ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTORIA GERAL

Processo n°:	REC - 05/03943630
Origem:	Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê
RESPONSÁVEL:	Jose Atílio Boaretto
Assunto:	(Recurso de Reconsideração - art. 77 da LC 202/2000) -PCA-03/00347600
Parecer n°	COG-773/07

Recurso de Reconsideração. Prestação de Contas de Administrador. Administrativo. Fundo Municipal. Déficit na execução orçamentária. Princípio do equilíbrio. Julgamento irregular das contas. Imposição de multas.

1. Conforme o art. 48, "b", da Lei nº 4.320/64, deve ser mantido, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada. O gestor público precisa planejar sua ação a fim de prevenir riscos e desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

2. "O Balanço Anual não se confunde com o Balanço Consolidado, porquanto não se presta aos mesmos fins. O Balanço Consolidado tem por objetivo apresentar os resultados das operações e a posição patrimonial-financeira do Município e das suas entidades descentralizadas como se o grupo fosse um único órgão. A prestação de contas, por seu turno, feita por meio do balanço anual, é o demonstrativo organizado pelo agente, entidade ou pessoa responsável" (Parecer COG-534/07). Desse modo, o Balanço Consolidado não se presta à apuração da execução orçamentária do Fundo Municipal, que deve ser feita mediante a análise do Balanço Orçamentário próprio da unidade.

Senhor Consultor,

RELATÓRIO

Tratam os autos de Recurso de Reconsideração interposto por José Atílio Boaretto, ex-Gestor do Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê, nos termos do art. 77 da Lei Complementar nº 202/00, em face do Acórdão nº 0453/2005, proferido nos autos da Prestação de Contas de Administrador (PCA) nº 03/00347600, que, com fulcro no art. 18, III, "b" c/c o art. 21, parágrafo único daquela lei, julgou irregulares, sem imputação de débito, as contas anuais de 2002 referentes a atos de gestão do Fundo. Foi aplicada, com fundamento no art. 69 e art. 108, parágrafo único, multa de R$ 400,00, face à ocorrência de déficit na execução orçamentária, em desacordo com o art. 48, "b", da Lei Federal nº 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00.

O processo originário resultou da análise do balanço anual do exercício financeiro de 2002, encaminhado a esta Corte pelo Fundo Municipal por meio documental (fls. 02-60).

Após o exame dessa documentação, a Diretoria de Controle dos Municípios (DMU) emitiu o relatório nº 1.754/2004, sugerindo a citação do responsável (fls. 62-65).

O Relator determinou a citação no despacho de fls. 67-68.

A unidade remeteu extratos das informações encaminhadas por meio magnético a este Tribunal durante 2002 (fls. 71-100).

O responsável apresentou justificativas às fls. 102-104.

Com o retorno dos autos à DMU, elaborou-se o relatório de reinstrução nº 3.019/2005, por meio do qual se propôs julgar irregulares as contas analisadas e aplicar multa devido à apuração de déficit na execução orçamentária. Também foram sugeridas recomendações (fls. 106-120).

No parecer MPTC nº 320/2005, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas concordou com a instrução (fls. 122-124).

Novas justificativas e documentos foram enviados pela unidade (fls. 125-138).

O Relator lavrou voto acolhendo a proposição do corpo técnico (fls. 141-143).

O Tribunal Pleno adotou o voto nos termos em que foi proposto, conforme se extrai do Acórdão nº 0453/2005, proferido na sessão ordinária de 06/04/2005 (fls. 144-145):

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar n. 202/2000, em:

6.1. Julgar irregulares, sem imputação de débito, na forma do art. 18, III, alínea "b", c/c o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 202/2000, as contas anuais de 2002 referentes a atos de gestão do Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê, no que concerne ao Balanço Geral composto das Demonstrações de Resultados Gerais, na forma dos anexos e demonstrativos estabelecidos no art. 101 da Lei Federal n. 4.320/64, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

6.2. Aplicar ao Sr. José Atílio Boaretto - Gestor do Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê em 2002, multa prevista no art. 69 da Lei Complementar n. 202/2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno, no montante de R$ 400,00 (quatrocentos reais), em face da ocorrência de déficit da execução orçamentária no valor de R$ 5.949,50, em desacordo com os arts. 48, "b", da Lei Federal n. 4.320/64 e 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 101/00 - LRF (item III-1.1 do Relatório DMU), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação deste Acórdão no Diário Oficial do Estado, para comprovar ao Tribunal o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, ou interpor recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos arts. 43, II, e 71 da Lei Complementar n. 202/2000.

6.3. Recomendar ao Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê a adoção de providências visando à correção das restrições apontadas pelo Órgão Instrutivo, constantes dos itens III-1.2, 2.2 e 2.3 do Relatório DMU, e à prevenção da ocorrência de outras semelhantes.

6.4. Dar ciência deste Acórdão, do Relatório e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 3019/2005, ao Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê e ao Sr. José Atílio Boaretto - Gestor daquele fundo em 2002.

A decisão foi publicada no Diário Oficial do Estado nº 17.653, de 08/06/2005.

Inconformado, José Atílio Boaretto interpôs o presente recurso de reconsideração.

É o relatório.

PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE

O recurso de reconsideração é, efetivamente, o instrumento adequado para atacar acórdão proferido em processo de prestação de contas, conforme o art. 77 da Lei Complementar nº 202/00, in verbis:

Art. 77. Cabe Recurso de Reconsideração contra decisão em processo de prestação e tomada de contas, com efeito suspensivo, interposto uma só vez por escrito, pelo responsável, interessado ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de trinta dias contados da publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.

Portanto, devem ser observadas a legitimidade, a singularidade e a tempestividade.

No que se refere à legitimidade, verifica-se que o recorrente a possui, já que tem interesse recursal em razão da multa imputada em seu desfavor. Enquadrou-se, ademais, na definição de responsável prevista no art. 133, § 1º, "a", do Regimento Interno, pois a ele coube o gerenciamento dos recursos públicos.

A singularidade também foi cumprida, tendo em vista que o recurso foi interposto uma única vez.

A tempestividade restou atendida, porquanto o acórdão recorrido foi publicado no Diário Oficial do Estado nº 17.653, de 08/06/2005, e o recurso, protocolizado em 27/06/2005. Respeitou-se, assim, o prazo regimental de trinta dias para a interposição.

Logo, deve ser conhecido.

MÉRITO

O recorrente se insurge contra a multa de R$ 400,00 aplicada em face da ocorrência de déficit da execução orçamentária, em descumprimento ao art. 48, "b", da Lei Federal nº 4.320/64 e ao art. 1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00.

Requer seja reconsiderada a decisão, ao argumento de que, analisando o Balanço Geral Consolidado do Município de Campo Erê em 2002, verifica-se, na verdade, a ocorrência de superávit na execução orçamentária naquele período. Argumenta ser possível o superávit consolidado compensar o déficit registrado na execução orçamentária do Fundo, porque: a) este foi de pequeno valor; b) trata-se de Fundo Especial, e como tal, suas despesas se relacionam com a área-fim (o desenvolvimento econômico local); e c) o superávit geral demonstra o firme propósito da administração local de atender à Lei de Responsabilidade Fiscal. Ressalta, ademais, que o Fundo é integrante da administração direta do município.

Alega que a penalidade pecuniária não encontra suporte na legislação. Sustenta que não houve afronta aos artigos 21, I e II c/c 22, § 1º do Regimento Interno. Diz que não foi indicado o fundamento legal, importando ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa.

Ressalta que no tocante às recomendações feitas pelo Tribunal, a unidade tomou providências no sentido de corrigir os apontamentos.

Em prol das suas assertivas, junta os demonstrativos de fls. 09-12.

Apesar disso, a insurgência não merece ser acolhida.

Conforme apurado nos autos pela DMU, o Balanço Orçamentário do Fundo de Desenvolvimento Agropecuário de Campo Erê registrou uma receita orçamentária de R$ 22.296,50 e uma despesa orçamentária de R$ 28.246,00, resultando déficit de execução orçamentária na ordem de R$ 5.949,50 (fl. 114). O descompasso representou 26,68% dos ingressos auferidos no exercício, o que equivale a 3,20 arrecadações mensais (fl. 116).

Por outro lado, o recorrente noticia o superávit consolidado de R$ 480.668,81, conforme certidão de fl. 08 do recurso. No entanto, o Balanço Consolidado da Prefeitura não se presta para apurar o resultado da execução orçamentária do Fundo Municipal, como quer fazer crer o recorrente. É que essa demonstração não se confunde com o Balanço Orçamentário próprio da unidade - esse sim, o adequado para fazer a verificação. Com efeito, são demonstrações distintas, porquanto não se prestam aos mesmos fins. Neste sentido, vide o Parecer COG-534/07, lavrado pela Auditora Fiscal de Controle Externo Luciana Cardoso Pilati no REC 06/00160513:

Note-se, ademais, que o Balanço Anual não se confunde com o Balanço Consolidado, porquanto não se presta aos mesmos fins.

O Balanço Consolidado tem por objetivo "apresentar os resultados das operações e a posição patrimonial-financeira da sociedade controladora [Município] e das suas controladas [entidades descentralizadas] como se o grupo fosse uma única empresa, ou seja, como se as controladas fossem filiais ou divisões da controladora"¹. "É o princípio da Entidade que respalda a consolidação. A dimensão administrativa e econômica do grupo de entidades sob controle único passa a ser evidenciada como constituindo uma única unidade de natureza econômico contábil"².

A prestação de contas, por seu turno, feita por meio do balanço anual, "é o demonstrativo organizado pelo agente, entidade ou pessoa responsável, acompanhado ou não de documentos comprobatórios das operações de receita e despesa, dos demonstrativos contábeis e seus anexos, que devem sofrer análises do ordenador de despesas, e que, se não encaminhada ao órgão responsável dentro do prazo preestabelecido, fará parte integrante de sua tomada de contas pelos órgãos fiscalizadores. Trata-se de um processo elaborado pelo órgão de contabilidade das entidades da Administração Pública, ou de quem fez uso de recursos públicos, mediante autorização legal, e com termo pactuado, do qual constarão os atos de gestão efetuados em determinado período, por agente devidamente qualificado³".

Vale dizer que "as Demonstrações Financeiras consolidadas não substituem as Demonstrações Financeiras de cada sociedade e devem ser publicadas como informação adicional em relação a estas"⁴. Assim, o Balanço Consolidado não faz as vezes do Balanço Anual; a sua apresentação não dispensa a remessa do Balanço Anual de cada unidade ao TCE.

Cumpre destacar que o fundo especial é "ente contábil sem personalidade jurídica que emergiu para descentralizar a aplicação de recursos, propiciando maior agilidade e flexibilidade no cumprimento dos princípios, regras e objetivos específicos de recursos, em programas especiais e prioritários, cujos objetivos preestabelecidos são de extrema importância para a coletividade"⁵ (grifei). Portanto, mesmo fazendo parte da administração direta, contabilmente o Fundo é entidade distinta da Prefeitura.

Os demais demonstrativos anexados à peça recursal também não têm o condão de infirmar a ocorrência do déficit. O Balanço Orçamentário Consolidado do Município (fl. 09) não se presta para a apuração, como já foi dito; a Demonstração das Variações Patrimoniais do Fundo (fl. 10) tem por objetivo revelar os resultados do exercício financeiro, ao invés de evidenciar a situação da execução orçamentária - como faz o Balanço Orçamentário; e o Balanço Financeiro e a Demonstração da Dívida Flutuante, constantes às fls. 11 e 12, respectivamente, referem-se a exercício diverso do que está sendo analisado nestes autos.

Ressalte-se que houve déficit tanto no ano de 2002 quanto no anterior, conforme observou a DMU à fl. 115.

Na falta de qualquer elemento novo, forçoso confirmar que o princípio do equilíbrio orçamentário não foi respeitado. Ele está contemplado no art. 48, "b", da Lei nº 4.320/64, que dispõe:

TÍTULO VI

Essa é a valorosa lição que o legislador deseja repassar aos administradores e demais pessoas encarregadas pela fiel execução dos orçamentos públicos, inclusive à fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas, através das disposições constantes do caput e alíneas deste artigo, que deve ser não apenas compreendida, mas, sobretudo, diligentemente executada pela Administração Pública.⁶ (grifei)

Sobre o postulado, diz a doutrina:

Deve-se entender equilíbrio das contas públicas não como a igualdade aritmética entre a receita estimada e a despesa fixada para um exercício, embora isto acabe se verificando na proposta orçamentária, mas sim, como a necessidade de a organização estatal planejar e executar o financiamento de suas ações com base, em princípio, nos recursos financeiros disponíveis. Isto significa dizer que caberá à Administração gastar somente em função da arrecadação do dinheiro sobre o qual não haja a reivindicação de terceiros, ou seja, que não constitua obrigação de pagamento.⁷ (grifei)

Não restou comprovado qualquer fato extraordinário que justificasse a realização de despesas em proporção muito maior que as receitas orçamentárias durante o exercício. Na verdade, o déficit apurado no Balanço do Fundo foi conseqüência da inadequada programação da despesa e da equivocada expectativa de receita. Dessa forma, fica claro que o gestor não conduziu a sua administração de modo a minimizar eventual risco de prejuízo ao equilíbrio orçamentário.

Foi violado também, pois, o art. 1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000:

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifei)

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ficou ainda mais evidente que o dever de gerir adequadamente os recursos precisa ser observado por todos os administradores e demais responsáveis por dinheiros e valores públicos. Confira-se a seguinte orientação:

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É um código de conduta para os administradores públicos que passarão a obedecer normas e limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade.

Para alcançar este objetivo a Lei dispõe de meios, dentre os quais destaca-se a ação planejada e transparente na busca do equilíbrio das contas públicas, cujas metas de resultado entre receitas e despesas devem ser cumpridas, assim como os limites e condições para a renúncia de receita, despesas com pessoal, seguridade social, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

Em síntese, a Lei Fiscal objetiva disciplinar a gestão dos recursos públicos atrelando maior responsabilidade aos seus gestores.⁸ (grifei)

Por expressa disposição legal, também os fundos estão obrigados a observá-la, nos termos do art. 1º, § 3º, I, "b", in verbis:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

(...)

§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3º Nas referências: