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PROCESSO	PCA - 08/00185641
UNIDADE	Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul
INTERESSADO	Sr. Milton Hobus - Prefeito Municipal
RESPONSÁVEL	Sr. João Mario Philippi - Gestor da Unidade à época
ASSUNTO	Prestação de Contas de Administrador referente ao exercício financeiro de 2007
RELATÓRIO N°	442/2009

INTRODUÇÃO

O Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul está sujeito ao regime de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial deste Tribunal de Contas, nos termos da Constituição Federal, art. 31; Constituição Estadual, art.113; Lei Complementar Estadual nº 202, de 15/12/2000, arts. 7º a 9º, e da Resolução nº TC - 16/94, de 21/12/1994, arts. 23, 25 e 26.

Em atendimento à Resolução nº TC - 16/94, em especial ao disposto nos artigos acima referidos, foi encaminhado para exame, por meio documental, o Balanço Anual do exercício financeiro de 2007, autuado como Prestação de Contas de Administrador (Processo nº PCA - 08/00185641), bem como bimestralmente, por meio informatizado, as informações dos registros contábeis e de execução orçamentária.

A análise das contas em questão procedeu-se através de exame de consistência dos documentos acima mencionados, bem como verificação dos aspectos constitucionais e legais que norteiam a Administração Pública Municipal, com abrangência e particularidades próprias da metodologia aplicada, sendo as irregularidades constatadas integrantes deste Relatório, levadas ao conhecimento do Sr. João Mario Philippi - Gestor da Unidade à época, através do Relatório nº 5.164/2008, nos termos do artigo 13 da Lei Complementar nº 202/2000.

III - SITUAÇÃO APURADA

Na análise realizada foram apuradas as restrições seguintes:

A - EXAME DO BALANÇO ANUAL

A.1 - Balanço Orçamentário - Anexo 12 da Lei nº 4.320/64

A.1.1 - Déficit Orçamentário, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 48, b, c/c o art. 1º , § 1º da L.C nº 101/2000

Os balanços do exercício sob exame registram ingressos auferidos da ordem de R$ 24.521.982,91 e despesa orçamentária de R$ 24.811.971,28, evidenciando déficit de execução orçamentária de R$ 289.988,37.

Consideram-se ingressos auferidos o resultado matemático positivo decorrente do somatório da receita orçamentária com as transferências financeiras recebidas, deduzidas as transferências financeiras concedidas no exercício.

Referido déficit evidencia-se durante o exercício pelo descumprimento ao art. 48, b da Lei nº 4.320/64, c/c art. 1º, § 1º da L.C. nº 101/00. Vejamos:

Lei nº 4.320/64:

Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:

[...]

b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

Lei Complementar nº 101/00:

Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

[...]

Vale acrescentar o que esse Tribunal de Contas, cuidando do tema pertinente ao equilíbrio das contas públicas, manifestou quando da emissão do seu "Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal":

A questão das despesas públicas toma grande parte das disposições da Lei Complementar nº 101/00. A preocupação está centrada em limitar a assunção de despesas crescentes pelo Poder Público, de maneira a buscar o equilíbrio das contas públicas.

Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal se constitui em mais um instrumento voltado ao equilíbrio orçamentário, ou seja, entre receitas e despesas." (p. 43)

[...]

Essa prática que já estava vedada pelos arts. 47 e 48 da Lei Federal nº 4.320/64, visto que estabeleciam a necessidade de uma programação financeira para evitar a ocorrência de déficit na execução orçamentária, foi reforçada com a aprovação da LRF e, principalmente, em função das sanções penais aos administradores que descumprirem tal regra, introduzidas no Código Penal pela Lei 10.028/00.

A regra de não deixar restos a pagar sem disponibilidade de caixa, em qualquer exercício, ainda que não esteja contida em norma legal, está implícita em razão do objetivo-mor do equilíbrio fiscal. Não há equilíbrio fiscal quando se deixa restos a pagar sem correspondente cobertura financeira, onerando a execução financeira do exercício seguinte, de vez que será necessário tomar recursos financeiros destinados à cobertura do orçamento para pagar despesas de exercícios anteriores. Assim procedendo, a tendência é a manutenção de déficits. (p. 83). [grifo nosso]

(In Santa Catarina. Tribunal de Contas. Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Florianópolis: Tribunal de Contas, 2001)

O déficit de execução orçamentária ocorrido representa 1,18% dos ingressos auferidos pela Unidade no exercício em exame, o que eqüivale a 0,14 arrecadação mensal - média anual.

A.2 - Balanço Financeiro - Anexo 13 da Lei nº 4.320/64

A.2.1 - Procedimento contábil para o cancelamento de Restos a Pagar efetuado de forma imprópria, em desacordo ao artigo 85 da Lei nº 4.320/64 e Portaria STN nº 219/2004.

O Balanço Financeiro - Anexo 13, da Lei nº 4.320/64, demonstra na coluna "Receita Extraorçamentária" o valor de R$ 112.427,34, referente a cancelamento de restos a pagar.

Tal procedimento é considerado impróprio, tendo em vista o fato de que cancelar uma obrigação não traduz, necessariamente, repercussão no Ativo Financeiro e, assim, não deveria ser apresentado no Anexo 13.

Este Tribunal de Contas, por intermédio do Prejulgado nº 1595, pronunciou-se quanto ao tratamento a ser dado à figura do cancelamento de restos a pagar, resumidamente nos seguintes termos:

O cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar deixa de ser registrado como Receita Pública a partir do exercício financeiro de 2005, devendo ser feito em contrapartida de Variação Ativa Independente de Execução Orçamentária, conforme preconiza a Portaria STN nº 219/04, de 29/04/2004.

A Portaria STN nº 219/2004 também corroborou com o entendimento acerca do registro contábil do cancelamento de restos a pagar, indicando que sua movimentação será, sim, extraorçamentária, mas não com influência no financeiro, apenas repercutindo no patrimônio da Instituição Pública, incrementando-o.

Assim, fica evidente o desatendimento ao disposto no artigo 85 da Lei nº 4320/64, que reza:

Art. 85 Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, olevantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

O procedimento também contraria o entendimento manifestado na Portaria STN nº 219/2004, vigente à época, a saber:

2 – Cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar – artigo 38 – aplicação do princípio do equilíbrio de receitas e despesas que consideram as disponibilidades de recursos destinadas ao pagamento de restos a pagar como fonte para aumento de despesas do exercício em que ocorrer o cancelamento. Portanto, trata-se de restabelecimento de saldo de disponibilidade comprometida resultante de receitas arrecadadas em exercícios anteriores e não de uma nova receita a ser registrada. Seria o mesmo que registrar uma receita mais de uma vez e isso descaracteriza a aplicação tanto do princípio da competência contábil, quanto do regime orçamentário de caixa.

Entende-se por cancelamento de Restos a Pagar o estorno da obrigação constituída em exercícios anteriores em contrapartida com uma variação ativa resultante do cancelamento de despesa orçamentária inscritas em Restos a Pagar em exercícios anteriores. Não se confunde com a recuperação de despesa de exercícios anteriores. A recuperação de despesas orçamentárias de exercícios anteriores é o recebimento de disponibilidades provenientes de devoluções de recursos pagos a maior ou de descontos concedidos após o encerramento do exercício. Neste caso trata-se de receita orçamentária. (grifamos)

A.3 - BALANÇO PATRIMONIAL - ANEXO 14 DA LEI Nº 4.320/64

A.3.1 - déficit Financeiro, em desacordo com a Lei nº 4.320/64, art. 48, letra b

O Balanço Patrimonial demonstra um Ativo Financeiro de R$ 941.680,85 e um Passivo Financeiro de R$ 1.440.021,86, evidenciando déficit financeiro da ordem de R$ 498.341,01, resultante do déficit orçamentário ocorrido no exercício em exame, e correspondente a 2,03% da receita arrecadada e a 0,24 arrecadação média mensal do exercício, em desacordo com os ditames do art. 48, b da Lei nº 4.320/64, que dispõe:

Art. 48. A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:

[...]

b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

O confronto entre o Ativo e o Passivo Financeiro demonstra que para cada R$ 1,00 de recursos existentes, o Fundo Municipal, possui R$ 1,53 de dívida a curto prazo.

B - exame doS DADOS REMETIDOS EM MEIO INFORMATIZADO

B.1 – Despesas

B.1.1 - Contratação de entidades privadas para prestação de serviços na área da Saúde, cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do artigo 37, c/c o 199, § 1º da Constituição Federal

Constatou-se que o Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul procedeu à contratação de entidades privadas da área da Saúde, decorrendo as despesas listadas a seguir:

Vale dizer que a contratação de referidas entidades representou 43,37% das despesas totais da Unidade Gestora durante o exercício sob exame.

Há, pois, fortes indícios de que a Unidade Gestora esteja promovendo a contratação de entidades privadas para o exercício de atividades contínuas, permanentes e inerentes às atribuições do Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul, que deveriam estar sendo desempenhadas por servidores públicos efetivos, previamente aprovados em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal, que dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

A propósito, em relação à saúde pública, a Constituição Federal de 1988 previu um Sistema Público de Atendimento à Saúde da População, intitulado Sistema Único de Saúde (SUS), que é de responsabilidade do Estado, facultando a prestação de serviços de saúde também à iniciativa privada.

É importante destacar que o SUS é financiado com recursos públicos (União, Estados e Municípios), sendo facultada à iniciativa privada a participação complementar, conforme dispõe o art. 199, § 1º, nos seguintes termos:

As instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. (grifo nosso)

Observa-se que a Constituição Federal quis que a iniciativa privada ocupasse o papel de simples coadjuvante do Poder Público. Por isso, só excepcionalmente, quando apontada insuficiência das disponibilidades estatais, admite-se a participação de profissionais ou entidades privadas na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS, e, mesmo assim, somente para complementar a atividade estatal, nunca para substituí-la em seus programas de saúde.

Assim, fundamentalmente à vista do montante despendido com a contratação de entidades privadas para a prestação de serviços na área da Saúde, aliado ao fato de que o objeto é inerente às funções típicas da administração, de caráter não eventual, tem-se que o procedimento caracteriza afronta às disposições do inciso II do artigo 37 c/c o 199, § 1º da Constituição Federal.

(Relatório nº 5.164/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.1)

As justificativas da Unidade foram as seguintes:

Concluiu o relatório (nº 5.164/2008) que:

"Há, pois, fortes indícios de que a Unidade Gestora esteja promovendo a contratação de entidades privadas para o exercício de atividades contínuas, permanentes e inerentes às atribuições do Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul, que deveriam estar sendo desempenhadas por servidores públicos efetivos, previamente aprovados em concurso público, nos termos do art. 37, II, da CF".

Com a devida vênia e respeito, tal conclusão é totalmente equivocada, precipitada, ilegal e fora da realidade.

Em nenhum momento o Fundo Municipal de Saúde está substituindo ou mesmo indevidamente transferindo para terceiros as atribuições, funções e atividades que são da sua legítima competência, no que diz respeito às ações e políticas públicas de garantia a saúde de toda a população.

Ao contrário do que pontificou o respeitável relatório, a contratação de terceiros para determinadas etapas ou atividades-meio relacionadas a prestação de serviços de saúde não implica em ofensa ao art. 37, II, da CF, muito menos em obrigatoriedade da realização de concurso público.

Evidentemente que a municipalidade possui em seus quadros servidores públicos legalmente contratados através de concurso (médicos, enfermeiros, psicólogos, técnicos, motoristas, auxiliares administrativos, etc).

Esses profissionais, como é certo, atuam nas atividades-fins relacionadas às ações de saúde, prestando seus serviços diretamente para o município junto aos seus postos de saúde, unidades de atendimento, transporte de pacientes, fornecimento de medicamentos, vacinações, etc.

Contudo, é absolutamente impossível, quer sob o ponto de vista operacional, técnico, administrativo e principalmente econômico, que se proceda a contratação – mediante concurso público – de todos os profissionais que exercem atividades complementares e de apoio na área de saúde.

As atividades-fins são prestadas diretamente pelo próprio ente público, mediante organização administrativa e quadro de servidores especializado e próprio.

Já as atividades-meio, isto é, de mera complementação e apoio, são terceirizadas através de contratos administrativos, convênios, delegações, desde que respeitadas, obviamente, as normas de direito público.

E foi justamente isso que ocorreu em todos os casos relacionados no r. relatório, onde os serviços ali relacionados foram legitimamente terceirizados, a exemplo do que, inclusive, ocorre com todos os municípios brasileiros – sem exceção alguma!!!

Ao não se proceder dessa forma, a prestação de serviços públicos de saúde estaria simplesmente inviabilizada, posto que, município algum teria condições técnicas, operacionais e econômicas de suportá-los através de estrutura e corpo funcional próprio.

Exatamente por isso, que a própria CF, em seu art. 199, parágrafo 1º, prescreve que "as instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos".

Igualmente, a Lei nº 8.080/90, trata dessa questão, assim dispondo textualmente:

"Art. 24 . Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.

Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.

Art. 25. Na hipótese do artigo anterior, as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos terão preferência para participar do Sistema Único de Saúde (SUS).

Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.

§ 1º Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados.

§ 2º Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.

§ 3º (Vetado).

§ 4º Aos proprietários, administradores e dirigentes de entidades ou serviços contratados é vedado exercer cargo de chefia ou função de confiança no Sistema Único de Saúde (SUS)"

Com efeito, a totalidade das contratações relacionadas no indigitado relatório são complementares e de apoio aos serviços de saúde em todos os níveis, as quais foram assim realizadas, pela óbvia razão da municipalidade não possuir disponibilidade suficiente para garantir diretamente a cobertura assistencial de saúde a população a ela referenciada (art. 24 e seguintes da Lei 8.080/90).

Simplesmente não se tem contingente técnico, operacional e nem tecnológico para realizar-se de forma direta a prestação desses serviços.

Cita-se, por exemplo, os serviços de hemodiálise, onde o município não possui os recursos tecnológicos para realização dos procedimentos; considerando-se a natureza e urgência desse tipo de serviço, outra alternativa não lhe resta (a não ser que se deixasse morrer o paciente), se não de terceirizá-lo, pagando, para tanto, os preços fixados na tabela SUS (aliás, essa tabela existe exatamente para isso, ou seja, para servir de parâmetro pelos pagamentos dos serviços terceirizados pelo ente público).

O mesmo também ocorre, mais uma vez exemplificando, com a contratação dos serviços da Fundação de Saúde do Alto Vale do Itajaí (FUSAVI), referente ao atendimento hospitalar e de urgência e emergência, nas modalidades de internação e pronto atendimento, consoante se vê cópia do CONVÊNIO que ora se faz juntar.

Ora, o município não possui e nem tem condições de possuir Hospital próprio; dessa forma, observando os princípios da legislação vigente, especialmente da Lei nº 8.080/90, contratou, mediante convênio e com entidade sem fins lucrativos e filantrópicas – como é a FUSAVI – a realização de todos os procedimentos hospitalares e de urgência e emergência.

Não se fosse dessa forma, os pacientes teriam que ser encaminhados para outros nosocômios e em cidades diversas, com custo operacional e administrativo em muito superiores aos atuais, sem falar-se , ainda, nos riscos de vida a que esses usuários estariam sujeitos.

E sob tal aspecto, não se pode esquecer que a economicidade e eficiência também se constituem em princípios que norteiam a administração pública.

Com efeito, todos os serviços relacionados no relatório são complementares e de mero apoio, os quais, obviamente, a municipalidade não tem condições de prestá-los de outra forma, senão terceirizando-os.

Veja-se que todos os serviços relacionados no relatório foram conveniados e/ou contratados com suporte na CF (art. 199, parágrafo 1º) e mais especificamente na Lei 8.080/90 (arts. 24 e seguintes).

Portanto, respeitosamente não se pode concordar com as conclusões apontadas no relatório, eis que destituídas de verossimilhança e de amparo legal.

Como dito, não dispõe a municipalidade de contingente técnico, humano, operacional e nem tecnológico para realizar de forma direta a prestação dos serviços ali relacionados.

Além disso, a demanda é em muito superior as condições de atendimento por parte do ente público, o que torna imperativo a necessidade de terceirização, diluindo essa demanda entre os profissionais que prestam tais serviços.

De igual modo, os casos relacionados no relatório tratam-se de demanda reprimida, cuja urgência faz com que se terceirize a prestação desses serviços, sob pena de colocar-se em risco a vida dos pacientes.

E ainda que se diga que tais atividades seriam de caráter permanente, com o que não se concorda e se admite apenas para argumentar, então é de esclarecer-se que a municipalidade já realizou concursos públicos anteriores, sem, no entanto, ter conseguido preencher as respectivas vagas (doc. Anexos); isso leva a necessidade de contratar-se de outra forma, sob pena, como dito, de colocar-se em risco a vida da população que precisa da prestação de tais serviços.

Gize-se, mais uma vez, que tais contratações encontram amparo constitucional e legal, sem necessidade, no caso, de realizar-se concurso público.

Com efeito, todos os serviços relacionados no relatório são complementares e de mero apoio, os quais, obviamente, a municipalidade não tem condições de prestá-los de outra forma, senão terceirizando-os.

Em sendo assim, consideramos devidamente justificada a questão objeto do item "1(1.1)" do indigitado relatório, o que impõe, assim, a insubsistência da referida restrição.

Vale destacar que o § 1º do artigo 199, conforme menciona a Unidade, dispõe que "as instituições privadas poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos". Entende-se, portanto, que os serviços podem ser delegados ao particular, como forma de atender à determinação constitucional da descentralização das ações e serviços de saúde.

Entretanto, essa delegação será feita de forma complementar ao sistema de saúde governamental, o que afasta a possibilidade de que o contrato tenha por objeto o próprio serviço de saúde, como um todo. Os artigos 24 e 26 da lei 8080/90 dizem que a participação complementar será feita quando não houver disponibilidade do SUS para a cobertura assistencial à população de uma determinada área. Portanto, analisando a documentação enviada pela Unidade, não se verificou nenhum documento que comprovasse a nomeação de médicos, fisioterapeutas ou outros profissionais da área de saúde, através de concurso público, para que pudesse justificar a participação de entidades privadas para prestação de serviços na área da Saúde, de forma complementar.

Assim, em que pese a justificativa apresentada, ressalta-se que a Unidade Gestora contratou R$ 10.761,950,26 de serviços médicos através de entidades privadas que prestam serviços na área de saúde, representanto 43,37% das despesas totais da Unidade Gestora durante o exercício sob exame, um valor considerado extremamente alto, não se enquadrando no art. 199, § 1º, da Constituição Federal, conforme se defende a Origem, mantendo-se o apontado.

B.1.2 - Transferência de recursos públicos à União de Ass. de Bairros de Rio do Sul - UABRS, entidade não-governamental, para manutenção do Programa Saúde da Família (PSF) e Programa Agente Comunitário de Saúde (PACS), em desacordo ao art. 2º da Emenda Constitucional nº 51/2006 e Decisão nº 1.007/2007, Prejulgado 1867.

Na análise das contas do exercício financeiro de 2007, o elemento de despesa 41 - Contribuições, evidencia o total de R$ 2.065.154,45, sendo que R$ 1.853.618,45 refere-se à transferência de recursos para a UABRS - União de Ass. de Bairros de Rio do Sul para que este possa manter o Programa Saúde da Família (PSF) e Programa Agente Comunitário de Saúde (PACS).

Ocorre que os Agentes Comunitários de Saúde e os demais profissionais necessários ao atendimento do Programa de Saúde da Família - PSF devem exercer suas atividades no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, mediante vínculo direto com o órgão ou entidade da administração direta, autárquica ou fundacional, de acordo com o que dispõe o art. 2º da Emenda Constitucional nº 51/2006, redigido nos seguintes termos:

Art. 2º - Após a promulgação da presente Emenda Constitucional, os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias somente poderão ser contratados diretamente pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios na forma do § 4º do art. 198 da Constituição Federal, observado o limite de gasto estabelecido na Lei Complementar de que trata o art. 169 da Constituição Federal.

Sobre o assunto este Tribunal de Contas manifestou-se no Processo nº CON nº 05/00173222, cujo excerto se transcreve:

3. Não encontra amparo constitucional (art. 2º, EC nº 51/06) e legal a celebração de convênio ou contratação de organizações não-governamentais, organizações sociais - OS (Lei nº 9.637/98), organizações da sociedade civil de interesse público - OSCIP (Lei nº 9.790/99), cooperativas (Lei nº 10.406/02, art. 1.094), e outras formas societárias e associativas, ainda que sem fins lucrativos, para a execução do Programa de Agentes Comunitários de Saúde - PACS e Programa de Saúde da Família - PSF.

Assim, as transferências realizadas pelo Fundo de Sáude de Rio do Sul à organizações não-governamentais para manutenção do Programa de Saúde da Família - PSF e Programa Agentes Comunitários de Saúde – PACS, são contrárias às disposições do art. 2º da Emenda Constitucional nº 51/2006.

(Relatório nº 5.164/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.2)

Diante do apontado, a Unidade apresentou as seguintes justificativas:

Para se entender as razões que motivaram, à época, com que inúmeros municípios, como ocorreu em Rio do Sul SC, celebrassem convênios, terceirizando as contratações dos profissionais que atuam no Programa de Saúde de Família (PSF) e Programa de Agente Comunitário de Saúde (PACS), é necessário compreender as dificuldades técnicas, operacionais e econômicas que esses "programas" geraram aos municípios partícipes dos mesmos.

À época em que foram instituídos, esses programas previam carga horária e remuneração específica para os profissionais que neles iriam atuar. E a remuneração prevista para esses profissionais (integrantes das equipes do PSF e do PACS – tais como médicos, enfermeiros, agentes comunitários, etc), era completamente diversa e em muito superior àquelas previstas para o pessoal integrante do quadro efetivo dos municípios, que detinham cargo e funções semelhantes.

Isso trouxe, à época, grandes dúvidas e enormes transtornos para a administração pública, em especial quanto a forma de contratação dos profissionais que deveriam atuar nas suas respectivas equipes; em primeiro plano, porque não se sabia se esses "programas", então recentemente criados pelo Governo Federal, teriam continuidade ou não, já se tratavam, como infere-se da sua própria nomenclatura, de "programas de saúde"; isso gerou, então, as seguintes dúvidas à administração pública:

a - Como contratar esses profissionais – através de concurso público ou não?

b - E se a contratação fosse por concurso público, como ficaria a questão de isonomia em relação aqueles servidores anteriormente já concursados e ocupantes de cargos e funções idênticas (médicos, enfermeiros, etc), uma vez que a remuneração prevista no quadro de pessoal do município era inferior aquela estipulada pelo Governo Federal para os profissionais que deveriam atuar nesses programas?

c - E se esses "programas" viessem a ser eventualmente extintos pelo Governo Federal, o que se iria fazer com os profissionais eventualmente contratados através de concurso, já que impossível seria exonerá-los por força da estabilidade?

Todas essas dúvidas, é bom registrar, foram à época suscitadas perante o próprio Ministério da Saúde (em Brasília), o qual, então responsável pela implantação desses "programas", não soube solucioná-las.

Assim, o problema "estourou" no ceio dos próprios municípios, já que o Governo Federal criou os Programas, estipulou as remunerações, mas não disse a forma de contratação desses profissionais; após vários estudos e embates travados à época, chegou-se a conclusão que melhor forma de contratação, considerando-se os riscos e as dúvidas antes enumeradas, seria a terceirização mediante convênio com uma entidade privada, já que, dessa forma, se evitariam futuros problemas, mais notadamente quanto as questões da isonomia, da estabilidade em caso de eventual extinção dos ditos programas e do "inchaço" da administração caso isso eventualmente viesse a ocorrer.

E diga-se de passagem, não foi o município de Rio do Sul o único a adotar essa forma de contratação conveniada, já que, vários e inúmeros outros municípios brasileiros procederam de forma rigorosamente idêntica, o que vem perdurando, assim, ao longo de todos esses anos.

Lado outro, no que diz respeito especificamente aos agentes comunitários de saúde, essa questão somente veio a ser tratada pela Emenda Constitucional nº 51/06, que em seu art. 198, parágrafo 5º, assim prescreve:

"Art. 198 – As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as diversas diretrizes:

(..)

Parágrafo 5º - Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias."

Pois bem, regulamentando o dispositivo constitucional supra, o Governo Federal editou a Lei nº 11.350, de 05.10.06, que dentre os seus vários dispositivos, destacam-se:

"(...)

Art. 8º -  Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4^o do art. 198 da Constituição Federal, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.

Art. 9º - A contratação de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

(...)"

Por conseguinte, o município editou a Lei Complementar nº 174/07, disciplinando a forma de contratação – mediante emprego público (regime da CLT) e através de concurso – para os aspirantes as vagas ali criadas de agentes comunitários de saúde e agentes de combate a endemias (cópia da LC em anexo)

E na forma ali prevista e regulamentada, foi publicado o Edital nº 01/2008 (doc. Anexo) visando a contratação dos profissionais para preenchimento dessas respectivas vagas.

Todavia, nesse primeiro concurso público somente algumas vagas foram preenchidas, o que motivou, por conseguinte, a realização de um segundo concurso (Edital nº 05/2008), onde, então, as demais vagas foram preenchidas pelos candidatos nele aprovados.

Portanto, especificamente quanto a esses profissionais a situação encontra-se já regularizada, cumprindo-se, pois, os mandamentos constitucionais e legais pertinentes.

Quanto aos demais profissionais integrantes dos ditos programas (médicos, enfermeiros, etc), persiste a contratação então já conveniada ao longo dos anos com a UABRAS, tendo em vista, como dito, os motivos e as razões antes expostas.

E com a devida vênia, não vemos qualquer irregularidade quanto a isso, já que é perfeitamente possível, na forma da constituição e da lei, a contratação através de convênio desses profissionais.

Exatamente por isso, que a própria CF, em seu art. 199, parágrafo 1º, prescreve que "as instituições privadas poderão participar de forma complementar ao sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos".

Igualmente, a Lei nº 8.080/90, trata dessa questão, assim dispondo textualmente:

"Art. 24 . Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.

Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.

Art. 25. Na hipótese do artigo anterior, as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos terão preferência para participar do Sistema Único de Saúde (SUS).

Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.

§ 1º Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados.

§ 2º Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.

§ 3º (Vetado).

§ 4º Aos proprietários, administradores e dirigentes de entidades ou serviços contratados é vedado exercer cargo de chefia ou função de confiança no Sistema Único de Saúde (SUS)"

Tais contratações, no caso, são complementares e de apoio aos serviços de saúde em todos os níveis e visam atender a consecução dos referidos "programas" especificamente, as quais foram assim realizadas, pela óbvia razão da municipalidade não possuir disponibilidade suficiente para garantir diretamente a cobertura assistencial de saúde a população a ela referenciada (art. 24 e seguintes da Lei 8.080/90).

Simplesmente não se tem contingente técnico, operacional e nem tecnológico para realizar-se de forma direta a prestação desses serviços.

Além disso, a demanda é em muito superior as condições de atendimento por parte do ente público, o que torna imperativo a necessidade de terceirização, diluindo essa demanda entre os profissionais que prestam tais serviços.

Gize-se, mais uma vez, que tais contratações encontram amparo constitucional e legal, sem necessidade, no caso, de realizar-se concurso público.

Por fim, os serviços vêm sendo prestados com toda qualidade e atendendo aos objetivos traçados para os aludidos programas, acrescentando-se, ainda, que o Convênio e seus aditivos celebrados com a entidade conveniada, garantem ao município não só a fiscalização, mas também a plena agilidade na execução e no fiel cumprimento dos propósitos ali claramente estabelecidos.

Desse modo, consideramos devidamente justificada a questão objeto do item "1 (1.2)" do relatório, o que impõe, assim, a insubsistência da restrição a ela correspondente.

Em relação ao apontado, reitera-se que não encontra amparo legal a celebração de convênio ou contratação de organizações não-governamentais sem fins lucrativos, para a execução do Programa de Agentes Comunitários de Saúde e Programa de Saúde da Família, conforme decisão já referida deste Tribunal de Contas.

Vale acrescentar que a partir da Emenda Constitucional nº 51, de 14/02/2006, os agentes comunitários de saúde somente poderão ser contratados diretamente pela Administração Pública, o que veio ao encontro da posição já adotada por este Tribunal de Contas, consoante a mencionada Decisão nº 4.027/2004.

Ressalta-se, ainda, que a Unidade deverá observar a decisão recente deste Tribunal de Contas, o qual manifestou-se no Processo nº CON nº 05/00173222, Decisão nº 1007/2007, de 18/04/2007, Prejulgado nº 1867, cujo excerto se transcreve:

7. Por constituir-se de serviço público essencial e atividade-fim do Poder Público, inserida na Atenção Básica à Saúde, cuja execução é de competência do gestor local do SUS, as atividades dos demais profissionais de saúde, tais como, médico, enfermeiro e auxiliar ou técnico de enfermagem, necessários ao atendimento do Programa de Saúde da Família - PSF, não podem ser delegadas a organizações não-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas para realização por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal nº 9.790, de 1999, mediante celebração de convênio, termo de parceria, credenciamento ou mesmo contratação através de licitação, assim como, não encontra amparo legal o credenciamento direto de pessoal ou a contratação de prestadores autônomos de serviço, ou quaisquer outras formas de terceirização.

O apontado prossegue integralmente.

B.1.3 – Contratação de terceiros para prestação de serviços de contabilidade, cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do artigo 37 da Constituição Federal, c/c com decisão deste Tribunal no Processo nº CON 02/07504121 (Parecer nº 699/02)

Constatou-se que o Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul procedeu à contratação de serviços de contabilidade de forma terceirizada, com Contabilidade Apolo - LTDA, decorrendo as despesas listadas a seguir:

Ressalta-se que a função de contador é considerada de caráter permanente, devendo a contratação dar-se por provimento efetivo, através de concurso público, em atendimento ao disposto no artigo 37, II da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98.

Art. 37 [...]

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

Neste sentido, o Tribunal de Contas de Santa Catarina, decidiu no Processo nº CON nº 02/07504121 Parecer nº 699/02:

Face ao caráter contínuo de sua função, o cargo de contador deve estar previsto nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores, quando esta administrar seus próprios recursos, pois a atividade não se coaduna com cargos de livre nomeação e exoneração. O provimento do cargo de contador requer obrigatoriamente prévia aprovação em concurso público, conforme determina o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal. A prática de registros contábeis e demais atos afetos à contabilidade são atribuições que devem ser acometidas à contabilista habilitado e registrado no Conselho Regional de Contabilidade, sob pena de infração à norma regulamentar do exercício profissional. Excepcionalmente, caso não exista o cargo de contador nos quadros de servidores efetivos da Prefeitura Municipal ou da Câmara de Vereadores, ou houver vacância ou afastamento temporário do Contador ocupante de cargo efetivo, as seguintes medidas podem ser tomadas, desde que devidamente justificadas e em caráter temporário, até que se concluam, em ato contínuo, os procedimentos de criação e provimento do cargo de contador da unidade: 1º edição de lei específica que autorize a contratação temporária de contador habilitado e inscrito no CRC, e estipule prazo de validade do contrato, justificando a necessidade temporária de excepcional interesse público, conforme preceitua o inciso IX do artigo 37 da Constituição Federal; 2º realização de licitação para a contratação de pessoa física para prestar serviço de contabilidade, conforme as diretrizes estabelecidas na Lei nº 8.666/93;

Desta forma, somente em caráter excepcional é admissível a contratação de contabilista externo aos quadros da municipalidade/edilidade, como na vacância ou afastamento temporário do titular, caracterizando circunstância excepcional e emergencial, devidamente justificada.

Assim, considera-se indevida a contratação de terceiros para prestação de serviços de contabilidade, haja vista que as atribuições são de caráter não eventual, inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal. Tal procedimento revela afronta às disposições do inciso II do artigo 37 da Constituição Federal e à orientação deste Tribunal de Contas exarada no Processo nº CON 02/07504121 (Parecer nº 699/02).

No entanto, destaca-se que este Tribunal de Contas, através do Prejulgado nº 1939, de 03/04/08, o qual pode ser aplicado analogamente ao caso, já se manifestou sobre a obrigatoriedade do concurso público para o cargo de contador, no entanto, traz uma alternativa nos casos da demanda de serviços contábeis for reduzida, como segue:

Prejulgado nº 1939, de 03/04/08

1. É de competência da Câmara Municipal decidir qual a estrutura necessária para execução dos seus serviços de contabilidade, considerando entre outros aspectos, a demanda dos serviços se eventual ou permanente; o quantitativo estimado de horas necessárias para sua execução; o quantitativo e qualificação dos servidores necessários para realização dos serviços; e a estimativa das despesas com pessoal.

2. De acordo com o ordenamento legal vigente, a execução das funções típicas e permanentes da Administração Pública, das quais decorram atos administrativos, deve ser efetivada, em regra, por servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos de provimento efetivo ou comissionado, estes destinados exclusivamente ao desempenho de funções de direção, chefia ou assessoramento, conforme as disposições do art. 37, II e V, da Constituição Federal.

3. Nas Câmaras de Vereadores cuja demanda de serviços contábeis é reduzida, os serviços poderão ser executados:

3.1. por servidor com habilitação de contabilista, nomeado para exercer cargo de provimento efetivo, cuja carga horária, atribuições e outras especificações devem ser definidas pela Resolução que criar o cargo, através de prévio concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal);

3.2. com atribuição da responsabilidade pelos serviços contábeis ao Contador da Prefeitura ou outro servidor efetivo do quadro de pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo, ou da administração indireta com formação em contabilidade, devidamente inscrito no Conselho Regional de Contabilidade e regular com suas obrigações, mediante a concessão de gratificação criada por lei municipal, a ser paga pelo órgão que utilizar os serviços do servidor.

4. Sempre que a demanda de serviços contábeis for permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um servidor, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão (art. 37, II e V, da Constituição Federal) para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional (Contadoria, Departamento de Contabilidade ou denominação equivalente).

5. Os cargos de provimento efetivo ou em comissão devem ser criados mediante Resolução aprovada em Plenário, limitados à quantidade necessária ao atendimento dos serviços e do interesse público, a qual deve estabelecer as especificações e atribuições dos cargos e a carga horária a ser cumprida, devendo a remuneração ser fixada mediante lei de iniciativa da Câmara (art. 37, X, da Constituição Federal), proporcional à respectiva carga horária, observados a disponibilidade orçamentária e financeira, bem como os limites de gastos previstos pela Constituição Federal (art. 29-A) e pela Lei Complementar (federal) nº 101, de 2000, e os princípios da economicidade, da eficiência, da legalidade e da razoabilidade.

6. Compete à Câmara Municipal definir a carga horária necessária para execução dos seus serviços contábeis, podendo ser estabelecida em 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, segundo o que melhor atender ao interesse público, devendo a remuneração ser fixada proporcionalmente à carga horária efetivamente cumprida.

(Relatório nº 5.164/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.3)

A Unidade, em atenção ao apontado, apresentou os seguintes esclarecimentos:

Insurge-se o relatório contra as despesas pagas pelo Fundo Municipal de Saúde ao escritório privado que realiza a contabilidade da FARMÁCIA POPULAR instalada no município de Rio do Sul.

Consoante infere-se dos documento anexos, a contratação da "Contabilidade Apolo Ltda" prescinde de licitação, em função do seu valor encontrar-se abaixo do que determina a lei nº 8.666/93.

O histórico dos empenhos relacionados no relatório é bastante claro ao prescrever que tais pagamentos referem-se aos serviços técnicos contábeis e escrituração fiscal para atender as necessidades da FARMÁCIA POPULAR do município de Rio do Sul.

Para viabilizar a instalação e funcionamento da referida FARMÁCIA POPULAR, fez-se necessário criá-la como uma "filial" do município, já que, tecnicamente, a sua escrituração fiscal e lançamentos dos registros fiscais do ICMS obedecem as mesmas regras da contabilidade de qualquer empresa da iniciativa privada e comercial.

Sendo assim, há necessidade de registro de todas as operações contábeis afetas ao funcionamento da FARMÁCIA POPULAR, tais como lançamentos de notas fiscais, registros de entrada e saída de mercadorias, declarações de movimento econômicos mensais – o que deve ser enviado por contador devidamente cadastrado na Secretaria da Fazenda do Estado.

Nesse contexto, a contabilidade do município não detém em seus quadros profissional com aptidão e conhecimento para realização dos lançamentos da área fiscal e de registros específicos afetos a escrituração contábil privada.

Por decorrência, não há outra solução, senão terceirizar esse serviço com profissionais legalmente habilitados e registrados para realizá-los.

E realizar concurso público apenas para isso, seria, com a devida vênia, um verdadeiro absurdo, além, obviamente, de onerar desnecessariamente os cofres públicos.

E como se sabe, também os princípios da eficiência e da economicidade devem pautar a administração pública.

Se é possível atingir os propósitos de implantação e funcionamento da FARMÁCIA POPULAR por um custo operacional muito menor para o erário público, não há qualquer razão lógica nem plausível para que se faça de forma justamente contrária, efetivando, mediante concurso, um servidor de cuja atividade é manifestadamente dispensável.

Em reforço aos presentes argumentos, ainda ratifica-se, no que couber, os fundamentos anteriormente já expostos nessa defesa, posto que, tanto a constituição federal (art. 199) quanto a legislação ordinária (Lei nº 8080/90, arts. 24 e seguintes), autorizam a contratação terceirizada desse tipo e de outros serviços na área da saúde.

No respeitável relatório fez-se menção ao Prejulgado 1939 (Decisão 0470/2008)" segundo o qual, então, haveria necessidade de se proceder a contratação de um profissional efetivo, em vaga a ser provida mediante respectivo concurso público (art. 37, II, da CF).

Senhores Julgadores, com a devida vênia e respeito, o Prejulgado 1939 retrata situação completamente diversa e distinta da hipótese desses autos, pelo que, nem por analogia pode aqui ser aplicado.

Dito Prejulgado trata da contratação de um contador para atender as necessidades da Câmara Municipal de Vereadores, onde é despendido que esses serviços poderão ser assim executados: a-) "por servidor com habilitação de contabilista, nomeado para exercer cargo de provimento efetivo, cuja carga horária, atribuições e outras especificações devem ser definidas pela Resolução que criar o cargo, através de prévio concurso público (art. 37, II, da CF"), e: b-) "com atribuição da responsabilidade pelos serviços contábeis ao Contador da Prefeitura ou outro servidor efetivo do quadro de pessoal dos Poderes Executivos, Legislativo, ou da administração indireta com formação em contabilidade, devidamente inscrito no Conselho Regional de Contabilidade e regular com suas obrigações, mediante a concessão de gratificação criada por lei municipal, a ser paga pelo órgão que utilizar os serviços do servidor"

No presente caso, até houve a tentativa de repassar esses serviços relativos a contabilidade da Farmácia Popular, ao contador da Prefeitura ou a qualquer outro servidor com idêntica habilitação para realizá-lo.

Contudo, todos foram unânimes em afirmar que a escrituração fiscal da Farmácia Popular é de natureza exclusivamente comercial e privada, razão pela qual os mesmos disseram expressamente que não teriam aptidão técnica pra realizá-la, bem como, que assim não o fariam, inclusive porque tais serviços não inseriam-se nas atribuições da função pública para a qual foram contratados.

Sem qualquer outra alternativa (a não ser que se fechasse a Farmácia Popular), foi então procedida a imediata contratação - por R$ 300,00 (trezentos reais) mensais, de uma empresa de contabilidade para realizar as escriturações e lançamentos competentes, o que vem ocorrendo até a presente data.

Com a devida vênia e com todo o respeito ao que restou exarado no aludido relatório, não é recomendável, não é racional, não é eficiente e não é econômico ao erário público, que proceda a efetivação em seus quadros, mediante concurso, de um profissional, apenas e tão somente, para realizar a escrita contábil da Farmácia Popular.

Atualmente o custo de execução desses serviços importa em R$ 315,00 (trezentos e quinze reais) mensais.

Daí indaga-se a V. Exas., então, quanto custará ao erário público a eventual contratação de um servidor mediante concurso, para desempenhar, só e tão somente a execução dos serviços contábeis da Farmácia Popular???

É óbvio que o ônus dessa contratação (sem se falar nos demais direitos assegurados aos servidores públicos, tais como: 13º salário, férias, licença prêmio, etc.), superaria e em muito, os atuais R$ 315,00 (trezentos e quinze reais) mensais que se gasta atualmente para execução de tais serviços!!!

E além disso, é de se dizer, com todo respeito a quem pensa o contrário, que é totalmente desnecessária e ilógica a contratação, mediante a realização de concurso, de um servidor especialmente para tal mister, eis que os serviços contábeis atinentes ao funcionamento da Farmácia Popular, dizem respeito, apenas, a mera atividade-meio, e não a atividade-fim da administração pública, razão pela qual, assim, podem e devem ser legitimamente terceirizados, como de fato o foram.

E mais:

Não se tem qualquer garantia de que o funcionamento da FARMÁCIA POPULAR se perpetue ad eternum, já que, por se tratar de uma ação do Governo Federal e desenvolvida em parceria com os Governos Municipais, pode a qualquer tempo ser objeto de eventual cancelamento e rescisão, não obstante, é certo, não seja essa a intenção.

E na hipótese de isso ocorrer, seria de indagar-se, então, o que se fazer com aquele servidor público exclusivamente contratado para atender os serviços contábeis da Farmácia Popular???

Ora, é evidente que os transtornos e os custos operacionais desse tipo de contratação, via concurso, seriam enormes e injustificáveis à administração pública, sem falar-se, ainda, na sua mais absoluta desnecessidade, já que pode, como dito, ser perfeitamente terceirizado, por se tratar, no caso, de mera atividade-meio, ou seja, de simples apoio operacional ao funcionamento da indigitada Farmácia.

Como se sabe, o que é vedado pela lei e pela jurisprudência, é a terceirização ilícita, aqui compreendida exclusivamente aquela voltada a atividade-fim da administração, o que, conforme mencionado, não ocorreu no presente caso.

Portanto, em sendo os serviços contábeis da Farmácia Popular voltados a simples atividade-meio, é obvio que não se há de falar em nenhuma ilegalidade quanto a terceirização efetuada.

Da mesma forma, também os princípios da eficiência e da economicidade devem nortear os atos do administrador público, conforme assim ocorreu no presente caso.

Se é possível atingir os propósitos de implantação e funcionamento da FARMÁCIA POPULAR por um custo operacional muito menor para o erário, não há qualquer razão lógica nem plausível para que se faça de forma justamente contrária, efetivando, mediante concurso, um servidor de cuja atividade e serviço manifestamente dispensável.

Portanto, entendemos devidamente justificada a questão objeto do item "1 (1.3)" do indigitado relatório, o que impõe, assim, a insubsistência da restrição a ele correspondente.

A justificativa apresentada pela Unidade, de que a contabilidade do município não detém, em seus quadros, profissional com aptidão e conhecimento para realização dos lançamentos da área fiscal e de registros específicos afetos a escrituração contábil da Farmácia Popular, não elide o apontado, uma vez que essas atribuições são de caráter não eventual, inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal.

Destaca-se que este Tribunal de Contas, através do Prejulgado nº 1939, de 03/04/08, o qual pode ser aplicado analogamente ao caso, já se manifestou sobre a obrigatoriedade do concurso público para o cargo de contador, no entanto, traz uma alternativa nos casos da demanda de serviços contábeis for reduzida, como segue:

Prejulgado nº 1939, de 03/04/08

1. É de competência da Câmara Municipal decidir qual a estrutura necessária para execução dos seus serviços de contabilidade, considerando entre outros aspectos, a demanda dos serviços se eventual ou permanente; o quantitativo estimado de horas necessárias para sua execução; o quantitativo e qualificação dos servidores necessários para realização dos serviços; e a estimativa das despesas com pessoal.

2. De acordo com o ordenamento legal vigente, a execução das funções típicas e permanentes da Administração Pública, das quais decorram atos administrativos, deve ser efetivada, em regra, por servidores de seu quadro de pessoal, ocupantes de cargos de provimento efetivo ou comissionado, estes destinados exclusivamente ao desempenho de funções de direção, chefia ou assessoramento, conforme as disposições do art. 37, II e V, da Constituição Federal.

3. Nas Câmaras de Vereadores cuja demanda de serviços contábeis é reduzida, os serviços poderão ser executados:

3.1. por servidor com habilitação de contabilista, nomeado para exercer cargo de provimento efetivo, cuja carga horária, atribuições e outras especificações devem ser definidas pela Resolução que criar o cargo, através de prévio concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal);

3.2. com atribuição da responsabilidade pelos serviços contábeis ao Contador da Prefeitura ou outro servidor efetivo do quadro de pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo, ou da administração indireta com formação em contabilidade, devidamente inscrito no Conselho Regional de Contabilidade e regular com suas obrigações, mediante a concessão de gratificação criada por lei municipal, a ser paga pelo órgão que utilizar os serviços do servidor.

4. Sempre que a demanda de serviços contábeis for permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um servidor, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão (art. 37, II e V, da Constituição Federal) para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional (Contadoria, Departamento de Contabilidade ou denominação equivalente).

5. Os cargos de provimento efetivo ou em comissão devem ser criados mediante Resolução aprovada em Plenário, limitados à quantidade necessária ao atendimento dos serviços e do interesse público, a qual deve estabelecer as especificações e atribuições dos cargos e a carga horária a ser cumprida, devendo a remuneração ser fixada mediante lei de iniciativa da Câmara (art. 37, X, da Constituição Federal), proporcional à respectiva carga horária, observados a disponibilidade orçamentária e financeira, bem como os limites de gastos previstos pela Constituição Federal (art. 29-A) e pela Lei Complementar (federal) nº 101, de 2000, e os princípios da economicidade, da eficiência, da legalidade e da razoabilidade.

6. Compete à Câmara Municipal definir a carga horária necessária para execução dos seus serviços contábeis, podendo ser estabelecida em 10, 20, 30 ou 40 horas semanais, segundo o que melhor atender ao interesse público, devendo a remuneração ser fixada proporcionalmente à carga horária efetivamente cumprida. (grifo nosso)

B.1.4 – Despesas classificadas em elementos impróprios, em desacordo com o previsto na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 04/05/2001

Constatou-se, pela análise dos históricos das notas de empenhos a seguir relacionadas, que as mesmas foram classificadas em elementos impróprios, em desacordo com a codificação prevista na Portaria STN/SOF nº 163/2001.

São as despesas:

Classificação: elemento 36 Classificação correta: elemento 39

Classificação: elemento 39 Classificação correta: elemento 36

Pela referida Portaria o elemento 39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica se presta à classificação das seguintes despesas:

Despesas com prestação de serviços por pessoas jurídicas para órgãos públicos, tais como: assinaturas de jornais e periódicos; tarifas de energia elétrica, gás, água e esgoto; serviços de comunicação (telefone, telex, correios, etc.); fretes e carretos; pedágio; locação de imóveis (inclusive despesas de condomínio e tributos à conta do locatário, quando previstos no contrato de locação); locação de equipamentos e materiais permanentes; conservação e adaptação de bens imóveis; seguros em geral (exceto os decorrentes de obrigação patronal); serviços de asseio e higiene; serviços de divulgação, impressão, encadernação e emolduramento; serviços funerários; despesas com congressos, simpósios, conferências ou exposições; despesas miúdas de pronto pagamento; vale-transporte; vale-refeição; auxílio-creche (exclusive a indenização a servidor); software; habilitação de telefonia fixa e móvel celular; e outros congêneres.

Para o elemento de despesa correto, de código 36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física, a referida Portaria Interministerial estabelece:

Despesas decorrentes de serviços prestados por pessoa física pagos diretamente a esta e não enquadrados nos elementos de despesa específicos, tais como: remuneração de serviços de natureza eventual, prestado por pessoa física sem vínculo empregatício; estagiários, monitores diretamente contratados; diárias a colaboradores eventuais; locação de imóveis; salário de internos nas penitenciárias; e outras despesas pagas diretamente à pessoa física.

Vale aduzir que a Lei Federal nº 4.320/64 define elemento de despesa, em seu artigo 15, §1º, nos seguintes termos:

Art. 15 [...]

§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins.

(Relatório nº 5.164/2008, de Prestação de Contas de Administrador - citação, item 1.4)

Em relação ao apontado, a Unidade apresentou as seguintes justificativas:

Sob tal aspecto, de fato houve, por parte da contabilidade equívoco formal quanto a classificação do elemento das despesas relacionadas no relatório.

Todavia, apesar dessa irregularidade de natureza meramente formal, isso não trouxe qualquer prejuízo ao erário e nem importou em desvio das finalidades dos gastos e aplicações correspondentes.

Tais despesas estão classificadas como "despesas correntes", conforme determina a legislação citada no relatório sendo que o erro ocorreu, apenas, na classificação do elemento da despesa.

Todavia, apesar da irregularidade meramente formal e contábil, isso não importou em qualquer conseqüência danosa ao erário e nem em desvio da finalidade embutida nesses gastos.

Segundo explicado a essa signatária pelos responsáveis pela contabilidade do Fundo Municipal de Saúde, já foram tomadas todas as providências para que tal fato não venha a se repetir, de modo a seguir, assim, a normas aplicáveis e as próprias determinações do corpo técnico desse Colendo Tribunal.

Portanto, tratou-se de equívoco de caráter formal, destituído de qualquer dolo ou má-fé.

Nesse contexto, é oportuno esclarecer que essa signatário é totalmente leigo e não possui qualquer conhecimento na área contábil, só lhe restando, assim, confiar nos técnicos e nos profissionais responsáveis pela execução de tais serviços e atribuições.

E tais profissionais, no caso, são servidores experientes e de conduta totalmente ilibada e honesta, porém, não infalíveis como qualquer ser humano.

Ausente o dolo e o propósito de enganar, o erro formal na classificação dessas despesas não acarretou qualquer prejuízo a quem quer que seja, em especial ao erário público; providências para que tais fatos não se repitam já foram tomadas, nada mais tendo o que se fazer a respeito.

Essas seriam as justificativas a serem apresentadas, pelo que se requer, pois, sejam consideradas para o efeito de considerar sanada a restrição pontuada.

Embora o lançamento equivocado da despesa não traga prejuízo para a adequada apuração dos dados, ressalta-se que a classificação da despesa deve observar ao estabelecido na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, 04/05/2001.

Assim, mantém-se a restrição.

B.1.5 – Contratação de terceiros para prestação de serviços na área da Saúde, cujas atribuições são de caráter não eventual e inerentes às funções típicas da administração, devendo estar previstas em Quadro de Pessoal, traduzindo afronta às disposições do inciso II do artigo 37 da Constituição Federal

Constatou-se que o Fundo Municipal de Saúde de Rio do Sul procedeu à contratação de profissionais da área da Saúde de forma terceirizada, decorrendo as despesas listadas a seguir: