Quanto ao mérito, a decisão que impôs débito ao Recorrente veio baseada em ofensa ao art. 4º da Lei Municipal nº 198/00, no entanto, compulsando os autos, não se verifica a existência do referido diploma legal.

Nas fls. 74 e 75 dos autos do processo principal, encontra-se a Lei Municipal nº 922/2000, que, ao dispor sobre a remuneração dos vereadores, tratou das ausências nas sessões plenárias, estabelecendo:

Art. 2º - Os Vereadores da Câmara Municipal de Petrolândia, receberão um Subsídio mensal, em parcela única, na valor de R$ 475,00 (quatrocentos e setenta e cinco reais).

§ 1º - A ausência de Vereadores na ordem do dia de sessão plenária ordinária ou extraordinária, sem justificativa legal determinará um desconto em seu subsídio em valor proporcional ao número total de sessões plenárias ordinárias realizadas no mês.

§ 2º - Considera-se, como justificativa legal, para efeitos deste artigo, a aprovação em plenário dos motivos apresentados para a ausência, sob a forma de requerimento. ... (grifei)

Constata-se que não há um comando certo e determinado no art. 94, § 2º, da Resolução nº TC-16/94, a não ser quanto à obrigatoriedade da aposição, nos cheques, das assinaturas do ordenador da despesa e do encarregado do setor financeiro". (Parecer COG-302/06)

O Recorrente se insurge contra a multa aplicada em face da emissão de cheques ao portador, em descumprimento às normas do Sistema Financeiro Nacional e ao disposto no § 2º do art. 94 da Resolução nº TC-16/94.

Em sede recursal, alega que a expressão "quando possível" contida no art. 94, § 2º, da Resolução nº TC-16/94, estabelece uma faculdade quanto à forma do pagamento de despesa.

A redação do §2º em tela deve ser estudada junto com a inteligência do artigo em que está inserida. Nesse contexto, é a redação do art. 94:

Art. 94 - Na realização da receita e da despesa pública será utilizada, quando possível, a via bancária, de acordo com as normas estabelecidas em regulamento.

§ 1º - Nos casos em que se torne indispensável a arrecadação da receita diretamente pela unidade administrativa, o recolhimento à conta bancária far-se-á no prazo regulamentar.

§ 2º - O pagamento de despesas, obedecidas as normas que regem a execução orçamentária, far-se-á, quando possível, mediante ordem bancária ou cheque nominativo, contabilizado pelo órgão competente e obrigatoriamente assinado pelo ordenador da despesa e pelo encarregado do setor financeiro.

§ 3º - Em casos excepcionais, quando houver despesa não atendível pela via bancária, as autoridades ordenadoras deverão autorizar antecipações de recursos, a título de adiantamento, de preferência a agentes afiançados, fazendo-se os lançamentos contábeis necessários e fixando-se prazo para a comprovação de gastos. (grifei)

Analisando matéria análoga à dos autos, esta Consultoria Geral emitiu o Parecer COG-302/06, da Auditora Fiscal de Controle Externo Anne Christine Brasil Costa, lavrado nos seguintes termos:

O dispositivo supra determina que o pagamento de despesas deverá ser feito, se possível, mediante cheque nominativo, o que significa que é recomendável e correto que assim o seja.

Constata-se, portanto, que não há um comando certo e determinado no art. 94, § 2º, da Resolução nº TC-16/94, a não ser quanto à obrigatoriedade da aposição, nos cheques, das assinaturas do ordenador da despesa e do encarregado do setor financeiro.

Ressalta-se, ainda, que não há tal exigência contida na Lei Federal nº 4.320/64 e que, a Resolução nº TC-16/94 é hierarquicamente inferior à lei, não possuindo o condão de tipificar a aplicação de uma sanção. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça manifestou-se:

"ADMINISTRATIVO. MULTA. CRIADA POR RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARAÍBA. FALTA DE PREVISÃO LEGAL. ILEGALIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE DAS PENAS (ART. 5º, XXXIX, DA CF).

1. A Resolução nº 12/2001 do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, ao regulamentar o art. 56 da Lei Orgânica daquele órgão, extrapola os limites aí estabelecidos, criando nova hipótese de incidência de multa, o que ofende, além da própria Lei Orgânica, o princípio constitucional da legalidade.

2. A ilegalidade manifesta-se na criação de nova hipótese típica, não prevista na lei, bem como pelo caráter automático da multa, que não permite a sua gradação, o que afronta o comando contido no § 2º do art. 56 da referida Lei Orgânica.

3. Voto pelo provimento do recurso. (MS nº 15.577/PB, Superior Tribunal de Justiça, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 17/06/2003, por unanimidade)."

Vejamos, a título de ilustração, os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o tema:

"(...) O próprio processo de elaboração das leis, em contraste com o dos regulamentos, confere às primeiras um grau de controlabilidade, confiabilidade, imparcialidade e qualidade normativa muitas vezes superior ao dos segundos, ensejando, pois, aos administrados um teor de garantia e proteção incomparavelmente maiores.

"(...)

São visíveis, pois, a natural inadequação e os imensos riscos que adviriam para os objetivos essenciais do Estado de Direito - sobreposse, repita-se, em um país ainda pouco afeito a costumes políticos mais evoluídos - de um poder regulamentar que pudesse definir, por força própria, direitos ou obrigações de fazer ou não fazer imponíveis ao administrados.

Resoluções, instruções e portarias

Tudo quanto se disse a respeito do regulamento e de seus limites aplica-se, ainda com maior razão, a instruções, portarias, resoluções, regimentos ou quaisquer outros atos gerais do Executivo. É que, na pirâmide jurídica, alojam-se em nível inferior ao próprio regulamento. Enquanto este é ato do Chefe do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalão mais baixo e, de conseguinte, investidas de poderes menores.

Tratando-se de atos subalternos e expedidos, portanto, por autoridades subalternas, por via deles o Executivo não pode exprimir poderes mais dilatados que os suscetíveis de expedição mediante regulamento.

Assim, toda a dependência e subordinação do regulamento à lei, bem como os limites em que se há de conter, manifestam-se revigoradamente no caso de instruções, portarias, resoluções, regimentos ou normas quejandas. Desatendê-los implica inconstitucionalidade. A regra geral contida no art. 68 da Carta Magna, da qual é procedente inferir vedação a delegação ostensiva ou disfarçada de poderes legislativos ao Executivo, incide e com maior evidência quando a delegação se faz em prol de entidades ou órgãos administrativos sediados em posição jurídica inferior à do Presidente e que se vão manifestar, portanto, mediante atos de qualificação menor.

Se o regulamento não pode criar direitos ou restrições à liberdade, propriedade e atividades dos indivíduos que já não estejam estabelecidos e restringidos na lei, menos ainda poderão fazê-lo instruções, portarias ou resoluções. Se o regulamento não pode ser instrumento para regular matéria que, por ser legislativa, é insuscetível de delegação, menos ainda poderão fazê-lo atos de estirpe inferior, quais instruções, portarias ou resoluções. Se o Chefe do Poder Executivo não pode assenhorear-se de funções legislativas nem recebê-las para isso por complacência irregular do Poder Legislativo, mesmo ainda poderão outros órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta."

Diante das questões acima expostas, posicionamo-nos pelo cancelamento da penalidade.

Razões demonstradas, acolhe-se a tese recursal para cancelar a multa sob exame.

III.IV Item 6.2.2. Multa. Não prover.

IRREGULARIDADE. CONFISSÃO. IDONEIDADE.

A confissão válida, quando confirmada pelos demais elementos constantes dos autos, constitui elemento probatório apto a manter a restrição apontada.

No que tange à multa aplicada pelo item 6.2.2, em razão da emissão de cheques sem valor preenchido mas assinados, em desacordo com os arts. 85 a 95 da Resolução nº TC-16/94, o Recorrente argumenta que a prática não é contrária às normas expressas no relatório deste Tribunal.

Realmente, os arts. 85 a 95 da Resolução nº TC-16/94 consubstanciam normas de contabilidade e não tratam, especificamente, do preechimento de cheques.

Nada obstante, a assinatura de cheques em branco fere de morte qualquer possibilidade de escrituração dos débitos com individualização dos credores. Também restam inviabilizados o controle contábil das obrigações da Administração Pública prejudicando a demonstração dos fatos ligados à administração orçamentária e financeira, descumprindo os arts. 87, 88 e 89 da Lei nº 4.320/64, e o art. 85 da Resolução nº TC-16/94.

Lei nº 4.320/64

Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos de ajustes ou contratos em que a administração pública for parte.

Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do vencimento, quando fixada.

Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira patrimonial e industrial.

Resolução nº TC-16/94

Art. 85 - A contabilidade evidenciará os atos e fatos ligados à administração orçamentária, financeira, patrimonial e operacional, mantendo controle metódico e registro cronológico, sistemático e individualizado, de modo a demonstrar os resultados da gestão.