 |
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
|
| Processo n°: |
CON - 05/04259008 |
| Origem: |
Câmara Municipal de São José do Cerrito |
| Interessado: |
Allier Melo |
| Assunto: |
Consulta |
| Parecer n° |
COG-678/06 |
Consulta. Direito Financeiro e Orçamentário. Câmara Municipal. Entidade representativa. Transferência de recursos. Prestação de contas. Forma de fiscalização.
O repasse de recursos do Poder Legislativo Municipal à entidade representativa das câmaras municipais de vereadores deve estar autorizado por lei específica ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme as normas previstas pela Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Complementar nº 101/00.
As associações de câmaras de vereadores são entidades sui generis que recebem mensalmente recursos de vários poderes legislativos municipais para o desenvolvimento institucional das atividades de seus sócios.
As contribuições mensais recebidas pela entidade representativa das câmaras de vereadores se diluem nos mais diversos pagamentos que realiza, portanto, a contraprestação individual às associadas da parcela (mensalidade) repassada é de difícil operacionalização.
Instrumento regulamentador a ser editado pelo Tribunal de Contas deverá definir como será a prestação de contas das associações de câmaras de vereadores.
Enquanto não editado ato regulamentador, as entidades representativas das câmaras de vereadores devem demonstrar onde foram aplicados os recursos destinados pelos poderes legislativos através de prestação de contas, cuja cópia deverá ser encaminhada aos associados. A verificação da regularidade será realizada pelo Tribunal de Contas na forma do art. 42 do Regimento Interno e da Resolução TC - 16/94.
Senhor Consultor,
1 - INTRODUÇÃO
A consulta em exame apresenta três questionamentos sobre repasse de recursos da Câmara de Vereadores de São José do Cerrito para a União dos Vereadores da Região Serrana - UVERES, verbis:
1. Se é legal o repasse mensal, sem Lei Autorizativa, através da Câmara de Vereadores a entidade representativa de vereadores.
2. Se o órgão representativo dos Vereadores, no caso UVERES - União dos Vereadores da Região Serrana - que recebe mensalmente recursos públicos das câmaras, está sujeito a fiscalização por parte do TCE.
3. Se o órgão representativo dos Vereadores, no caso UVERES - União dos Vereadores da Região Serrana - não estiver sujeito à fiscalização por parte do TCE, quem deverá fazê-lo.
Consta das folhas 03/07 parecer da lavra deste subscritor. Analisando o aspecto formal da consulta, sugerimos o conhecimento dos três questionamentos. No mérito, optamos por não responder nenhum dos questionamentos face existência de prejulgados desta Corte de Contas suficientemente claros o bastante para sanar a dúvida do consulente, pois entendemos que a UVERES seria uma entidade de vereadores, portanto, não institucional..
O Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas, às fls. 08/10, em parecer da lavra do Procurador Carlos Humberto Prola Júnior, acompanhou parcialmente o parecer COG-249/06. No aspecto formal, conheceu apenas a primeira indagação. No mérito, manifestou-se conforme a Consultoria Geral.
Foram os autos conclusos ao conselheiro Moacir Bertoli. Em despacho de fls. 11/12, determinou o retorno à Consultoria Geral para confronto entre os prejulgados 679 e 1139 (entendem ser vedado ao Poder Legislativo conceder recursos financeiros a título de auxílio, contribuições e subvenções) e os prejulgados 210 e 955, cujo teor é pela possibilidade de contribuição mensal às entidades representativas dos municípios (Poder Executivo).
2 - ANÁLISE
Primeiramente é preciso explicitar. Quando optamos por colacionar o prejulgado nº 615 no corpo do parecer COG-249/06, sugerindo em sua conclusão o encaminhamento do parecer COG-642/98, o objetivo foi explicitar ao consulente quem pode realizar subvenções (Executivo), quais entidades podem recebê-las e os requisitos para concessão.
As subvenções sociais destinam-se precipuamente a auxiliar entidades privadas na prestação de serviços essenciais de assistência social, assistência médica e educacional, consoante arts. 16 e 19, § 3º, I da Lei Federal nº 4.320/64 e art. 41 da Resolução nº TC-16/94.
Na esfera municipal a concessão de subvenções sociais exige previsão na lei orçamentária anual (dotação orçamentária) e autorização legislativa, genérica ou específica para cada concessão. A lei concessiva poderá estabelecer a forma e a periodicidade dos repasses de recursos, ou determinar a sua regulamentação através de decreto do Executivo.
A concessão de subvenções deverá levar em consideração as possibilidades financeiras do ente concedente, de forma criteriosa e após atendidas as necessidades próprias do poder público municipal, segundo orientação do art. 16, caput e parágrafo único, da Lei Federal nº 4.320/64.
É vedada a concessão de subvenção vinculada à percentual dos recursos disponíveis do município ou para a Câmara, nos termos do art. 167, IV da Constituição Federal.
As suplementações orçamentárias devem estar previstas em lei e abertas por decreto executivo, conforme mandamento do art. 167, V e VI, da Constituição Federal e arts. 42 e 43, da Lei Federal nº 4.320/64.
Processo: CON-TC0348000/82 Parecer: COG-642/98 Origem: Câmara Municipal de São Francisco do Sul Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini Data da Sessão: 07/12/1998
Os prejulgados nº 679 e 1139 deixam claro não ser possível ao Poder Legislativo conceder auxílio, contribuições e subvenções a conselhos municipais e entidades beneficentes por faltar-lhe competência para empreender atos de execução. Em função de ser mais didático e completo, optamos por sugerir o encaminhamento do parecer COG-63/02 ao consulente.
É defeso à Câmara de Vereadores realizar despesa pública fora da finalidade de suas funções de legislar, fiscalizar, assessorar o Poder Executivo e administrar os seus próprios serviços.
A concessão de recursos financeiros a título de auxílio, contribuições e subvenções a conselhos municipais e entidades beneficentes não se enquadra entre as atribuições deferidas ao Poder Legislativo. (grifo nosso)
É facultado à Câmara Municipal veicular mensagens em jornal, rádio e televisão, de interesse histórico, comemorativo ou comunitário, atendidos os pressupostos constantes do inciso XXI e parágrafo 1º do art. 37 da Constituição Federal.
As normas contidas na Lei Federal nº 8.666/93, com a redação dada pela Lei Federal nº 8.883/94, especialmente o art. 2º e o art.81 e demais disposições da Lei Orgânica do Município de Blumenau.
Processo: CON-TC0227207/77 Parecer: COG-512/97 Origem: Câmara Municipal de Blumenau Relator: Conselheiro Antero Nercolini Data da Sessão: 26/05/1999
1. No desempenho de suas atribuições constitucionais, a Câmara Municipal deve restringir suas funções às de normatização, fiscalização, controle e assessoramento ao Poder Executivo e à organização de seus serviços.
2. O Poder Legislativo não deve custear gastos concernentes a subvenções sociais por faltar-lhe competência para empreender atos de execução, de acordo com o princípio da tripartição das funções estatais insculpido no art. 2º da Constituição Federal de 1988. (grifo nosso)
Processo: CON-01/02054207 Parecer: COG-63/02 Decisão: 617/2002 Origem: Câmara Municipal de Rio do Campo Relator: Auditor José Carlos Pacheco Data da Sessão: 15/04/2002 Data do Diário Oficial: 07/06/2002
De posse dessas decisões, entendi que restaria cristalino não ser possível o repasse da Câmara de Vereadores à União dos Vereadores da Região Serrana - UVERES. Diante disso, não haveria porque responder nenhuma das questões. Todas restaram prejudicadas.
Na elaboração do parecer COG-249/06 consideramos que a UVERES seria uma entidade representativa de vereadores e não institucional, pois assim afirmou o consulente às fls. 02.
O próprio nome da entidade foi apresentado pelo consulente de forma errônea. Ao invés de União das Câmaras de Vereadores da Região Serrana - UVERES, foi-nos apresentada a nomenclatura União dos Vereadores da Região Serrana - UVERES.
Dessarte, restou-nos implícito até no nome que se trataria de entidade de vereadores e não institucional, o que, mutatis mutandis, seria o mesmo que esta Corte de Contas transferisse recursos para pagamento da mensalidade da Associação dos Servidores do Tribunal de Contas do Estado - ASTC.
Ao tomarmos conhecimento do PDI - 06/00269523, onde a UVERES é apresentada como entidade institucional, entramos em contato com a Diretoria de Controle dos Municípios - DMU. O Coordenador da 2ª Inspetoria, Paulo César Salum, informou-nos que a UVERES é uma entidade institucional das câmaras de vereadores da região serrana.
Esta informação, evidentemente, modifica a conclusão da consulta em estudo.
O Tribunal de Contas já se manifestou especificamente sobre transferência de recursos de câmara de vereadores para entidades institucionais através do prejulgado nº 266, in verbis:
Prejulgado nº 266
Podem as Câmaras Municipais efetuar dispêndios, a título de contribuições mensais, a associações de natureza privada que congregam as Câmaras de Vereadores, desde que haja lei especial que autorize ou que constem da Lei Orçamentária.
Processo: CON-TC0012603/40 Parecer: COG-742/94 Origem: Câmara Municipal de Quilombo Relator: Conselheiro Dib Cherem Data da Sessão: 28/11/1994
Também no processo CON-TC140940350, embasado no parecer COG-451/95, a Corte de Contas Catarinense exarou decisum nos mesmos termos. Nesses autos também foi relator o eminente conselheiro Dib Cherem. Transcrevemos parte do parecer da Consultoria Geral, in verbis:
O primeiro questionamento formulado pelo consulente, aventa o aspecto de os Vereadores formarem uma Associação das Câmaras Municipais de Vereadores e contribuírem financeiramente para a manutenção de suas atividades.
Para melhor elucidação do assunto, trazemos os comentários do Professor José Cretella Júnior:
"A associação é espécie do gênero corporação do qual a sociedade é a outra espécie paralela. A associação, como pessoa jurídica privada, nasce pelo registro, seguindo o rito prescrito pelo direito civil... desde que a 'associação' e a 'cooperativa' sejam criadas, 'na forma da lei' - aspecto formal- e persigam fim ou objeto lícito, moral, independem de autorização, bastando, pois, o registro dos atos constitutivos, no órgão competente...
Sendo lícito o objetivo perseguido e tendo sido observada a forma prescrita em lei, as associações podem funcionar livremente, sem interferência do Estado..." (in Comentários à Constituição de 1988, Forense, Vol.I, Rio, 1990. pgs. 295 e 296) (grifos do autor).
Isto posto, nada impede que os Vereadores constituam uma Associação das Câmaras Municipais de Vereadores, voltada à defesa dos interesses dos Legislativos Municipais e contribuam financeiramente para a manutenção das atividades definidas no Estatuto.
Com referência a esta hipótese, decisões dessa natureza vêm recebendo guarida no Plenário desse Tribunal, como por exemplo, nos autos do Processo N° C-12603/40, originário da Câmara Municipal de Quilombo, baseada no Parecer N° COG-742/94, apreciada na Sessão de 28.11.94, tendo como Relator o Exmo. Conselheiro Dib Cherem.
A mesma inteligência foi consagrada na Sessão de 05.12.94, nos autos do Processo N° C-11872/44, proveniente da Câmara Municipal de São Miguel D'Oeste, nos termos do Parecer N° 757/94, cujo relator foi o ilustre Conselheiro Moacir Bértoli.
Tais decisórios foram assim configurados:
"Podem as Câmaras Municipais efetuar dispêndios a título de contribuições mensais a associações de natureza privada que congregam as Câmaras de Vereadores, desde que haja lei especial que autorize ou que constem da lei orçamentária."
O mesmo entendimento foi firmado em relação às associações de municípios. Trasladamos o teor dos prejulgados nº 210 e 955, in verbis:
Prejulgado nº 210
As associações em geral, inclusive as Associações de Municípios, por força de legislação fiscal, Decreto-Lei n° 486/69 e Parecer Normativo nº 37, de 31 de outubro de 1967, estão sujeitas à escrituração contábil comercial. As associações submetem-se à fiscalização dos Tribunais de Contas somente quando recebem e aplicam recursos do Poder Público. Origem: Prefeitura Municipal de Urupema.
Processo: CON-TC0001584/45 Parecer: COG-280/94 Origem: Prefeitura Municipal de Urupema Data da Sessão: 25/05/1994
Prejulgado nº 955
Reformado
São legítimas as contribuições mensais dos Municípios para manutenção de associações de municípios, desde que tais despesas sejam instituídas por lei e estejam previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela respectiva Lei do Orçamento, conforme as normas previstas pela Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Complementar nº 101/00.
___________________________________________________________________
Reformado pelo Tribunal Pleno na sessão de 02.12.2002, através da decisão nº 3089/2002 exarada no processo nº PAD-02/10566680. Redação inicial: "São legítimas as contribuições mensais dos Municípios para manutenção de entidades municipalistas, desde que tais despesas sejam previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela respectiva Lei de Meios, conforme as normas federais previstas pela Lei Federal nº 4.320/64".
Processo: CON-00/06091881 Parecer: COG-645/00 Decisão: 4217/2000 Origem: Federação Catarinense de Associações de Municípios - FECAM Relator: Auditora Thereza Apparecida Costa Marques Data da Sessão: 20/12/2000 Data do Diário Oficial: 03/04/2001
Diante de todo o exposto, resta-nos a incumbência de responder objetivamente aos quesitos propostos pelo consulente na presente consulta.
1º Questionamento: É regular o repasse mensal, sem lei autorizativa, do Poder Legislativo do Município de São José do Cerrito à entidade representativa das Câmaras de Vereadores de uma determinada região?
Resposta: Não. O repasse de recursos do Poder Legislativo Municipal à entidade representativa das Câmaras Municipais de Vereadores deve estar autorizado por lei específica ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme as normas previstas pela Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Complementar nº 101/00.
2º Questionamento: A UVERES está sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas do Estado?
Resposta: As associações de câmaras de vereadores são entidades sui generis que recebem mensalmente recursos de vários Poderes Legislativos Municipais para o desenvolvimento institucional das atividades de seus sócios.
As contribuições mensais recebidas pela entidade representativa das Câmaras de Vereadores se diluem nos mais diversos pagamentos que realiza, portanto, a contraprestação individual às associadas da parcela (mensalidade) repassada é de difícil operacionalização.
Para facilitar a verificação da correta aplicação dos recursos, instrumento regulamentador a ser editado pelo Tribunal de Contas deverá definir como será a prestação de contas.
Enquanto não editado ato regulamentador, as entidades representativas das Câmaras de Vereadores devem demonstrar onde foram aplicados os recursos destinados pelos Poderes Legislativos através de prestação de contas, cuja cópia deverá ser encaminhada aos associados. A verificação da regularidade será realizada pelo Tribunal de Contas na forma do art. 42 do Regimento Interno e da Resolução TC - 16/94.
3º Questionamento: Caso a UVERES não esteja sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas, que deve fiscalizá-la?
Resposta: Prejudicada em função da resposta nº 2.
Em consonância com o acima exposto e considerando:
- que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II, do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
- que a consulta trata de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII, do art. 59, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV, do art. 1º, da Lei Complementar Estadual 202/2000;
Sugere-se ao Exmo. Conselheiro Moacir Bertoli que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de São José do Cerrito, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1. O repasse de recursos do poder legislativo municipal à entidade representativa das câmaras municipais de vereadores deve estar autorizado por lei específica ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme as normas previstas pela Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Complementar nº 101/00;
2.2. As associações de câmaras de vereadores são entidades sui generis que recebem mensalmente recursos de vários poderes legislativos municipais para o desenvolvimento institucional das atividades de seus sócios;
2.2.1. As contribuições mensais recebidas pela entidade representativa das câmaras de vereadores se diluem nos mais diversos pagamentos que realiza, portanto, a contraprestação individual às associadas da parcela (mensalidade) repassada é de difícil operacionalização;
2.2.2. Instrumento regulamentador a ser editado pelo Tribunal de Contas deverá definir como será a prestação de contas das associações de câmaras de vereadores;
2.2.3. Enquanto não editado ato regulamentador, as entidades representativas das câmaras de vereadores devem demonstrar onde foram aplicados os recursos destinados pelos poderes legislativos através de prestação de contas, cuja cópia deverá ser encaminhada aos associados. A verificação da regularidade será realizada pelo Tribunal de Contas na forma do art. 42 do Regimento Interno e da Resolução TC - 16/94.
COG, em 17 de novembro de 2006
Guilherme da Costa Sperry
Auditor Fiscal de Controle Externo
OAB/SC 13.067
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Conselheiro Moacir Bertoli, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de novembro de 2006
| |
MARCELO BROGNOLI DA COSTA Consultor Geral, em exercício |