|
|
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
Rua Bulcão Viana, 90, Centro –
Florianópolis – SC
Fone: (048) 3221-3636 -
Fax: (048) 3221-3645
Gabinete
do Auditor Gerson dos Santos Sicca |
|||
|
PROCESSO N. |
|
PCP 05/00563870 |
||
|
|
|
0 |
||
|
UG/CLIENTE |
|
Prefeitura Municipal de Santa Rosa de Lima |
||
|
|
|
|
||
|
RESPONSÁVEL |
|
Sr.
Bertilo Heidemann Prefeito Municipal (Gestão 2001-2004) |
||
|
|
|
|
||
|
ASSUNTO |
|
Reinstrução das contas prestadas pelo Prefeito Municipal referente ao ano de 2004, por ocasião do pedido de reapreciação formulado pelo Prefeito Municipal, conforme determina o Regimento Interno deste Tribunal |
||
Déficit orçamentário. Déficit
financeiro. Insuficiência de caixa. Receitas a receber.
Déficit
orçamentário não absorvido ou parcialmente absorvido por superávit financeiro
preexistente configura restrição gravíssima, fator de rejeição das contas
anuais prestadas pelo Prefeito.
Considera-se
restrição gravíssima e fator de rejeição de contas anuais a contratação, nos
dois últimos quadrimestres do mandato, de obrigação de despesa que não tenha
sido cumprida integralmente no referido período, ou deixar parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem a suficiente disponibilidade de caixa para esse
feito (Lei Complementar 101/2000, art. 42 e parágrafo único).
Receitas a
receber, ainda que previsíveis em razão de direitos do ente municipal sobre a
arrecadação dos demais entes federados (FPM, Cota-parte do ICMS e outras
transferências constitucionais), não alteram os resultados orçamentários e
financeiros. Permanece o entendimento de que devem ser consideradas as receitas
no momento de seu ingresso no erário municipal - observância estrita ao Regime
de Caixa (art. 35, I da Lei n. 4.320/64).
I
- RELATÓRIO
Tratam
os autos do pedido de reapreciação feito pelo Sr. Bertilo Heidemann - Prefeito
Municipal de Santa Rosa de Lima, no exercício de 2004, conforme requerimento de
folha 605, protocolado em 27/03/2006, contra o Parecer Prévio n. 208/2005 (fs. 597/598)
do Tribunal Pleno, que em sessão de 19/12/2005 recomendou à Egrégia Câmara de
Vereadores a REJEIÇÃO das contas anuais do exercício de 2004 do referido
Município, em face das irregularidades apontadas pela Instrução Técnica no
Relatório DMU n. 4.946/2005 (fs. 514/580).
Sendo
tempestivo o pedido de reapreciação e após nova manifestação do responsável e
também remessa de documentos adicionais (fs. 606/802), a Diretoria de Controle
dos Municípios - DMU deste Tribunal de Contas procedeu à reanálise dos fatos e
dados pertinentes às contas anuais prestadas pelo Prefeito de Santa Rosa de
Lima, no exercício de 2004, elaborando o Relatório n. 3.795/2007 (fs. 803/878),
o qual conclui pela manutenção das seguintes restrições:
I - DO PODER LEGISLATIVO :
I - A. RESTRIÇÃO DE ORDEM LEGAL:
I.A.1 - Ausência de contabilização dos
valores relativos às contribuições previdenciárias (parte patronal) do
mês de dezembro
(integral), no valor
de R$ 673,71, e retida (parte vereador) do mês de dezembro (integral), no
valor de R$ 102,72,
impossibilitando o acompanhamento da execução orçamentária e o conhecimento da
composição patrimonial, contrariando os artigos 90 e 105, § 3º, ambos da Lei nº
4.320/64 (item B.2.2.1, deste Relatório).
II - DO PODER EXECUTIVO:
II - A. RESTRIÇÕES DE ORDEM LEGAL:
II.A.1 - Obrigações de despesas
liquidadas até 31 de dezembro de 2004, contraídas nos 2 (dois) últimos
quadrimestres pelo Poder Executivo sem disponibilidade financeira suficiente,
no total de R$ 230.274,47, evidenciando descumprimento ao artigo 42 da Lei
Complementar nº 101/2000 (LRF) (item A.6.3.1, deste Relatório);
II.A.2 - Déficit de execução
orçamentária do Município (Consolidado) da ordem de R$ 118.241,68 (ajustado),
representando 2,75% da receita arrecadada do Município no exercício em exame, o
que equivale a 0,33 arrecadação média mensal do exercício, em desacordo ao artigo
48, "b" da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da Lei Complementar nº
101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo superávit financeiro do exercício
anterior (R$ 58.542,15), ressalvada a existência de despesas liquidadas e não
empenhas em exercícios anteriores, no montante de R$ 111.470,55 (item B.1.2.1);
II.A.3 - Déficit de execução
orçamentária da Unidade Prefeitura (orçamento centralizado) da ordem de R$
121.615,99 (ajustado), representando 3,32%
da sua receita arrecadada no exercício
em exame, o que equivale a 0,40 arrecadação média mensal do exercício, em
desacordo ao artigo 48, "b" da Lei nº 4.320/64 e artigo 1º, § 1º, da
Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo superávit
financeiro do exercício anterior (R$ 58.115,82), ressalvada a existência de
despesas liquidadas e não empenhas em exercícios anteriores, no montante de R$
111.470,55 (item B.1.2.2);
II.A.4 - Déficit financeiro
do Município (Consolidado)
da ordem de R$ 171.170,08 (ajustado), correspondendo a
3,98% da receita arrecadada pelo Município no exercício em exame e, tomando-se
por base a arrecadação média mensal do exercício em questão, equivale a 0,48
arrecadação mensal, em desacordo ao artigo 48, "b" da Lei nº 4.320/64
e artigo 1º da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) (item B.1.3.1);
II.A.5 - Cobrança da Dívida Ativa, no
valor de R$ 462,75, correspondendo
a apenas 2,24%
do Saldo do
Exercício Anterior (R$
20.616,03), podendo caracterizar descumprimento ao previsto no artigo 30, III,
da Constituição Federal e no artigo 11 da Lei Complementar nº 101/2000 (item
B.1.4.1);
II.A.6 - Ausência de contabilização
dos valores relativos às contribuições previdenciárias (parte patronal) do mês
de dezembro e 13º (integral), no
valor de R$ 28.571,36, e retida
(parte servidor) do mês de dezembro
e 13º (integral), no valor de R$ 12.391,58, impossibilitando o
acompanhamento da execução orçamentária e o conhecimento da composição
patrimonial, contrariando os artigos 90 e 105, § 3º, ambos da Lei nº 4.320/64
(item B.2.1.1);
II.A.7 - Despesas liquidadas até
31/12/2004, no valor de R$ 69.260,72, relativas ao exercício de 2004 e R$
111.470,55, relativas a exercícios anteriores, não empenhadas em época própria
e conseqüentemente não inscritas em Restos a Pagar, em descumprimento aos
artigos 58, 60, 61, 63 e 83 da Lei 4320/64, e artigo 55, inciso III,
"b", 1 da Lei Complementar nº 101/2000 (item B.2.3.1).
II - B. RESTRIÇÃO DE CARÁTER TÉCNICO:
II.B.1 - Divergência de R$ 30.000,00
entre os Créditos Autorizados registrados no Comparativo da Despesa Autorizada
com a Realizada - Anexo 11 do Balanço Consolidado do Município (R$
5.540.000,00) e o apurado pela Instrução, com base nas informações de
alterações orçamentárias remetidas (R$ 5.570.000,00) (item B.1.1.1).
A DMU,
em sua análise, entende que além da emissão do parecer prévio deva o Tribunal
Pleno recomendar à Câmara de Vereadores a anotação e verificação de acatamento,
pelo Poder Executivo, das observações constantes do Relatório de análise das referidas
contas.
O
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, nos termos do Parecer n. 1801/2008
(f. 896), com amparo na competência conferida pelo art. 108, inc. II, da Lei
Complementar n. 202/2000, manifesta-se no sentido de sugerir que este Relator
recomende a REJEIÇÃO das contas do exercício de 2004 da Prefeitura Municipal de
Santa Rosa de Lima, com fundamento nos artigos 53 e 54 da Lei Complementar n.
202/2000, em razão da inadequação do Balanço Geral do Município quanto à
posição financeira, orçamentária e patrimonial.
II -
PROPOSTA DE
VOTO
Não
obstante o alinhamento de opiniões entre a conclusão da equipe de fiscalização
e a manifestação do Ministério Público Especial, ambos de opinião de que deva
ser mantido o parecer prévio pela rejeição das contas, entendo necessário discorrer
a respeito dos principais pontos aventados pelo responsável em suas alegações
de defesa, a fim de que a presente proposta de voto ofereça fundamentação
adequada à manifestação plenária.
Inicialmente,
observo que no Parecer Prévio n. 208/2005 a rejeição das contas decorreu, em
especial, por causa da existência de obrigações de despesas nos dois últimos
quadrimestres do mandato, no valor de R$ 230.274,47 ou 19,28 dias de
arrecadação, não cumpridas integralmente no exercício ou que tinham parcelas a
serem cumpridas no exercício seguinte, sem que houvesse suficiente
disponibilidade de caixa para esse efeito, em descumprimento do art. 42, caput
e parágrafo único da Lei Complementar n. 101/2000; e a ocorrência de déficit de
execução orçamentária do Município (Consolidado), no percentual de 2,75% da
receita arrecadada ou 0,33 arrecadação média mensal (9,9 dias de arrecadação),
em desacordo com o art. 48, ‘b’ da Lei n. 4.320/64 e artigo 1°, § 1° da Lei
Complementar n. 101/2000 (LRF), parcialmente absorvido pelo superávit
financeiro do exercício anterior (itens A.6.3.1 e B.1.2.1 do corpo do Relatório
da DMU).
Porém,
é importante e necessário atentar para a existência de diversas outras
restrições que também contribuíram para a inadequação do Balanço Geral do
Município quanto à posição orçamentária, financeira e patrimonial.
Algumas
das restrições menos graves também foram remetidas a exame mais detalhado em
processo específico (PDI 06/00010384). São os casos do déficit de execução
orçamentária da Unidade Prefeitura; da ausência de contabilização de valores
relativos às contribuições previdenciárias e da ocorrência de despesas
liquidadas e não empenhadas em época própria, com reflexos na subavaliação da
conta de Restos a Pagar e no déficit financeiro.
Por
já ter havido manifestação deste Plenário quanto às restrições apartadas das
contas anuais (Acórdão n. 1829/2007), concentro minha análise nas duas
restrições gravíssimas que induziram à rejeição das Contas Anuais de 2004 do
Município de Santa Rosa de Lima: o descumprimento do artigo 42 da LRF e a
ocorrência de déficit orçamentário consolidado não absorvido integralmente por
superávit financeiro preexistente.
De
acordo com a Instrução, os argumentos de defesa oferecidos por ocasião desta
reapreciação dizem respeito à restrição de déficit orçamentário da Unidade
Prefeitura (orçamento centralizado).
Importante
observar, entretanto, que a referida manifestação também é dirigida às
restrições de déficit orçamentário consolidado e de descumprimento ao art. 42
da LRF, eis que a indisponibilidade financeira para cumprir obrigações de
despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres de 2004 é sinal de desequilíbrio
orçamentário no exercício e, por outro lado, a causa do desequilíbrio
orçamentário consolidado é o déficit orçamentário da Unidade Centralizada –
Prefeitura.
Os
argumentos de defesa trazidos pelo responsável dão conta dos seguintes
aspectos: (a) a dívida junto ao INSS seria inferior ao considerado pela
Instrução; (b) inexiste dívida com a Cooperativa de Eletrificação Rural de
Anitápolis; (c) inexiste a dívida com a UDESC; (d) deveriam ser reconhecidas as
“receitas a receber” relativas ao FPM e; (e) situação de emergência.
Considerando-se
válidos esses argumentos, teria a prestação de contas uma redução das despesas
reconhecidas pela Instrução, no valor total de R$ 147.890,37 e um aumento nas
receitas em R$ 125.087,88, situação que levaria ao cumprimento do art. 42 da
LRF e também à modificação do resultado orçamentário, que passaria a ser superavitário.
a.
Reavaliação
da dívida junto ao INSS (R$ 9.118,47 a menos do que o apurado pela Instrução, conforme
o Responsável)
A
defesa alegou que as obrigações previdenciárias devidas ao INSS seriam R$
9.118,47 menores do que o valor apontado pela Equipe Técnica (R$ 41.739,37).
A
Instrução analisou os argumentos oferecidos e os documentos remetidos pela
Origem e concluiu pela falta de provas documentais para dar suporte à
reavaliação da referida dívida.
Discorreu
sobre a motivação da divergência, informando detalhadamente nos autos as
providências do Ex-Prefeito para tentar afastar a exigência da contribuição
previdenciária sobre os subsídios pagos pelo Município aos Agentes Políticos,
detentores de cargos eletivos municipais (vide fs. 864/865), pleiteando na
justiça o não recolhimento de referidos encargos.
Com
a edição da Lei n. 10.887 de 18/06/2004, a discussão judicial sobre o assunto
foi vencida e passaram os agentes políticos eletivos a contribuir
obrigatoriamente para a Previdência Social.
A
Instrução verificou a possibilidade de o Município pleitear a compensação de
valores não recolhidos com aqueles recolhidos indevidamente antes da
contestação judicial, entretanto, não verificou qualquer informação
fundamentada em comprovação documental que demonstrasse a opção feita pelo
Município, razão pela qual concluiu pela manutenção do valor originalmente
evidenciado (R$ 41.739,37).
Tendo
a Instrução analisado com profundidade a possibilidade de reavaliar a dívida
junto ao INSS, concluindo pela insuficiência de documentos comprobatórios para
alicerçar a reavaliação de um passivo para baixo; em observância ao Princípio
Contábil da Prudência, entendo que deva ser mantido o valor de R$ 41.739,37,
referente às contribuições previdenciárias não recolhidas ao INSS, mantendo-se,
por conseqüência seus reflexos no resultado orçamentário e financeiro.
b.
Dívida
com a Cooperativa de Eletrificação Rural de Anitápolis (R$ 56.715,90)
O
responsável alegou que a dívida junto à Cooperativa de Eletrificação Rural de
Anitápolis, no valor de R$ 56.715,90, não mais existia no final do exercício de
2004, tendo sido quitada.
Em
análise às segundas vias das notas fiscais de energia enviadas para comprovar a
quitação do débito encontrou a equipe técnica evidências de que a dívida
realmente existia em 31/12/2004. Nesses documentos consta a informação de que
as quitações das parcelas em atraso ocorreram somente em 09/11/05 (vide fs.
404/414).
Correto
procedimento da equipe de Instrução a consignar em seu relatório tal achado, razão
pela qual é descabida a pretensão do responsável.
c.
Dívida
com a UDESC (R$ 82.056,00)
O
município firmou contrato com a Fundação Universidade do Estado de Santa
Catarina – UDESC em 2001 para a “execução
do curso de pedagogia na modalidade à distância, para servidores e outros
interessados (...)”, comprometendo-se, como contrapartida, a efetuar
mensalmente o pagamento da taxa de implantação e manutenção do programa
(Cláusula segunda do contrato, vide fls. 645/648).
O
responsável alega que os verdadeiros devedores são os alunos do curso e não a
Prefeitura Municipal, interveniente na relação entre alunos e Universidade.
Comenta ser um absurdo a UDESC cobrar dos alunos dos municípios do interior
para cumprir a sua missão.
Por
outro lado, argumenta que tais despesas seriam extra-orçamentárias, eis que a
Prefeitura cobrava dos alunos o valor que posteriormente recolhia em favor da
UDESC.
Argumenta
também que a despesa é inexistente porque não houve previsão na Lei
Orçamentária, tampouco empenhamento e liquidação da mesma pelo ordenador da
despesa.
A
Instrução, por sua vez, sustenta que há comprovação documental da existência da
dívida (fls. 649/651) e que esta decorre de obrigações assumidas pelo contrato
de prestação de serviços firmado entre a Fundação UDESC e a Prefeitura de Santa
Rosa de Lima (vide cópia do contrato às fls. 645/648).
Para
rebater a argumentação de que a Prefeitura era apenas agente intermediador da
prestação de serviço a equipe de fiscalização asseverou a ausência nos autos de
valores a pagar em favor da Fundação UDESC na conta de DDO – Depósitos de
Diversas Origens, cujo objetivo é registrar as obrigações financeiras surgidas
da movimentação extra-orçamentária.
Finaliza
argumentando que o contrato celebrado em 2001, para o período de 48 meses, gerou
obrigações de pagamento para a Prefeitura que deveriam ser consideradas na Lei
Orçamentária de cada exercício financeiro onde houvesse a necessidade de
realizar referidos desembolsos. Não havendo prova documental de que a
Prefeitura foi intermediária entre os alunos e a UDESC concluiu a Instrução que
os argumentos utilizados não justificam a irregularidade apontada por
insuficiência de embasamento comprobatório.
A
análise da argumentação de defesa, em contraposição às articulações realizadas pela
equipe técnica não deixa dúvidas quanto à fragilidade da tese de intermediação
proposta pela defesa, sobretudo pela falta de elementos comprobatórios e pela
impossibilidade de cobrança de mensalidade dos alunos.
O
teor da Cláusula Quarta do Contrato, abaixo transcrito, assinado pela
Prefeitura Municipal deixa claro que, para atender ao objetivo do contrato, a
contratante obrigou-se a pagar à contratada (Fundação UDESC) determinada
quantia ao término de cada mês:
CLÁUSULA QUARTA – DO PAGAMENTO
Pelos serviços,
objeto deste Contrato a CONTRATANTE pagará à CONTRATADA, para cada grupo de até
trinta (30) alunos o valor de R$ 120,00 (cento e vinte reais), para grupos
entre 50 (cinqüenta) e 80 (oitenta) alunos o valor de R$ 110,00 (cento e dez),
grupos acima de 80 (oitenta) alunos o valor de R$ 100,00 (cem reais) por aluno
ao término de cada mês, através de depósito em conta do Banco do Estado de
Santa Catarina – BESC S/A, agência sede da contratada, ou na inexistência
deste, em outro Banco Federal.
Portanto,
resta indubitável que a obrigação de pagamento era do Município, designado no
termo de obrigações como contratante, isso porque outra não poderia ser a
previsão, já que a UDESC jamais poderia cobrar mensalidades dos alunos, diante
do princípio da gratuidade do ensino previsto na Constituição Federal.
Pelo
exposto, este Relator entende acompanhar a Instrução.
d.
Reconhecimento
de receitas a receber relativas ao FPM (R$ 125.087,88)
Entende
o Responsável que o Tribunal de Contas deve reconhecer os “restos a receber”
oriundos de receitas do Fundo de Participação dos Municípios - FPM, repassadas
corriqueiramente no início do exercício seguinte (normalmente no dia 10).
O
responsável construiu uma linha de interpretação que considera os estágios da
receita para admitir o reconhecimento de receitas arrecadadas pela União ou
Estado, mas cuja titularidade seja do município. No horizonte temporal
importaria o momento da arrecadação de tais receitas e não o do recolhimento
aos cofres do município. É exemplo desse tipo de receita a proveniente do FPM.
Procurando
comprovar a pertinência de sua proposição, referenciou a Instrução Técnica n.
38/2005 do TCE do Paraná que interpretou a Portaria n. 477/2002 da Secretaria
do Tesouro Nacional – STN.
Mesmo
diante da linha de defesa apresentada nos autos e que instiga reflexões e
discussões acerca da matéria, o fato é que a proposição em tela não resolveria
o problema do Município de Santa Rosa de Lima.
Nos
termos das considerações da Instrução nos presentes autos (f. 867), a contabilização
de “restos a receber” do exercício subseqüente implicaria necessariamente no
expurgo de receitas recebidas no exercício presente, mas de competência do
exercício anterior. Portanto, a mudança no regime de contabilização pretendida
pelo Responsável não contribuiria para resolver a insuficiência de caixa da
Prefeitura.
Nesses
termos, reafirmo a interpretação sedimentada neste Tribunal de Contas,
entendendo que as receitas provenientes do FPM, recebidas no dia 10 de janeiro
de 2005 pertencem àquele exercício e não ao exercício de 2004, como pretendia à
Unidade. Ademais, é fato previsível o recebimento dessas receitas somente no
dia 10 de janeiro, fato que ocorre todos os anos e que deve ser objeto de
programação por parte da administração pública.
e.
Situação
de emergência
Nas
folhas
Nesses
documentos, o responsável alegou também a ocorrência de situação de emergência
homologada pelo Governo do Estado de Santa Catarina, por meio do Decreto n.
2.322 de 09 de agosto de 2004. Explica que em decorrência da intempérie da
natureza (tormenta climática ocorrida no mês de agosto de 2004), teve de agir
com rapidez na recuperação de rodovias municipais, sob pena de comprometer a
economia local. Daí a razão da existência de restos a pagar de 2004 originados
de despesas extraordinárias.
Apesar
da DMU não ter se manifestado sobre os documentos remetidos busquei evidências
que pudessem comprovar a realização de despesas extraordinárias para atender
demandas decorrentes da situação de emergência, eis que nos documentos juntados
não há comprovação desses gastos extraordinários.
Em
pesquisa ao Sistema Auditor de Contas Públicas – ACP, não foram encontrados
quaisquer empenhos cujo histórico mencionasse os termos tormenta, chuvas,
enchentes, extraordinária. Também não há qualquer registro de abertura de
créditos extraordinários para suportar despesas extraordinárias. Inclusive, o
Balanço Patrimonial Consolidado (f. 53) informa inexistir o uso de créditos
extraordinários no exercício de 2004, ou seja, não foram usadas as dotações
consignadas na conta de Reserva de Contingência, que abriu o ano de 2004 com o
valor de R$ 50.000,00.
Verificando
que os argumentos oferecidos estão desprovidos de comprovação documental, e que
na busca de outras fontes de informações para comprovar o alegado pelo
responsável não pude constatar a ocorrência de despesas extraordinárias
ocorridas em razão da situação de emergência, decido por manter integralmente o
posicionamento técnico afirmado pela equipe de fiscalização, nos termos do
Relatório n. 3.795/2007, ressaltando que o descumprimento do art. 42 da LRF se
deu pela realização de despesas no valor de R$ 230.274,47, nos dois últimos
quadrimestres do mandato, sem a necessária disponibilidade financeira,
irregularidade que compromete, em média, 19,28 dias de arrecadação municipal.
Tendo
em vista todo exposto e estando os autos apreciados na forma regimental,
instruídos por equipe técnica da DMU e acrescidos das considerações do
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, submeto a matéria à apreciação
do Egrégio Plenário, propugnando pela adoção da seguinte proposta de VOTO:
1. Conhecer do Pedido de Reapreciação,
nos termos dos arts. 55 da Lei Complementar n. 202/00 e 93, inciso I do
Regimento Interno, interposto contra o Parecer Prévio n. 208/2005, exarado na
Sessão Ordinária de 19/12/2005, e, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo o parecer prévio emitido por este
Tribunal, que recomendou à Egrégia Câmara Municipal a Rejeição das contas do
exercício de 2004 da Prefeitura Municipal de Santa Rosa de Lima, em face das
restrições apontadas pelo Órgão Instrutivo, em especial a assunção de
obrigações de despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato, não cumpridas
integralmente no exercício ou que tinham parcelas a serem cumpridas no
exercício seguinte, sem que houvesse suficiente disponibilidade de caixa para
esse feito, em descumprimento ao art. 42, caput e parágrafo único da Lei
Complementar n. 101/2000; e a ocorrência de déficit orçamentário, em
desatendimento aos arts. 48, "b", da Lei Federal n. 4.320/64 e 1°, §
1° da Lei Complementar n. 101/2000.
2. Dar ciência
desta Decisão, do Parecer e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Relatório DMU n. 3.795/2007
ao Sr.
Bertilo Heidemann - ex-Prefeito Municipal de Santa Rosa de Lima, e aos Poderes
Executivo e Legislativo daquele Município.
3. Comunicar o
inteiro teor desta deliberação ao Ministério Público do Estado.
Gabinete, em 18 de junho
de 2008.
Gerson
dos Santos Sicca
Auditor
Relator