar as Contas de Prefeito é do Poder Legislativo
e este já assim procedeu (pois a Câmara de Vereadores de Vargem já se
pronunciou acerca das irregularidades apontadas por este Tribunal no mencionado
processo PCP nº 09/00114142, acatando o Parecer Prévio e rejeitando as Contas
do Prefeito) depreendo ser desarrazoado reintroduzir nestes autos as mesmas
questões de cunho financeiro e orçamentário, a fim de que esta Corte de Contas
– por meio de processo com nomenclatura diversa – impute multas e recomendações
em face de restrições que, a princípio, não caberia a ele julgar (vide itens nº
2.1, 2.2, 2.3, 3.1 e 4.1 da conclusão do Relatório DMU nº 5.824/2011).
Veja-se
que no Relatório Conclusivo DMU n.º 5.824/2011 foram arroladas diversas
irregularidades que, s.m.j., deveriam constituir objeto de análise
exclusivamente em processo de prestação de contas de prefeito, subsidiando
apenas a emissão de um parecer prévio, e não o julgamento direto pelo Tribunal
acerca da regularidade da conta anual. Temas como “déficit de execução
orçamentária”, “divergência entre a variação do saldo patrimonial financeiro e
o resultado da execução orçamentária”, “despesas classificadas impropriamente
em programa de ensino fundamental” etc., constituem matérias típicas de análise
em processo de prestação de contas de prefeito, estando elas, inclusive,
inseridas no rol de restrições especificadas na Decisão Normativa TC n.
06/2008, a qual “estabelece critérios
para apreciação, mediante parecer prévio, das contas anuais prestadas pelos
Prefeitos Municipais, e o julgamento das contas anuais dos Administradores
Municipais, e dá outras providências”
Em
que pese a existência no Relatório DMU n. 5.824/2011 de outras restrições que
caracterizam típicos atos de gestão – este sim submetidos à apreciação direta
por esta Corte de Contas – entendo que a sua análise para fins de julgamento e
aplicação de sanções, encontra-se inviabilizada nestes autos em função do tipo
processual adotado (prestação de contas anual da prefeitura), o qual reputo
inadequado pelos motivos acima lançados.
Sempre
foi posição deste relator manter-se contrário à criação de um modelo que funcionasse como alternativa para que o
Tribunal de Contas – superando à competência exclusiva do legislativo –
emitisse julgamento das contas anuais do chefe do poder executivo, considerando
o seu desempenho ao longo do exercício tendo em vista a análise de questões
orçamentárias, contábeis e financeiras.
Veja-se
que o problema em si não reside na possibilidade de impor multas ou débitos aos
prefeitos municipais. Isto é plenamente possível por meio de outras inúmeras
modalidades processuais existentes nesta Corte (processos de auditoria, de
análise de atos de pessoal, de análise de editais e contratos, de
monitoramento, de denúncias e representações etc.). Há até mesmo a
possibilidade de julgar irregulares as contas analisadas, desde que se trate de
ato ou atos específicos de gestão, dos quais que resultem em dano ao erário,
apurados por meio do processo de tomada de contas especial.
O que se impugna, no caso (vale reiterar), é tão
só a possibilidade de proceder-se ao julgamento das contas anuais do
Prefeito, o qual inevitavelmente se confundirá com as contas submetidas ao
julgamento pela Câmara Municipal.
Havendo
um processo no qual seja possível uma decisão final julgando irregular as
contas do Prefeito por um determinado exercício financeiro, torna-se bastante
dificultada a tarefa de justificar que isto não se trata de uma invasão à
competência originalmente conferida ao Poder Legislativo, nos termos extraídos
da Constituição Federal e já citados ao longo deste voto. E neste cenário, é
inevitável que inúmeras contendas judiciais sejam interpostas com prováveis
chances de êxito.
Se
há críticas ao modelo constitucional, não cabe aos órgãos de fiscalização criar
mecanismos para contornar a regra vigente. A única solução seria a própria
alteração do texto da Carta Magna, possibilidade, aliás, bastante controverso
por se tratar de tema relacionado aos mecanismos de “freios e contrapesos”
entre os diversos Poderes do Estado.
Mas
a solução aventada – a despeito das bem intencionadas razões subjacentes a
proposta que deu origem aos chamados PCA´s de Prefeitos – não se compactua com
a disciplina constitucional. Não há dúvidas que foi, sim, intenção do
legislador constituinte submeter a um juízo político a análise das questões
alusivas ao desempenho geral dos Prefeitos, Governadores e Presidentes da
República ao longo de um determinado exercício financeiro, abrindo espaço para
que a literalidade das leis orçamentárias, financeiras e contábeis pudessem ser
flexibilizadas diante de conjunturas específicas enfrentadas ao longo do ano, a
juízo dos membros do órgão legislativo responsável pelo julgamento. Se a
funcionalidade deste modelo tiver de concorrer com o julgamento técnico a ser
empreendida pelo Tribunal de Contas (que não pode atuar de outra maneira) surge
uma grave falha no sistema, que pode ser interpretado como decorrente de uma
invasão a prerrogativas institucionais.
Imagine-se,
por exemplo, que a Câmara de Vereadores, não acolhendo o parecer prévio pela
rejeição das contas, aprove as contas do gestor. Se posteriormente, o Tribunal
de Contas em processo específico de PCA e apreciando as mesmas questões, julga
as contas irregulares – com todas as conseqüências advindas desta decisão,
inclusive em tema de inelegibilidade – tem-se que a lógica do sistema estará
corrompida, pois a competência antes atribuída a apenas um órgão (legislativo)
passou a ser compartilhada por aquele que apenas deveria auxiliar neste tema
(Tribunal de Contas).
Fica
claro, portanto, que o julgamento das contas anuais dos membros
titulares dos cargos de Prefeito, Governador e Presidente da República está
submetida à competência dos órgãos legislativos relacionados a cada esfera de
governo, sendo temerário que o Tribunal de Contas avoque a possibilidade de
proceder semelhante julgamento, o que poderá redundar em inúmeras contestações
doutrinárias e judiciais, que poderiam, inclusive, equivocadamente refletir-se
em outros temas, com prejuízo ao exercício das legítimas competências desta
Corte de Contas.
Mencione-se,
a título ilustrativo, que embora reconhecida a competência dos Tribunais de
Contas para julgamento das tomadas de contas especial (independente de quem
figure como responsável), existem ações judiciais contestando as decisões
condenatórias contra Prefeitos, exatamente pelo equivocado uso de fundamentos
que apenas dizem respeito à competência exclusiva dos órgãos legislativos para
julgamentos das prestações de contas anual dos chefes do Poder
Executivo.
Logo,
para além das controvérsias jurídicas, uma análise prática da questão impõe a
adoção de cautelas em face de qualquer inovação que venha exatamente “baralhar”
os conceitos hauridos do texto constitucional e alentar o risco de que tais
equívocos interpretativos sejam absorvidos pelas decisões emitidas pelos
Tribunais Superiores, o que poderá redundar em futura e inadequada restrição ao
exercício das competências dos Tribunais de Contas.
Assim
sendo, considero que a análise conclusiva deste processo resta impossibilitada,
por se vislumbrar a emissão de uma decisão incompatível com a regra de
competência fixada constitucionalmente.
Considerando
os fatos apurados e o tipo processual adotado, seria inevitável que a proposta
de voto propendesse para julgamento irregular das contas anuais do Prefeito de
Vargem, o que reputo impróprio, pelas razões já despendidas.
Por
outro lado, se é de interesse do Tribunal de Contas aferir a regularidade dos
atos de gestão de forma mais exauriente, cumpre adotar-se as outras modalidades
processuais, que permitem que se proceda ao julgamento dos atos de gestão em
processos que não se confundem com um de “prestação
de contas anual” e não colidem com as regras legais e
constitucionais vigentes.
Vislumbro,
por exemplo, que poderia esta Corte de Contas criar processos de auditoria
destinados especificamente à análise da fidelidade dos dados que compõe as
prestação de contas dos prefeitos municipais. Havendo irregularidades, seria
possível a aplicação de sanções diretamente por esta Corte de Contas, não em
função da análise de um exercício financeiro, mas em função de ilegalidades
cometidas com o fim de deturpar o resultado geral do exercício e inviabilizar a
correta apreciação das contas pelo legislativo. A experiência já demonstrou ser
real a possibilidade de que dados contábeis sejam indevidamente inseridos nos
balanços financeiros e orçamentários para criar a falsa indicação de equilíbrio
e regularidades dos gastos mínimos estabelecidos constitucional e legalmente.
Assim, mais eficiente de que avocar a competência do legislativo, seria o
Tribunal de Contas apurar a fidedignidade dos dados que compõe as prestações de
contas de Prefeitos, a fim de punir eventuais responsáveis por irregularidades
destinadas a falsear informações contábeis e financeiras. A partir disto,
também poderia realizar de forma mais eficiente e correta análise das
informações que irão compor o parecer prévio, expondo publicamente, inclusive, as
práticas indevidas do gestor público na tentativa de “maquiar” suas contas e
omitir seu real desempenho em tema de controle de gasto público, arrecadação,
despesa com pessoal, educação e saúde.
Isto
posto, considerando a interpretação conjunta dos arts. 49, 71, inc. I, II e
VIII, e 75, todos da Constituição Federal, proponho o arquivamento do presente
processo, seja porque algumas das restrições arroladas no Relatório DMU n.
5.824/2011 constituem matéria de apreciação em sede de processo de prestação de
contas de prefeitos, seja porque outras restrições, relacionadas a atos de
gestão, deveriam ser apurados no bojo de outros tipos de procedimentos,
diversos daquele especificamente destinado a análise das contas anuais de
administradores.
III
- VOTO
Ante
o exposto, estando os autos instruídos na forma Regimental, submeto ao egrégio
Plenário a seguinte proposta de voto:
1.
Determinar o arquivamento dos presentes autos, tendo em vista a inadequação da modalidade processual adotada;
2. Determinar à DGCE que
verifique a possibilidade, necessidade e pertinência de apuração dos atos de
gestão relacionados no Relatório DMU n. 5.824/2011 em processos específicos, a
serem distribuídos entre as diversas diretorias de acordo com suas
competências.
3.
Dar ciência desta Decisão, do Relatório
e Voto do Relator que a fundamentam, aos Srs. Nelson Gasperim Júnior e Perci
José Salmória.
Gabinete,
em 27 de
fevereiro de 2013.
Cleber Muniz Gavi
Auditor
Substituto de Conselheiro
Relator