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| Processo n°: | CON - 10/00235847 |
| Origem: | Instituto de Previdência dos Servidores Públicos do Município de Içara - |
| Interessado: | Ricardo Lino da Silva |
| Assunto: | Consulta |
| Parecer n° | COG 292/10 |
RPPS. Redução da idade de dependente prevista pelo RGPS. Impossibilidade.
O município, no uso da competência suplementar prevista no artigo 30, inciso II, da Constituição Federal, não pode limitar o alcance das normas gerais editadas pela União na utilização da competência concorrente prevista no artigo 24, da Constituição Federal.
Senhora Consultora,
Trata-se de consulta formulada pelo Diretor-Presidente do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos de Içara - IÇARAPREV, Sr. Ricardo Lino da Silva, relativa à concessão de benefício previdenciário.
Expõe o consulente que a Lei Municipal nº 1.822/2002, em seu artigo 12, inciso II, considerava como beneficiário do regime de previdência social dos servidores públicos de Içara, o dependente do segurado filho não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte um anos ou inválido.
Ocorre que o § 6º, do artigo 12, da citada Lei Municipal, reduziu a idade do dependente supra citado para 18 anos a partir da vigência novo do Código Civil.
Aponta o consulente que a Lei Federal nº 8.213/91, que dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social, bem como o Decreto nº 3048/99, que regulamenta a Previdência Social, estabelecem que a idade do segurado em questão é de 21 anos.
O consulente cita o artigo 51 da Orientação Normativa SPS nº 02/2009, segundo o qual os regimes próprios de previdência deverão observar os dependentes elencados no regime geral, "devendo estabelecer em norma local, as condições necessárias para enquadramento e qualificação dos dependentes".
Por fim, diante da legislação apresentada, formula o seguinte questionamento:
Consta às fls. 06/31 cópia da Lei Municipal nº 1822/2002.
É o relatório.
2. PRELIMINARES DE ADMISSIBILIDADE
O Regimento Interno deste Tribunal de Contas - Resolução nº TC-06/2001 - define as formalidades inerentes à consulta:
Art. 104 - A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades:
I - referir-se à matéria de competência do Tribunal;
II - versar sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese;
III - ser subscrita por autoridade competente;
IV - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada;
V - ser instruída com parecer da assessoria jurídica do órgão ou entidade consulente, se existente.
Art. 105 - A consulta dirigida ao Tribunal de Contas será encaminhada ao órgão competente para verificação dos requisitos de admissibilidade, autuação e instrução dos autos.
§ 1º - O Tribunal de Contas não conhecerá as consultas que não se revestirem das formalidades previstas nos incisos I, II e III do artigo anterior.
2.1 DA COMPETÊNCIA
2.2 DO OBJETO
Da análise dos autos verificou-se que as questões apresentadas pelo consulente possuem natureza interpretativa, bem como foram formuladas em tese, o que está de acordo com o que dispõem o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina e inciso XV do art. 1º da Lei Estadual Complementar 202/2000, razão pela qual está preenchido o requisito previsto no art. 104, inciso II, do Regimento Interno.
O consulente, na condição de Diretor-Presidente do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos de Içara - IÇARAPREV, está legitimado a encaminhar consultas de acordo com o disposto no art. 103, II, do Regimento Interno desta Corte, motivo pelo qual o requisito previsto no art. 104, inciso III, encontra-se preenchido.
2.4 DA INDICAÇÃO PRECISA DA DÚVIDA/CONTROVÉSIA
Conforme relatado acima, o consulente indicou de forma precisa sua dúvida, o que faz com que o requisito previsto no art. 104, inciso IV, do Regimento Interno esteja preenchido.
2.5 DO PARECER DA ASSESSORIA JURÍDICA
A consulta não veio instruída com parecer da assessoria jurídica da entidade consulente.
Dessa forma, o requisito previsto no art. 104, inciso V, não está preenchido, contudo, por força do que dispõe o § 2º do art. 105, ambos do Regimento Interno, o Tribunal Pleno poderá conhecer de consulta que não atenda a esta formalidade, cabendo essa ponderação ao Relator e aos demais julgadores.
2.6 DO EXAME DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE
Da análise dos pressupostos de admissibilidade, constatou-se que os requisitos previstos no art. 104, incisos I a III, essenciais para o conhecimento da consulta nos termos do art. 105, § 1º, ambos do Regimento, foram preenchidos, razão pela qual, caso superada a ausência de parecer jurídico, sugere-se o conhecimento do presente processo.
3. ANÁLISE DA CONSULTA
Preliminarmente, é importante registrar que como o processo de consulta não envolve julgamento ou exame de legalidade para fins de registro por este Tribunal de Contas, conforme leciona Hélio Saul Mileski, a resposta ora oferecida não constitui prejulgamento do fato ou caso concreto, mas apenas o prejulgamento da tese apresentada pelo consulente.
Com a palavra, Hélio Saul Mileski1:
Nesse sentido, assim dispõe o § 3º, do art. 1º, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas (Lei Complementar nº 202/2000):
Quanto ao mérito, o consulente deseja saber se, para fins de concessão de pensão por morte aos filhos dos segurados vinculados ao IÇARAPREV, deverá ser considerada a idade máxima de 18 anos conforme legislação municipal ou a idade limite de 21 anos nos termos da legislação federal.
Para melhor elucidação da matéria, a seguir serão transcritas as legislações citadas pelo consulente.
A Lei Municipal nº 1.822/03 possui o seguinte teor:
E a Lei Federal nº 8.213/91 dispõe:
Como a resposta à consulta não corresponde à decisão de nível jurisdicional do Tribunal de Contas, envolvendo julgamento ou exame de legalidade para fins de registro, mas sim o posicionamento técnico-jurídico do órgão fiscalizador sobre determinada matéria, a resposta oferecida pelo Tribunal de Contas tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição e do Estado e na forma estabelecida nesta Lei:
[...]
§3º As decisões do Tribunal de Contas em processo de consulta, tomadas por no mínimo dois terços dos Conselheiros que o compõem, têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese.
Art. 12. Consideram-se beneficiários do regime de previdência social de que trata esta Lei, na condição de dependentes do segurado:
I. o cônjuge, a companheira ou o companheiro;
II. o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou inválido.
III. os pais.
§ 1º. A existência de dependentes mencionados nos incisos I e II deste artigo exclui do direito às prestações os dependentes previstos no inciso III.
§ 2º. O enteado, o menor tutelado ou sob guarda, equiparam-se a filho mediante declaração escrita do segurado ou declaração Judicial, desde que comprovada a dependência econômica na forma que dispuser o Regulamento.
§ 3º. Considera-se companheira ou companheiro a pessoa que, sem ser casada, mantém união estável com o segurado ou com a segurada.
§ 4º. União estável é aquela verificada entre o homem e a mulher como entidade familiar, quando forem solteiros, separados judicialmente, divorciados ou viúvos, ou tenham filhos em comum, enquanto não se separarem.
§ 5º. A dependência econômica das pessoas mencionadas nos incisos I e II deste artigo é presumida, devendo ser comprovada a dos dependentes referidos no inciso III, conforme disposto no artigo 22 do Decreto Federal 3.048/99.
§ 6º. Com a vigência do Novo Código Civil, o inciso II deste artigo passará a constar com a seguinte redação: O filho não emancipado, de qualquer condição, menor de Dezoito Anos ou inválido. (g.n.)
Art. 16. São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:
II - os pais;
IV - revogado
§ 1º A existência de dependente de qualquer das classes deste artigo exclui do direito às prestações os das classes seguintes.
§ 3º Considera-se companheira ou companheiro a pessoa que, sem ser casada, mantém união estável com o segurado ou com a segurada, de acordo com o § 3º do art. 226 da Constituição Federal.
A Orientação Normativa SPS nº 02/2009, art. 51, § 2º, diz:
Pois bem, o cerne da questão apresentada está concentrada em um aparente conflito de normas, vale dizer, deve prevalecer a lei municipal que define como dependente o filho do segurado com 18 anos de idade ou a lei federal que estipula a idade de 21 anos para este dependente?
Diz-se que o conflito é aparente, pois o presente caso não trata de um verdadeiro conflito de normas, insolucionável, mas sim de diferentes campos de atuação do ente legislador, pois cada unidade federada tem a sua esfera de competência, devendo, pois, ser aplicada a lei do ente que possui autorização constitucional para legislar sobre a matéria.
Desse modo, será analisado em seguida qual ente possui competência para legislar sobre previdência social, bem como o alcance e os limites de cada um deles.
A Constituição Federal prevê em seu artigo 24, inciso XII, que a competência para legislar sobre previdência social é concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, senão veja-se:
De outro lado, a Constituição Federal determina, no artigo 30, inciso II, que cabe ao município suplementar a legislação federal e estadual no que couber, nos seguintes termos:
No cotejo das normas constitucionais supra transcritas, deduz-se que compete à União estabelecer normas gerais de conteúdo previdenciário, cabendo aos municípios a competência suplementar.
No campo da competência suplementar dos municípios, é cediço que a atuação deste ente não pode contrariar ou limitar disposições de cunho geral já editadas pela União.
Nesse sentido, Alexandre de Moraes2:
E o Supremo Tribunal Federal:
E ainda o Superior Tribunal de Justiça:
Em suma, pode-se dizer que em matéria previdenciária, cabe à União editar normas gerais e aos municípios suplementar tais normas, desde que não contrarie nem limite as normas federais.
No que diz respeito ao assunto objeto desta consulta, a União editou lei dispondo sobre regras gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, inclusive dos municípios, que é a Lei Federal nº 9.717/98.
Desta lei, destaca-se o artigo 5º, segundo o qual os regimes próprios de previdência dos servidores públicos não poderão conceder benefícios distintos dos previstos para o Regime Geral de Previdência Social, nos seguintes termos:
Dentre as demais normas gerais editadas pela União concernentes a regime próprio de previdência dos servidores públicos, ressalta-se ainda a Portaria nº 402/2008, que ao regulamentar a Lei 9.717/98 estabeleceu em seu artigo 23, parágrafo primeiro:
Diante do panorama acima apresentado acerca das normas gerais sobre regime próprio de previdência dos servidores públicos editadas pela União, nota-se que o RPPS deve observar o mesmo rol de dependentes previsto pelo RGPS de que trata a Lei Federal 8.213/91, conclusão esta que está em sintonia com o disposto no § 12, do artigo 40 da Constituição Federal que assim dispõe:
Acrescenta-se ainda que Ministério da Previdência Social3 disponibilizou em seu site modelo de projeto de lei para instituição e reestruturação de regime próprio de previdência social municipal, modelo este que repete o rol dos beneficiários previstos pela Lei Federal nº 8.213/91, inclusive a idade de 21 anos para o dependente filho do segurado, senão veja-se:
A observação contida no modelo de projeto de lei e que está destacada acima, esclarece que a parte final do § 2º da Orientação Normativa SPS nº 02/2009 citada pelo consulente, ao dizer que o RPPS deve estabelecer em norma local, as condições necessárias para enquadramento e qualificação dos dependentes, permitiu ao município apenas dispor sobre outras questões tais como documentação necessária para inscrição e comprovação da dependência econômica, conceito de união estável e demais instruções do gênero, não sendo possível a alteração da idade dos dependentes contida na Lei Federal nº 8.213/91 com base nesta Orientação Normativa nº 02/2009, cujo texto assevera que:
Por conseguinte, responde-se ao consulente que:
1. O município, no uso da competência suplementar prevista no artigo 30, inciso II, da Constituição Federal, não pode limitar o alcance das normas gerais editadas pela União na utilização da competência concorrente prevista no artigo 24, da Constituição Federal;
2. A Portaria nº 402/2008, que regulamentou a Lei Federal nº 9.717/98 estabeleceu em seu artigo 23, parágrafo primeiro, que o Regime Próprio de Previdência Social - RPPS, na concessão de benefícios, deverá observar o mesmo rol de dependentes previsto pelo Regime Geral de Previdência Social - RGPS, inclusive no tocante a idade dos beneficiários;
3. Na concessão de pensão por morte a filhos de beneficiários vinculados ao instituto prórpio de previdência, deverá ser considerado o limite de 21 anos estabelecido pela Lei Federal nº 8.213/91.
1. Que o consulente está legitimado à subscrição de consultas para este Tribunal de Contas, nos termos do inciso II do art. 103 do Regimento Interno desta Corte de Contas;
2. Que a consulta trata de situações em tese e de interpretação de lei, conforme determina o inciso XII do art. 59 da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o inciso XV do art. 1º da Lei Complementar Estadual 202/2000;
Sugere-se ao Exmo. Sr. Relator Cleber Muniz Gavi que submeta voto ao Egrégio Plenário sobre consulta formulada pelo Diretor-Presidente do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos de Içara - IÇARAPREV, Sr. Ricardo Lino da Silva, nos termos deste parecer, que em síntese propõe:
1. Conhecer da consulta por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno.
2. Responder a consulta nos seguintes termos:
2.1 O município, no uso da competência suplementar prevista no artigo 30, inciso II, da Constituição Federal, não pode limitar o alcance das normas gerais editadas pela União na utilização da competência concorrente prevista no artigo 24, da Constituição Federal;
2.2 A Portaria nº 402/2008, que regulamentou a Lei Federal nº 9.717/98 estabeleceu em seu artigo 23, parágrafo primeiro, que o Regime Próprio de Previdência Social - RPPS, na concessão de benefícios, deverá observar o mesmo rol de dependentes previsto pelo Regime Geral de Previdência Social - RGPS, inclusive no tocante a idade dos beneficiários;
2.3 Na concessão de pensão por morte a filhos de beneficiários vinculados ao instituto próprio de previdência, deverá ser considerado o limite de 21 anos conforme a Lei Federal nº 8.213/91.
3. Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamenta, bem como deste parecer ao Diretor-Presidente do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos de Içara - IÇARAPREV, Sr. Ricardo Lino da Silva.
COG, em 16 de julho de 2010
Valéria Rocha Lacerda Gruenfeld
Auditora Fiscal de Controle Externo
De Acordo. Em ____/____/____
HAMILTON HOBUS HOEMKE
Coordenador
DE ACORDO.
À consideração do Exmo. Sr. Relator Cleber Muniz Gavi, ouvido preliminarmente o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
COG, em de de 2010
Consultora Geral 2
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 310. 3
Disponível no site http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=36. Acesso em 15/07/2010.
O art. 30, II, da Constituição Federal preceitua caber ao município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, o que não ocorria na Constituição anterior, podendo o município suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não podendo contraditá-las, inclusive nas matérias previstas do art. 24 da Constituição de 1988. Assim, a Constituição Federal prevê a chamada competência suplementar dos municípios, consistente na autorização de regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local. (g.n.)
Lei Municipal 8.640/2000, ao proibir a circulação de água mineral com teor de flúor acima de 0,9 mg/l, pretendeu disciplinar sobre a proteção e defesa da saúde pública, competência legislativa concorrente, nos termos do disposto no art. 24, XII, da Constituição do Brasil. É inconstitucional lei municipal que, na competência legislativa concorrente, utilize-se do argumento do interesse local para restringir ou ampliar as determinações contidas em texto normativo de âmbito nacional." (RE 596.489-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 27-10-2009, 2ª Turma, DJE de 20-11-2009.) (g.n.)
CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SUPLETIVA. POSSIBILIDADE.
ATRIBUINDO, A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, A COMPETÊNCIA COMUM A UNIÃO, AOS ESTADOS E AOS MUNICÍPIOS PARA PROTEGER O MEIO AMBIENTE E COMBATER A POLUIÇÃO EM QUALQUER DE SUAS FORMAS, CABE, AOS MUNICÍPIOS, LEGISLAR SUPLETIVAMENTE SOBRE A PROTEÇÃO AMBIENTAL, NA ESFERA DO INTERESSE ESTRITAMENTE LOCAL.
A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL, CONTUDO, DEVE SE CONSTRINGIR A ATENDER AS CARACTERÍSTICAS PRÓPRIAS DO TERRITÓRIO EM QUE AS QUESTÕES AMBIENTAIS, POR SUAS PARTICULARIDADES, NÃO CONTEM COM O DISCIPLINAMENTO CONSIGNADO NA LEI FEDERAL OU ESTADUAL.
A LEGISLAÇÃO SUPLETIVA, COMO É CEDIÇO, NÃO PODE INEFICACIZAR OS EFEITOS DA LEI QUE PRETENDE SUPLEMENTAR.
UMA VEZ AUTORIZADA PELA UNIÃO A PRODUÇÃO E DEFERIDO O REGISTRO DO PRODUTO, PERANTE O MINISTÉRIO COMPETENTE, E DEFESO AOS MUNICÍPIOS VEDAR, NOS RESPECTIVOS TERRITÓRIOS, O USO E O ARMAZENAMENTO DE SUBSTANCIAS AGROTOXICAS, EXTRAPOLANDO O PODER DE SUPLEMENTAR, EM DESOBEDIÊNCIA A LEI FEDERAL. A PROIBIÇÃO DE USO E ARMAZENAMENTO, POR DECRETO E EM TODO O MUNICÍPIO CONSTITUI DESAFEIÇÃO A LEI FEDERAL E AO PRINCIPIO DA LIVRE INICIATIVA, CAMPO EM QUE AS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS HÃO DE CORRESPONDER AS JUSTAS EXIGÊNCIAS DO INTERESSE PUBLICO QUE AS MOTIVA, SEM O ANIQUILAMENTO DAS ATIVIDADES REGULADAS.
RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO INDISCREPANTE. (G.N.) REsp 29299/RS, RELATOR MINISTRO DEMÓCRITO REINALDO, JULGAMENTO EM 28/09/1994, 1ª TURMA DJ 17/10/1994 p. 27861.
Art. 5º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social, de que trata a Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, salvo disposição em contrário da Constituição Federal.
[...]
Art. 23. Salvo disposição em contrário da Constituição Federal, o RPPS não poderá conceder benefícios distintos dos previstos no RGPS, ficando restrito aos seguintes:
[...]
§ 1º Na concessão de benefícios, será observado o mesmo rol de dependentes previsto pelo RGPS.
[...]
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
[...]
Art. 8º São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:
I - o cônjuge, a companheira ou o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou inválido;
II - os pais; ou
III - o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou inválido.
§ 2º Considera-se companheira ou companheiro a pessoa que mantenha união estável com segurado ou segurada.
§ 3º Equiparam-se aos filhos, nas condições do inciso I, mediante declaração escrita do segurado e comprovada a dependência econômica, o enteado e o menor que esteja sob sua tutela e desde que não possua bens suficientes para o próprio sustento e educação.
§ 4º O menor sob tutela somente poderá ser equiparado aos filhos do segurado quando, além de atender aos requisitos do § 6º, houver a apresentação do termo de tutela.
§ 5º A dependência econômica das pessoas indicadas no inciso I é presumida e das demais deve ser comprovada.
(Obs.: O rol de dependentes é taxativo, não podendo ser ampliado. O Município pode e deve regulamentar outras questões a respeito dos dependentes, tais como sobre a documentação necessária para inscrição e comprovação da dependência econômica, conceito de união estável, documentação para habilitação aos benefícios previdenciários, dentre outras) (g.n.)
Salvo disposição em contrário da Constituição Federal, da Emenda Constitucional nº 20, de 1988, da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e da Emenda Constitucional nº 47, de 06 de julho de 2005, o regime próprio não poderá conceder benefício distinto dos previstos no RGPS, ficando restritos as seguintes:
[...]
§ 2º Os regimes próprios deverão observar também a limitação de concessão de benefício apenas aos dependentes constantes do rol definido para o RGPS, que compreende o cônjuge, o companheiro, a companheira, os filhos, os pais e os irmãos, devendo estabelecer, em norma local, as condições necessárias para o enquadramento e qualificação dos dependentes.
4. CONCLUSÃO
Em consonância com o acima exposto e considerando:
ELÓIA ROSA DA SILVA
1
MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 362.